纽约市施泰因文森特城住房项目研究

李文硕

摘要：施泰因文森特城是纽约的大型中产阶级住房项目，于1947年完工，是政府资助与私人资本合作进行贫民窟清理和再开发的典范。该项目的建设和使用，是在住房紧缺和城市危机背景下纽约市的一次创新之举，一定程度上缓解了住房压力，但同时也引发了很多问题。可以说，战后美国城市再开发继承了施泰因文森特城的模式，因此该项目的利弊也随之继承下来。理解施泰因文森特城项目的经过和影响，对于当前中国的城市化进程和房地产开发赋予现实意义。关键词：施泰因文森特城;城市再开发;房地产;纽约市

1942年春天，当《芝加哥商业月刊》（chicago Joumal of commerce）的记者柯克帕特里克来到大都会人寿保险公司600英尺高的大楼顶部时，他可以看到在不远处的第20大街附近，一排排老旧的工厂、住宅和仓库向南延伸，这个被曼哈顿人叫作下东区的地方拥挤而破败、凌乱而肮脏。然而不过一年后，柯克帕特里克在一篇文章中告诉读者，“大都会人寿日前刚刚宣布了另一项房地产开发计划，这不仅是前景光明的投资，而且是解决当前社会需求的好方法”。

大都会人寿的这个好方法，就是兴建施泰因文森特城（stuyvesant Town）。该项目位于曼哈顿下东区，自1943年动工，至1947年完工，是政府资助与私人资本合作进行贫民窟清理和再开发的典范。从建设伊始，施泰因文森特城就引起了各方关注，几乎是纽约城市史研究者無法回避的话题。对施泰因文森特城的研究主要集中在三个方面：一是城市规划专家从相关视角出发对项目的评价和分析，认为其高层塔楼式的建筑风格和封闭的空间布局集中了大量人口，并且与周边社区相隔离。二是社会科学家以该项目为案例对美国社会现象的探讨。美国学者多米尼克·卡佩齐以其为案例，探讨了纽约黑人领袖亚当·鲍威尔（Adam c.Powell，Jr）和纽约市市长拉瓜迪亚（Fiorello H.La Guar-dia）在面对住房市场上的种族歧视时的不同态度。三是历史学者对该项目从筹划到完工的分析和梳理。一方面，有学者从社会史的角度出发探讨施泰因文森特城与社会环境、冷战思潮和现代性的关系;另一方面，也有学者以该项目为窗口，分析城市政治力量的博弈与变迁。我国学术界近年来对美国城市史、纽约史的研究逐渐深入，但中观、微观题目依然较少”，基于此，笔者拟以施泰因文森特城为个案，探讨美国城市缓解住房危机的方式。

施泰因文森特城的建设和使用，是在住房紧缺和城市危机背景下纽约市的一次创新之举，在某种程度上缓解了住房压力，但同时也引发了很多问题，地产开发商、政府官员、市民从各自立场出发围绕这一住房工程展开了多个维度的博弈，值得深思。时至今日，关于这一房地产开发项目的论述仍时常见诸报端。从学理价值看，它为理解战后美国政治经济关系和城市再开发打开了一扇窗口;从现实意义看，它为今天中国的城市化进程和房地产开发提供了极富价值的借鉴。

一、筹建施泰因文森特城

施泰因文森特城的筹划建设，首先来自纽约市政府清除城市贫民窟的构想。早在19世纪后期，纽约就采取了一系列措施规范贫民窟的住房质量和居住条件，力图遏制和治理贫民窟。进入20世纪后，纽约在治理贫民窟方面采取了更多措施。在新政推动下，纽约市利用联邦拨款资助私人开发商进行贫民窟清理和住房开发，地产巨头弗雷德·弗伦奇（Fred F.French）在东河岸边开发的尼克博克村（Knickerbocker Village），是纽约市最早的大规模城市再开发项目。纽约市政府也在1934年组建了市住房管理局（NYCHA）主管公共住房建设。被选址用作开发的曼哈顿下东区，几乎是贫民窟的代名词。19世纪后期，纽约工业发展进入快车道，制衣、冶铁和印刷是这座城市最重要的三个制造业部门，在1900年其产值分别达到2.9亿美元、9.4亿美元和9.5亿美元，从业工人大多是居住在下东区的移民，其中尤以制衣业为最。得益于移民的涌入，下东区人口从19世纪后期开始增长迅速，1855年时有居民19.9万人，1905年已高达51.8万人，人口密度为每英亩518.8人。1920年代是纽约制造业的黄金时代，自动化生产、流水线作业改变了工厂设备的垂直分布，同时随着交通条件的改善，制造业纷纷前往地价和税率较低的郊区，竖向的企业布局转变为横向布局。生产模式的转变和工厂迁出中心城市预示着纽约市制造业的衰落，无疑打击了下东区的经济社会结构，这里的居民日渐贫困。破败的居住条件和居民的低收入使这里成为名副其实的贫民窟。当针对租屋居住条件的社会调查在19世纪后期日益受到学界、政府和公众重视的时候，几乎每一个纽约市的租屋调查都不会遗漏下东区。1854年的第一个租屋调查选择的就是位于下东区的第11区，当时发现这里有居民5.3万人，分布在2218栋住房里，其中有263座是独户住宅，有889栋住房容纳了2到4个家庭，720栋住房容纳了5到10个家庭。尽管不断有社会调查展开，纽约也出台了多部立法规范租屋建设和管理，但下东区的住房条件并未好转，反而愈加恶劣。1900年，下东区的部分街区人口密度甚至高达700人/英亩，几乎是全世界人口最密集的地区。在第17区，本次调查发现有2877栋租屋，共11.4万人，其中有1.3万是5岁以下的儿童，人口密度高于此前的调查。1910年后，下东区人口开始减少，许多租屋也被拆除，从1909-1940年间，住房数量减少了34%。32业外迁带来了严重的失业问题，1940年，下东区失业率高达25%，而同期纽约市平均失业率为15%。尽管同一时期内人口也有所减少，但这并未带来下东区居住条件的改善。1942年1月，纽约市市长拉瓜迪亚向纽约公众公布了对全市范围内住房火灾隐患的调查报告，下东区被列为最危险的地区之一。新政期间，房主贷款公司的巡查员将下东区整个划入D等级，意味着这里不适合居住和投资。随着人口的减少和住房条件的恶化，下东区的房租也逐渐下降。30年代，90%的房租每月不足30美元，每个房间的平均月租金只有5.9美元。低房租意味着房东会更倾向于将房产变卖以获利。

其次，投资清理贫民窟和再开发也是许多大企业觊觎的目标。从1930年代中期开始，全美房地产联合会（National Association of Real Estate Boards，NAREB）为提出一项全国性的城市再开发政策展开调查，到40年代中期已经对美国主要城市的住房和衰败情况做了综合考察。NAREB代表了美国大型房地产公司的利益，1936年其下属的住房委员会建议，“地方政府出资购买贫民窟土地并负责拆除，然后将其出售或出租给私人开发商来建设住房或商业设施。如果地方政府主持建设住宅区或商业区，或是负责运营，则是一个不利的选择”;并坦率地说明，“如果城市政府需要资金用于拆除和清理贫民窟，我们建议联邦政府为其提供贷款或资助”。房地产开发商的建议和研究报告对联邦政府在这一问题上的决策产生了很大影响，与NAREB关系密切的联邦住房管理局（FederalHousing Administration，FHA）首先做出反应，于1941年发布《美国城市再开发手册》，建议联邦政府授予城市政府贷款和土地征用权（Eminent Domain）使其有能力征购和清理贫民窟土地，并出售给私人开发商用于再开发。在开发商一系列游说活动的影响下，从1943年开始，相关法案进入制定和审议程序。同时，有越来越多的城市官员纷纷开始制订方案试图遏制去中心化和城市衰败的负面影响，许多地方政府比联邦政府更积极地采纳NAREB的建议，在1949年之前，推进城市再开发的努力在许多地区付诸实施：1941-1948年有25个州立法机构通过了相關法案，《纽约再开发公司法》就是其中之一，正在该法案支持下，大都会人寿保险公司在1943年开始了在施泰因文森特城地区的再开发活动，将这片纽约市下东区的贫民窟改造成中产阶级住宅区，直到今天仍在使用。

而清理贫民窟在政治上得到的支持也有力地推动了施泰因文森特城的筹建进程。纽约市格林威治改良会所（Greenwich House）的创始人玛丽·西姆克霍维奇（Mary K.Simkhovitch）作为城市改革者认为，城市中的贫民窟应彻底拆除重建，她同时活跃在纽约州政坛上，是州民主党大佬阿尔弗雷德·史密斯的政治盟友。不但如此，清理贫民窟、建设公共住房更容易得到民众支持，因此得到了国会的认可;深受贫民窟困扰的城市官员、觊觎贫民窟土地的房地产开发商倾向于发起清理贫民窟的行动，而城市问题专家也不断撰文揭示贫民窟对城市财政的负面影响;与此同时，在20世纪30年代关于城市走向衰败的论调中，贫民窟已成为中心话题，并且在城市中不断扩散。在纽约州布法罗市，1930年贫民窟已占据了全市9%的居住区，而亚拉巴马州伯明翰市，贫民窟居民达到城市总人口的22%。因此清理贫民窟进行城市再开发得到了广泛支持。

正是在这样的背景下，1943年2月1日，纽约市城市规划委员罗伯特·摩西（Robert Moses）与大都会人寿保险公司主席弗雷德里克·埃克（Frederic Ecker）在市长拉瓜迪亚见证下签署协议，大都会人寿承诺将最大限度地出资购买土地，无法购买的土地由市政府使用征地权征得后转售给公司;施泰因文森特城项目范围内的街道的土地由市政府赠予大都会人寿，而项目建成后的街道则由公司赠予市政府;市政府对项目的税收，按照开发前的市场价格征收，并保持25年不变;市政府出资在施泰因文森特城附近建设一所新的学校，以取代被拆除的旧学校;在项目投入使用后的前5年间，月租金固定在每个房间14美元。这样，建设施泰因文森特城的规划已经完成。5月，双方对协议做出修订，为满足预期中战后大量退伍军人的住房需求，大都会人寿同意二战老兵享有优先租用权，政府则允许公司有权筛选和挑选租户。6月3日，财政预算委员会以11：5投票批准了协议，两天后《纽约时报》刊发评论称：“如果有人相信私人企业将在城市再开发这盘大棋中出局，而且未来属于政府，那么施泰因文森特城标志的大型保险公司进入该领域就具有突出的重要性了。”

对于大都会人寿，施泰因文森特城可谓一箭双雕之举，既可以从中获取利润，又可以实现企业的社会价值，在改善城市形象之余，遏制愈演愈烈的郊区化和去中心化潮流。对于拉瓜迪亚，贫民窟既有损纽约形象，也削弱了城市的税收基础，因此兴建施泰因文森特城是必要之举，并且是企业参与贫民窟清理和重建的典范，也符合其力主建造更多住房的一贯观点。从更为宏观的角度看，该项目也是中心城市的商业利益团体为捍卫中心城市的繁荣、避免城市去中心化而采取的措施，与1949年以后遍布全美的城市更新运动可谓一脉相承。1943年4月18日，拉瓜迪亚在埃克陪同下在市政府发表演说，宣布市政府和大都会人寿保险公司将共同开发下东区的施泰因文森特城。市长告诉媒体，“占地横跨18个街区的施泰因文森特城将为3万人提供住房……那里将是位于市中心的‘郊区”。

二、施泰因文森特城的利与弊

清理贫民窟和城市再开发是美国历史上一个争论不休的话题，而施泰因文森特城是当时美国规模最大的贫民窟清理和重建项目，其冲击力可想而知。该项目获得批准的消息一经公布，立刻引起全美国的关注，在给美国人以新奇感之余，也引发了前所未有的争议，直到项目落成也没有尘埃落定。不同利益集团围绕从项目建设到居民入住等各个环节表达自己的意见和观点，笔者认为有必要结合围绕施泰因文森特城引发的争议探讨其利与弊，以便更好地理解该项目的意义和影响。

施泰因文森特城的确改善了下东区的环境，为中产阶级提供了较好的居住条件。施泰因文森特城坐落于下东区的燃气站地区（Gas-House District），这里位于第14街以北、第五大道以东，是下曼哈顿地区主要的油气储存地，涵盖18个街区，建有工厂、住房、教堂和学校，有大约3100个家庭住在这里，还有500个商店和小型工厂。燃气站始建于1842年，到19世纪末，随着新增油气储存设施的建立而得名。燃气站在其历史上曾多次发生泄漏，严重破坏了附近的环境，降低了房租。工业设施和附近的住房萧条破败，而且因为燃气使用和储运尤其肮脏，可谓贫民窟中的贫民窟。住在附近住房里的大多是没有技术、从事体力劳动的贫穷移民，起初是爱尔兰人，随后渐渐涌入犹太人和斯拉夫人以及亚美尼亚人。与贫困和萧条相伴而生的是治安混乱，臭名昭著的燃气站匪帮（Gas House Gang）在这里称王称霸。该组织成立于19世纪80年代，是纽约有组织犯罪的一支，尤其热衷于武装抢劫。1905年9月6日凌晨，一个叫作帕特里克·摩根的酒保在纽约街头被该组织枪杀，⑤此案在纽约城轰动一时;1909年2月，燃气站匪帮又枪杀了一名纽约警探。