中国省域“双一流”政策的典型特征及主要问题——基于30个省域的政策文本内容分析

李春林，邓寒怡

(燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004)

建设世界一流大学和一流学科(以下简称“双一流”)是党中央、国务院做出的重大战略决策，对于提升我国高等教育发展水平、增强国家核心竞争力具有十分重要的意义。2015年10月，国务院发布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，“双一流”建设成为继“211工程”和“985工程”之后的新一轮国家层面的高等教育发展战略。2017年1月，教育部、财政部和发改委联合颁布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(以下简称《实施办法》)，进一步掀起“双一流”建设热潮。为回应国家战略计划，中国各省域政府也纷纷出台建设方案，力争加快推进本省域内高校创建世界一流大学和一流学科。

当前，已经有不少学者对“双一流”政策进行了较深入的分析。潘静指出一流学科建设是“双一流”建设的核心，提出了“双一流”建设的行动框架[1]。周光礼指出“双一流”建设的三重突破分别是体制、管理与技术[2]。吴合文提出了“双一流”建设面临的挑战及相关推进策略[3]。刘丽丽等从政策数量、发布时间、发布部门、政策类别四个维度分析了国家层面的“双一流”建设政策[4]。张伟等分析了山东、安徽、广东和江苏四省“双一流”政策文本，提出要谨防窄化建设内涵、过度管理主义以及漠视中国特色三种倾向[5]。陈雨等对15份省市“双一流”政策文本进行内容分析，深入探讨了省域“双一流”建设中对学科的理解、ESI标准等关键问题[6]。习勇生以30份省域政府“双一流”政策文本为研究对象，运用NVivo11质性软件进行文本处理，分析了地方政府在注意力配置方面的问题并提出了优化建议[7]。褚照峰基于24个地区“双一流”政策文本的分析，总结了各地区规划内容差异较大、规划目标数字化明显等特征[8]。

以上文献梳理分析表明，学者们已经对中国省域“双一流”政策做了比较深入的探讨，为此问题的进一步研究奠定了基础。但是当前研究仍然存在政策样本选取不具有典型性、涉及范围较小、实证分析深度不足等问题。因此，本文选取更直接相关、更全面、更权威的省域“双一流”政策文本进行分析，聚焦“双一流”政策文本的典型特征和主要问题，以期更深入地认识中国省域“双一流”政策的现状，为进一步优化相关政策体系提供建议。

1 样本选择

本文首先确定如下政策文本遴选原则：一是收集中国所有省域政府(不包括港、澳、台)相关部门发布的政策，中央政府出台的政策不在分析范围之内；二是政策主题要与“双一流”建设紧密相关；三是政策类型主要是意见、实施方案、规划、计划等直接体现政府措施和立场的文本形式，复函、批复、行业标准性文件等不在考虑范围之内；四是时间上主要选择2015年国家出台“双一流”建设总体方案前后，时间跨度为3年。本文所选取的中国省域“双一流”政策文本均来源于公开的数据资料，主要来自各省域政府门户网站。根据以上遴选原则，最终筛选出中国省域“双一流”政策文本30份，详见表1(由于西藏自治区没有对外公布“双一流”建设政策，其政策文本缺失)。

2 中国省域“双一流”政策的典型特征

2.1 政策名称与文本结构趋同

从政策名称上看，以《总体方案》和《实施办法》为参照，将30份省域政策文本按照重叠程度进行归类，结果如表2所示。

对表2进一步分析发现，20个省域政策文本基本沿袭国家相关政策名称，其中8个省域与国家政策名称完全重合，6个省域将“方案”改为“意见”，6个省域将“一流大学”改为“高水平大学”。江苏与广东两省单独强调“高水平大学”建设，河南等5省域更加突出学科建设，北京和新疆承袭“十三五”规划，山西提出了具有省域特色的“1331工程”。即便是最新的政策文件也没离开国家政策名称的框架，例如云南省2018年发布的《云南省统筹推进一流大学和一流学科建设行动计划》也只是将“方案”变成“计划”，与本省之前的政策相比也只增加了一流大学的内容，仍然没有突出重点和特色。总体来说，省域政策文本的名称基本上是国家《总体方案》和《实施办法》的沿袭。

表2 各省域政策名称重叠程度

从文本结构上看，国家《总体方案》的政策文本结构是围绕总体要求、建设任务、改革任务、支持措施、组织实施几部分展开的，梳理发现共有25个省域的政策文本是完全按照这一体例结构制定的。仅有陕西和江西等少数省域借鉴了《实施办法》的政策文本结构体系，将遴选工作纳入政策文本考虑范围，并完善了“双一流”建设程序。

2.2 政策目标定量化和阶段化实现

国务院颁布《总体方案》提出“双一流”建设总体目标分三步走：第一阶段到2020年，若干所大学和一批学科进入世界一流行列；第二阶段到2030年，更多大学和学科进入世界一流行列；第三阶段到本世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列。为响应国家的号召，各省也制定了相应的建设规划。

首先，对照国家《总体方案》和《实施办法》的2020年、2030年和2050年政策目标，中国各省域政府制定的“双一流”政策目标总体上表现出较明显的阶段性。将政策目标划分为四个阶段的有1个省域，即青海；将政策目标划分为三个阶段的有16个省域，包括江苏、海南和吉林等；将政策目标划分为两个阶段的有5个省域，包括宁夏、江西、广东、山东和上海；提出一个短期政策目标的有6个省域，包括陕西、云南、北京、浙江、安徽、河南；新疆和山西没有划分阶段，只提出了总体建设目标。中国不同省域“双一流”政策目标划分阶段和代表省份如表3所示。

表3 中国省域“双一流”政策目标划分阶段和代表省份

其次，大多数省域“双一流”政策规划起始时间都是方案制定时间，但上海市将其规划的起始时间确定为2014年，其中两个政策阶段分别是2014-2017年和2018-2020年，说明上海市在“双一流”建设中已经先行一步。

再次，中国省域“双一流”政策目标总体上表现为定量化特征。相对于国家层面的“双一流”政策，各省域政府制定的“双一流”政策目标更加明确，定量化特征更加突出。主要表现为：一是许多省域提出了每个阶段建成的一流大学和一流学科的数量，如山东省提出“到2030年有10个左右学科进入ESI学科排名前1‰，1-2所大学进入世界高校500强”；二是对一流大学和一流学科的衡量标准更加明确，国内高校和学科水平的衡量主要以教育部学科评估结果为准，而对标国外的一流大学和一流学科的标准则是ESI排名前1%或1‰。

2.3 均提出要加强体制机制创新激发内在动力

推动一流大学和一流学科建设，创新体制机制能够提供根本保障和动力源泉。对各省域“双一流”政策文本内容深入分析后发现，各省域均提出了要加强体制机制创新，主要从扩大高校办学自主权、引入第三方评价机制等方面进行改革创新。

首先，简政放权、扩大高校办学自主权被提上日程。2014年国家教育改革领导小组办公室下发了《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善内部治理结构的意见》，扩大高校办学自主权成为高等教育改革的重点[9]。《总体方案》提出：“坚持面向社会依法自主办学，加快建立健全社会支持和监督学校发展的长效机制。”同时强调了办学自主权在“双一流”建设过程中的重要性。中国各省域均在“双一流”政策中提出要落实办学自主权，转变政府职能，加快高等教育改革。例如，北京市《“十三五”时期教育改革和发展规划(2016-2020)年》提出要推动公办学校办学机制改革，激发学校办学活力。安徽省《一流学科专业与高水平大学建设五年行动计划》中提出：“加快推进高等教育领域‘放、管、服’改革，简政放权、放管结合，进一步落实高校办学自主权。”

其次，一个符合学科发展内在机制的科学评价体系可以为“双一流”建设提供质量保障，各省域政府按照国家政策要求，提出了学科遴选和评价的新机制。例如河南省提出委托第三方对建设规划和绩效考核评价量化指标进行可行性、科学性、合理性综合评估，择优选择建设学校和建设学科。江西、河北、天津等二十几个省域在“双一流”政策中都提出要推动建立第三方评价机制，对“双一流”建设成果实行动态监测，严格贯彻奖惩制度。

3 中国省域“双一流”政策内容存在的主要问题

3.1 资金来源单一化

高等教育的发展离不开资金的支持，尤其在“双一流”建设中，师资队伍引进与培养、科研基地和平台搭建、成果奖励等各方面都需要大量的资金投入。《总体方案》提出中央财政要将中央高校开展世界一流大学和一流学科建设纳入中央高校预算拨款制度中统筹考虑，设立相关专项资金给予支持，并鼓励地方财政统筹安排所需资金。在这一层面，斯坦福大学有比较成功的经验，斯坦福大学鼓励校企合作，通过向企业输送大量人才，并使社会反哺学校，实现了资金来源的多元化和社会化。浙江大学与萧山政府近期的合作也可以说是开辟了高校与政府联合促发展的新道路，既促进了当地数字经济的发展，浙江大学也因此增加了一个知识创新和科研成果转化的重要基地。而综观中国30份省域“双一流”政策文本，显示绝大多数省域资金仍然要依靠中央支持或者地方财政补贴，第三方力量薄弱，各省域“双一流”资金政策详见表4。尽管在政策文本中也有不少省域提出要吸收社会或企业的力量，引导校友捐赠或者社会捐赠，但也仅仅形成了文字性的鼓励而没有制定对应的后续措施。其中，湖南省提出通过PPP进行融资以及宁夏回族自治区做大教育基金会等方式可以看作是资金来源社会化的尝试。

3.2 一流学科评价标准单一

学科是大学的基本单元和组成要素[10]，一所好的大学需要强势学科的支撑。《总体方案》将“坚持学科引领”作为一项建设原则，《实施办法》提出要坚持以学科为基础，着力打造学科领域高峰，说明国家已经认识到学科建设对于大学建设的重要性。而国内现有的学科评价主要以办学资源、科研绩效等量化指标为主，以致于被窄化为学科排名[11]。目前对于如何界定一流学科还没有形成共识，各省域方案仍侧重以ESI学科评价排名界定一流学科。

表4 各省域“双一流”资金政策

(续表4)

省份资金支持政策山东省“十三五”期间,省财政加大投入力度,多渠道筹集50亿元,根据规划安排支持经费。完善政府、社会、学校相结合的共建机制,各建设高校要统筹预算安排,积极吸引社会捐赠山西省加大财政投入力度,积极争取政策倾斜和资金支持。多方争取社会资源,拓宽经费筹措渠道四川省实行省、地方、行业、社会和学校共同投入的经费保障制度。积极争取中央财政对我省一流大学和一流学科建设高校给予引导支持。鼓励相关地方政府通过多种方式对一流大学和一流学科给予资金、政策、资源支持广西壮族自治区争取中央资金支持,自治区安排经费支持,多渠道筹措建设经费黑龙江省省财政统筹教育专项资金,省政府支持“双一流”建设,通过省部共建等方式给予相关政策和资金支持云南省省级财政将视财力情况积极协调资金支持我省一流学科建设,积极引导和鼓励各高校多渠道筹措经费陕西省对进入“一流大学、一流学科”建设范围的高校,省政府给予支持。高校应统筹安排各类资金,落实经费。北京市依法增加政府投入,发挥政府资金的引导作用。鼓励和引导社会力量捐助浙江省学校自主建设,省财政统筹安排补助,鼓励地方财政支持所属高校一流学科建设

通过梳理30份省域“双一流”建设方案发现，湖北、浙江、重庆等11个省域在制定政策文本时明确将ESI评价指标确定为建设目标的参考依据；山东、黑龙江等7个省域利用学科评价来遴选一流学科，其中山东和云南两个省提出把全球ESI学科排名前1%的学科作为建设项目和立项条件。ESI是一个基于Web of Science核心合集数据库的、基于论文引用频次的学术论文影响力的评价指标，其主要表达的是在特定期刊研究主题领域划分的学科分类体系下，学术论文的引用水平。而考察一门学科的学术水平是应该以学科的师资为主要评价对象，这与ESI榜单所依据的期刊学科主题划分有很大差别，同时引用程度高指的是科研成果影响较大，并不能直接等同于作品质量高。正如周光礼等提出的：“一流学科应该具备两个评价标准，学术标准即拥有一流科研，产出一流成果，拥有一流教学，培养一流人才；实践性标准即建设学科应面向国家和创新体系。”[12]仅仅依靠ESI评价指标并不能科学地认定一流学科。

3.3 人才建设重引进轻培育

大学的任何发展规划，提升人才培养质量都应该是核心内容[13]。中国各省域“双一流”建设方案都设计了人才培养的建设任务，但是有部分省域主要是依托国家和省重点人才工程采取人才引进与聚集策略，对本地人才的培育力度不足。例如，河北省《关于统筹推进一流大学和一流学科建设的意见》中的建设任务要求，积极引进“两院”院士、“万人计划”和“千人计划”各类专家、“973”和“863”首席专家、“长江学者”、“杰青”等高层次人才及其创新团队。虽然其后也提出了要完善“燕赵学者”遴选培养计划，坚持引进和培育并重，但仍是将引进放在培育之前的位置，说明该政策一定程度上倾向于人才引进。除此之外，有些省域“双一流”政策在资金方面也偏重人才引进，比如上海市要求在人员经费安排中，引进人员补贴经费的比例不低于60%。

近年来，中国各省域通过各类户籍制度改革，降低外来人才的学历、年龄等门槛，大力引进人才，掀起了“人才争夺战”。在高校层面，很多高校也更重视人才的引进工作，把引进有相应头衔的人视为人才，而对本校同等条件的教职工则关心和支持力度不够，一定程度上影响了本校教职工的工作积极性，为人才的流失埋下隐患。这种重引进轻培育的人才建设方式，在短期内也许可以增强高校的人才实力，但是从长远来看，有可能会造成恶性的“抢人大战”，甚至可能造成本地本单位的人才流失。

4 结语

基于现有研究基础，本文以中国省域“双一流”政策文本为研究对象，探索了省域“双一流”政策中的典型特征，如政策名称与文本结构趋同、政策目标定量化和阶段化实现、均提出要加强体制机制创新激发内在动力等，同时也总结了省域“双一流”政策内容存在资金来源单一、一流学科评价标准单一、人才建设重引进轻培育等主要问题。在分析过程中，还发现各省域政策既有一些共性特征，也存在一定的差异性。

为进一步优化“双一流”政策方案，中国省域政府应针对问题，积极采取相关措施。第一，要积极改革创新，通过争取政府、企业、社会多方联动的方式扩大资金来源渠道，推动校际合作甚至国际化的协同创新发展，尤其是要重视校友捐赠的重要作用。第二，要综合考虑人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等多方面的业绩，创新学科评价机制，立足学科本身，分类设置专业化的评价体系，积极引进第三方评价等方式。第三，在师资队伍人才建设方面要引进与培育并重，一方面为校内人才提供更宽松舒适的发展环境和更强有力的激励机制，创造优秀师资到海外学习深造和学术交流的机会；另一方面，利用高薪政策和自由的学术氛围吸引外来学者[14]，努力打造一批高水平的国际化师资队伍。

“双一流”建设是一项长期工程，其政策还有很多隐含的规律有待进一步深入挖掘。虽然本文基于中国30个省域的“双一流”政策文本做了一定的分析，但在未来的研究中，还需要加强定性与定量的结合，继续探析“双一流”政策的普遍性和特殊性，从而为更加科学合理的政策制定提供借鉴。