美国制造业城市转型的失业问题及联邦政府相关对策

韩宇

摘要：在美国制造业城市转型过程中，去工业化造成的严重失业问题导致贫困人口激增，并引发了收入下降等诸多负面影响。美国联邦政府并没有制定专门针对制造业城市的就业培训政策，但根据劳动力就业和培训的相关法案，下岗工人可以获得求职援助、在岗培训、课堂培训、收入补贴和搬迁补贴等多项支持。虽然学术界对联邦政府相关措施的成效看法不一，上述措施的积极意义不容忽视。

关键词：制造业城市;转型;失业;联邦政策

在美国制造业城市转型过程中，去工业化引发的大批工厂倒闭、外迁或裁员造成大量工人下岗，产生了十分严重的失业问题。严重的失业问题导致制造业城市贫困人口激增，同时引发了收入下降等一系列负面影响，成为制造业城市难以化解的棘手难题。化解这一困局的核心环节无疑是解决下岗工人的再就业，虽然美国联邦政府并没有制定专门针对制造业城市的就业培训政策，但在其针对劳动力就业和培训的一系列法案中，下岗工人一直是备受关注的目标群体，有关措施相继出台。本文拟对上述问题进行较为系统的梳理，并分析下岗工人就业培训项目的效用。

一、美国制造业城市的失业问题及其影响

20世纪70-80年代，美国制造业全面下滑，对制造业城市产生严重影响。在1979-1984年期间，美国制造业就业整体滑坡，其中，金属制造、汽车、橡胶等部门下滑尤为严重。中西部是上述制造业部门最集中的地区，自然备受冲击，在结构性和周期性调整的接连重击下，以重工业为主体的制造业岗位锐减，许多工厂永久倒闭。在此期间美国全国减少的制造业岗位数量是175万，而大湖区减少了100万个制造业岗位。造业岗位数量锐减，造成了严重的失业问题。虽然部分失业工人在较短的时间内找到了新的工作，但是也有数量众多的工人处于长期失业的状态。对印第安纳州南本德（South Bend）1972年一家倒闭工厂的调查显示，7年之后只有55%的工人找到了全职工作。康奈尔大学的研究人员对1976年11月到1977年7月纽约州北部的威斯汀豪斯等企业关闭之时的工人状况进行了调查，将近40%的劳动力失业时间达到40周以上，1/4的下岗工人失业时间长达1年以上。工厂关闭2年之后，10%的工人仍然没有实现再就业。在经济衰退阶段，再就业的难度更大，因为其他部门也处于困境之中。1975年衰退期间马萨诸塞州福尔里弗（Fall River）的一家化学工厂关闭之后，员工失业的平均时间长达近60周，部分工人在长达3年的时间内无所事事，多达39%的受访工人在失业补偿用尽之后很久才找到工作。

严重的失业问题导致制造业城市贫困人口数量上升，中西部尤甚。1980-1990年，中西部城市贫困率从15.5%上升到19.1%，在美国各地区中贫困率增幅最大，这一变化是贫困人口增长和非贫困人口下降两个因素综合作用所致。这十年间，中西部地区小城市贫困问题更为严重，贫困人口增加16.7%，非贫困人口减少7.0%。在大都市区范围内，中心城市贫困率的变化有很大差异。从1980年到1990年，底特律贫困率增加9.7个百分点，该市30.2%的贫困率是全美最高的。此外，密歇根州的弗林特和杰克逊、俄亥俄州的扬斯敦、宾夕法尼亚州的约翰斯敦等制造业城市经常出现在美国高贫困率地区的榜单之上，其共性是贫困人口的增加以及非贫困人口的减少。1970年，7.6%的俄亥俄州家庭的人口被列为穷人，这一比重在1990年则上升到9.7%。造业城市严重的贫困状况在美国社会学专家约翰·卡萨达的研究中也得到印证。卡萨达在对1970年、1980年和1990年的100个城市的贫困状况的考察中，采用了贫困区、极度贫困区、穷困区（distressed neighborhoods）和极度穷困区（severely distressed neigh-borhoods）四个指标。研究发现，在东北部和中西部的大城市，贫困状况在恶化，1970年至1980年间，极度贫困区的贫困人口增长的2/3发生在纽约、芝加哥、费城和底特律。1980年至1990年问，中西部城市极端贫困区的数量几乎增加了1倍，穷困区的数量增加了将近1倍。从绝对数量上看，1970-1990年中西部城市的穷困区从91个增加到722个，极度穷困区从53个增加到209个。

家庭收入减少是失业造成的直接影响。相关研究显示，钢铁、汽车和航空等收入较高、工会力量强大的产业部门收入下降的幅度最大。在下岗头两年，钢铁业失业工人收入降幅高达46.6%，汽车业为43.4%，航空业23.6%。事实上，即使没有被裁员，制造业城市企业工资普遍下调，而且工作时间缩短，在服务业行业再就业的工人的工资水平也显著下滑。印第安纳州在对该州一家工厂再就业的蓝领工人的調查中发现，74.6%的工人的收入低于当前就职企业的最高工资，65.4%的人表示目前的工资低于以前的工厂。由于收入的减少，制造业城市的家庭普遍缩减开支，勤俭度日。1960年新泽西州马克卡车厂关闭之后，失业的工人们不得不大幅度减少食品和服装方面的开支，举债或者分期付款购买其他的必需品。康涅狄格州哈特福德的飞机工人在70年代中期失去工作之后，食品、服装、医疗、休闲和房屋维修等方面的开支骤降，有的工人甚至因无法按期支付分期付款而失去了自己的住房。一项对纽约州北部的调查显示，11%的受访者缩减了住房方面的开支，16%的人减少了食品消费，31%的人降低了购买服装数量，43%的受访者缩减了休闲方面的开支。

失业对工人的健康也产生了不利的影响。与继续工作的工人相对比，失业工人的血糖、血清胃蛋白酶原、血清尿酸等指标偏高，更易患上糖尿病和痛风。哈维·布伦纳（Harvey Brenner）对失业率与个人状况和稳定指标关系的研究提供了失业影响的间接证据，失业率上升1%会增加患中风、心脏和肾脏疾病。失业还造成了重大的心理和生理压力。情绪激动、焦虑、酗酒是工厂关闭之后失业工人的普遍情况，失业会导致那些易患抑郁症的人患上抑郁症。底特律的一家工厂关闭之后，在2000名受到影响的工人中有8个人一死了之。有研究发现，在失业工人中的自杀率是正常情况的30倍。对印第安纳州RCA公司失业工人的精神状况考察发现，他们处于精神沮丧状况的情况十分突出，39%的受访工人表示经常如此，而拥有固定工作的人群的比重仅为18%。另外RCA公司38%的失业工人经常感到没有希望，而拥有固定工作者的比重仅为5%。1/3的失业工人表示经常难以入睡、感到厌倦或者没有兴趣做事情。哈维·布伦纳的研究指出，1970年期间失业率上升1.4%，直接导致51 570人死亡，包括1740起凶杀事件，还有1540起自杀以及5520人次精神病住院治疗。自杀是一种极端方式，更为普遍的情况是，社会、医疗、心理方面的影响超出经济上的损失。一项著名的有关永久失业和长期失业的研究认为，也许工厂倒闭导致的最严重的影响是自信心的丧失和无能为力的感觉。

二、美国联邦政府对制造业城市失业问题的应对

在美国制造业城市转型过程中，大量制造业企业倒闭或外迁造成的大规模失业无疑是非常严重的社会问题。为了应对工人大规模失业问题，美国各级政府采取了多种措施，进行了积极应对。其中，美国联邦政府出台了一系列帮助下岗工人（dislocatedworkers或者displacedworkers）就业以及培训政策，以便于下岗工人尽快重新就业。需要说明的是，下文介绍的多项联邦法案属于人力培训和就业政策的范畴，虽然并非专门针对制造业城市的下岗工人，但是下岗工人的就业和培训是其中的重要组成部分。

第一个对制造业城市经济转型过程中产生的下岗工人有较为直接影响的是1962年的《人力开发与培训法》fManpower Development and Training Act，MDTA）。该法案针对的是60年代美国失业率上升，尤其是因自动化等技术变化所引发的结构性失业问题，正式建立了联邦公共就业和培训体系。在此之前，联邦政府曾在大萧条时期创立了为失业工人提供救济的就业和培训项目。《人力开发与培训法》出台的前一年，约翰·F.肯尼迪总统签署了旨在振兴长期萧条地区的《地区再开发法》（Area Redevelop-ment Act）。该法案包括培训失业工人的条款，规定为失业工人提供为期16周的免费培训课程和相当于培训期间失业津贴的补贴，主要针对的是阿巴拉契亚地区。这是自大萧条以来美国政府第一个对失业成年工人进行培训的联邦项目，但是其涵盖的空间范围极为有限。MDTA则是美国联邦政府首次向下岗工人提供的全面就业培训项目，包括课堂培训和在岗培训等服务。到林登·约翰逊总统执政的最后一年，MDTA项目为14万人提供了课堂培训，为12.5万人提供了在岗培训。起初结构性失业工人是MDTA的重要目标。然而，1964年《经济机会法》通过之后，其重点已经从失业工人的再就业问题转向处境不利的年轻人和福利领取者的就业能力问题。

理查德·尼克松总统于1973年签署了《全面就业与培训法》（Comprehensive Employment and TrainingAct，CETA），取代了MDTA。CETA主要资助两种不同类型的项目：一类是为处境不利的工人提供课堂培训、在岗培训和公共服务就业，另一类是为高失业率地区新近失去工作的工人提供就业公共服务。提供就业公共服务是CETA的一个重要创新，随着20世纪70年代失业率的上升，CETA的重心由培训转向提供很少或不提供正式培训的就业公共服务工作。CETA项目运行机制也发生了变化，由州政府负责大多数就业和培训项目的管理和运作，联邦政府向州和地方提供补助金，CETA与MDTA的目标基本一致，面向因结构性和周期性原因而失业的工人，以及帮助因贫困、种族、年龄、残疾或教育程度低等原因“难以就业者”提高工作技能或机会。CETA的资格限制使得大多数下岗钢铁工人没有资格参与，因为他们持有高薪，不具备上述不利条件。CETA项目参与者通常可以领取收入维持津贴，由于70年代失业率的增加，CETA项目的资金从1973的14亿美元增长到1979的103亿美元。

CETA项目于1982年到期后，里根政府通过了《就业培训合作法》（Job Training Partnership Act，JTPA），旨在培训和安排工人从事私营部门的工作，而不是通过公共就业服务实现再就业。与CETA项目相比，JTPA有三个明显的变化：其一，赋予州政府更大的责任规划和实施下岗工人项目;其二，通过成立私营产业理事会（Private Industry Councils），企业界扮演了更积极的角色;其三，资源集中在培训和求职服务，并且运用数值绩效标准对地方项目进行评估。值得关注的是，JTPA的第三条款（TitleⅢ）专门针对下岗工人，为其提供包括技能培训、工作安置、搬迁援助以及培训期间的儿童保育、交通、法律咨询等支持性服务。上述支持性服务此前只有从贸易调整援助项目中获取。美国审计署1987年发布的研究报告介绍了1982年10月到1985年3月JPTA第三条款项目运行情况。报告显示，只有不到一半的参与者接受了培训，不到1/4的人获得了培训期间的支持服务;相比之下，84%的项目为参与者提供了就业安置援助，超过80%的参与者接受了就业咨询，60%以上的人获得了求职帮助。

1988年出台的《经济失调与工人适应援助法》（Economic Dislocation and WoOer Adiustment Assis-tanee，EDWAA）对第三条款进行了修改，要求各州在大规模解雇和工厂倒闭之时，能够在现场提供求职援助和再培训。EDWAA項目的资金主要用于课堂培训、在岗培训和求职援助。参加1990年计划年度（1990年7月至1991年6月）的下岗工人中，近40%参加了当地学校系统和社区学院提供的课堂培训活动，他们参与该项目的时长约为25周，大约25%的参与者参加了求职援助，15%参加了在岗培训，这些活动通常持续时间较短。对下岗工人项目的资助，1987年为2亿美元，1991-1993年年均达到5.17亿美元。

1998年克林顿任职期间，美国通过了《劳动力投资法案》（Workforce Investment Act，WIA）。WIA的设立旨在改善美国已有公共劳动力体系严重分散、缺乏有效协调、效率低下的状况。WIA授权建立美国就业中心（Ameriean Job Centers），也称为一站式职业中心（0ne-Stop Career Centers），将大多数联邦政府资助的就业和培训相关服务整合到一起。美国劳工部、教育部、健康和人力服务部、住房和城市发展部负责的16个联邦劳动力发展项目都要通过一站式系统提供服务。每个州必须设立一个以上的地方劳动力投资区域（Local Workforce Investment Areas），每个投资区域必须至少设有一个一站式服务中心。在WIA之前，此类服务通常是由目标相似的各种机构提供，缺少协调合作，不利于求职者寻找新的工作和接受培训。在运行机制方面，州和地方的管理结构也发生了重大变化。WIA进一步将决策权力从联邦层面下移，由更了解具体情况的州和地方负责项目实施。州长负责划定地方劳动力投资区域，并监督投资区域的地方劳动力投资委员会（Local Workforce Investment Boards，LWIBsl的工作。地方劳动力投资委员会具体负责投资区域服务系统的运作，有权决定提供服务的类别、服务提供商、一站式服务中心的地点，以及接受服务的目标客户。②企业界的积极参与是WIA的另一个重大变化。WIA要求一站式系统帮助企业招募熟练工人，企业被视为将求职者与工作岗位联系的关键。此外，WIA还要求企业在每个州劳动力委员会和每个地方劳动力投资委员会上拥有多数代表权。

WIA包括成年、下岗工人和青年三个项目，其中的下岗工人项目进行对因工厂关闭或裁员而失去工作的18岁及以上工人的评估、咨询、就业准备技能和职业技能培训。成年和下岗工人项目提供服务的具体内容基本一致，区别在于服务的对象。WIA为下岗工人依次提供核心、强化和培训（core，inten-sive，and training）三个层面的服务。核心服务包括求职和劳动力市场信息等方面的基本服务;强化服务包括综合评估和案例管理（case management）等活动，以及扫盲、冲突化解、工作技能等方面的课程，还包括可以得到高中文凭的课程;培训服务包括职业技能或在岗培训等活动。按照最初的规定，上述WIA的服务按照先后顺序提供，接受核心服务的求职者如果未能找到工作，方可获取强化服务，接受核心和强化服务之后仍未能就业者，才能获取培训服务。2014年，《劳动力创新和机会法》（WIOA）取代了自1998年以来的WIA。WIOA保留了WIA的大部分主要原则，保留了美国就业中心，并继续授权成人和下岗工人项目。这两个项目将继续提供与WIA相同的基本服务，并保留类似的资格规则。

除了上述一系列劳动力就业培训项目之外，与美国制造业城市失业工人更直接相关的是1962年通过的“贸易调整援助项目”（Trade AdjustmentAssistance，TAA）。TAA项目具有很强的针对性，专门服务于因关税降低而失去工作的工人。60年代之后的数十年间，美国的制造业城市受外国进口产品冲击最严重，受降低关税的负面影响极大，因此从TAA项目获益良多。TAA项目主要包括维持收入（in-come maintenance）、培训和搬迁援助（relocation assistance）。

维持收入一直是TAA项目的重点内容。1962-1987年，TAA项目共支出45亿美元，超过97%用于维持收入，几乎所有获得TAA认证的工人都享受了这项福利。考虑到因贸易而失去工作的工人可能会经历更长的失业时间，并且需要培训新技能，因此与失业保险相比，TAA提供的收入补偿时间更长而且金额更高。TAA提供的贸易调整津贴（Trade Readjustment Allowances，TRAs），加上失业保险，可以支付工人以前工资的75%，持续一整年的时间。1974年通过的贸易法提高了贸易调整津贴的标准，加上失业保险，下岗工人可获得之前工资的80%。需要指出的是，许多下岗工人在裁员数月之后才了解该项目的存在，而且不知道如何进行申请，加之中请过程冗长等因素，贸易调整津贴在工人失业期间并没有达到维持收入的目的。1987年的《综合预算和解法》（Omnibus Budget Reconciliation Act，OBRA）取消了TAA的大部分收入维持条款，现金福利被削减到失业保险的水平，并且只有在失业保险资格用完后方可启动。

培训和搬迁补贴也是TAA的主要内容。任何符合条件的受贸易影响的工人都可以接受免费的培训，而且在培训期间，工人可以获得额外26周（总共78周）的贸易调整补贴，如果工人拒绝接受适当的培训，或未能取得令人满意的进展，则无法获得补贴。TAA为只能在通勤区域以外找到合适工作的工人報销搬迁费用。1975-1981年期间，大约有4.8万名工人参加了培训，5200人获得了外地求职补贴，4400人得到搬迁补贴，实际上，参加培训、获得外地求职和搬迁补贴的工人比重极低。比如，在俄亥俄州的扬斯敦，只有231名下岗工人申请搬迁补贴，283名下岗工人申请外地求职补贴，分别占当地下岗人员总数6%和7%。在1975-1981年期间TAA项目39亿美元的支出中，仅有4300万美元用于培训、搬迁和外地求职，其余资金全部用于贸易调整津贴。

TAA项目创始之后，经历了多次调整。一个重大变化是在认证资格方面。最初TAA对受益者的资格审查非常严格，从1962年到1969年没有人能够达到要求，之后对资格标准进行了重新解释，到1975年，只有大约5.4万名工人获得了福利认证。1976至1979财政年度，经修订的TAA项目花费约8.44亿美元，向大约50万名失业工人提供了援助，在1980和1981年问，随着汽车业大规模裁员，支出飙升至31亿美元，在这两年中，80万多名工人得到了援助。另一个重要调整是受益工人的范围。1988年TAA的覆盖范围从制造业扩展到石油和天然气勘探行业，1993年《北美自由贸易协定实施法案》（NAF-TA Implementation Act）又将受生产向墨西哥或加拿大转移而下岗的工人纳入TAA项目之内，2001年所有因工作岗位转移到国外的下岗工人都成为TAA的服务对象。

三、下岗工人就业培训项目的效果

关于美国就业培训项目的评估研究数量十分庞大，可谓汗牛充栋，但是下岗工人项目通常被视为应急措施，专门针对下岗工人项目的实验评估研究数量极少。在20世纪80年代初，美国劳工部资助了一系列下岗工人示范项目（Dislocated Workers Demonstration Prqiects），旨在考察下岗工人再就业相关服务的有效性。现将在美国制造业城市实施的三个项目评估结果加以介绍：

密歇根的下河项目和纽约州的布法罗项目的考察对象是因当地汽车和钢铁厂大规模裁员而失去工作的男性蓝领工人。选择参加下河项目的下岗工人最初接受求职援助服务，之后接受课堂培训等服务。调查结果显示，在控制工人特征和工厂特定变量后，项目参与者的净收入为每周最高122美元。布法罗项目与下河项目类似，参与者在接受求职服务之后参与课堂培训或者在岗培训。该项目包括两类样本：一类是目标工厂样本，包括六个钢铁和汽车厂，通过正式抽签方式确定下岗工人接受的服务;另一类是非目标工厂样本，参与的下岗工人来自其他三个地区的钢铁和汽车厂，以及来自其他各行各业的300多名工人。非目标工厂样本的成员与目标工厂样本的成员不同，他们是通过申请参与项目，以先到先得的方式获得项目服务。不同样本的项目服务效果存有差异，求职援助是目标工厂样本唯一具有统计学意义的服务方式，而对于非目标工厂样本而言，求职援助和在岗培训都具有统计学意义。

新泽西失业保险再就业示范项目（The New Jersey Unemployment Insurance Reemployment Demon-stration Proiect）考察了三个就业服务项目对下岗工人再就业获得的影响，包括求职援助、求职援助结合培训或者搬迁援助、求职援助结合现金支持，大约8675名失业保险领取者被随机分配接受上述就业服务项目。研究表明，求职援助以及求职援助结合现金支持这两种服务方式增加了参与者的短期收益。③该分析显示参加课堂职业技能培训的受训人员最初的收入相对较低，但后期收入相对较高，参加在岗培训的下岗工人在六年之内收入大幅增加。

在劳动力培训领域颇有建树的美国学者杜安·E.利（Duane E.Leigh）对下岗工人示范项目评估结果进行了分析总结。他认为，求职援助服务有利于下岗工人的再就业，由于下岗工人拥有足够的技能，可以通过求职援助找到新的工作，而求职援助的成本适中，是一项具有成本效益的服务。而下岗工人示范活动中课堂培训的评估结果更为复杂，只有新泽西示范项目的后续研究专门针对实际接受课堂培训服务的个人，该研究证明与仅接受求职援助相比，课堂培训具有更高的正增量效应。

美国联邦政府的就业培训项目对下岗工人收入方面的评估结果更为模糊。虽然下河项目和新泽西项目的评估中得出了有利于收入增长的结论，但是在对TAA以及WIA下岗工人项目的评估并没有产生同样乐观的结论。1993年，Mathematica政策研究公司受劳工部委托对TAA项目进行了全面评估，在对从TAA中受益的下岗工人与没有获得TAA福利的失业保险（uI）受助人进行比较中发现，TAA培训对TAA参与者的收入没有实质性的积极影响。利亚·E.马卡尔（Leah E.Marcal）在2001年的研究成果中指出，在纠正较早研究存在的一些问题之后，仍然没有证据表明TAA项目在获得失业保险三年后改善了下岗工人的收入，他们的收入甚至低于没有参与TAA的失业保险用尽者。2012年发表的一项研究成果也得出了类似的结论，“与未参加TAA项目的下岗工人相比较，没有发现任何统计证据表明TAA项目改善了参加者的平均就业结果，说明虽然TAA项目可能会提供收入安全网，但并没有帮助参加该项目的下岗工人找到新的高薪就业机会”。

美国著名经济学者卡洛琳·海因里希（Carolyn Heinrich）等人对WIA项目进行了综合评估，數据来自2003年7月至2005年6月期间16万WIA项目参与者以及近300万名参照组成员。研究发现，WIA成年工人项目在提高参与者收入方面成效显著，女性每季度收入增加591美元，约占同期收入的25%，男性每季度收入增长为419美元，约占收入的15%。然而，WIA的下岗工人项目效果并不明显，女性和男性参与者每季度收入增长分别为131美元和36美元，占收入比重仅为3%和1%。

可以发现，在已有的下岗工人的就业培训项目评估中，成本较低的求职援助服务的积极意义得到了认可，而在对下岗工人收入影响方面存有分歧，更多的研究认为其没有发挥显著的作用。事实上，由于下岗工人在失业之前多在高薪制造业岗位就业多年，在短期内找到与以往收入相当的新工作确实难度很大。更为重要的原因是，在制造业城市向服务业转型的大背景下，相当部分下岗的制造业工人再就业发生在低收入的服务业部门，收入下降在所难免。

综上所述，在美国制造业城市转型过程中，严重的失业问题导致贫困人口激增，导致了收入下降、健康恶化等负面影响。从20世纪60年代开始，美国联邦政府的就业培训政策经历了持续调整，下岗工人一直是联邦相关立法的重要服务对象。下岗工人可以获得求职援助、在岗培训、课堂培训、收入补贴和搬迁补贴等多项支持。虽然学术界对联邦政府针对下岗工人的各项支持服务措施的成效看法不一，但上述措施的积极意义不容小觑。培训项目是对结构性失业的积极应对，提升了下岗工人的工作技能;求职援助成本较低，有效增强了下岗工人的再就业能力;各项补贴增加了下岗工人的收入，是对原有失业保障体系的有益补充。对于经济长期下行的制造业城市而言，联邦政府的上述举措对下岗工人的再就业及其经济状况的改善意义尤为重大。即使实现再就业的下岗工人收入无法维持过去的水平，但设想如果没有上述联邦就业培训政策的实施，下岗工人的境况将更为恶化。本文关注的是美国联邦政府的政策，实际上，州和地方政府、企业界、社会团体针对制造业城市的失业问题进行了积极的应对。最后需要强调的是，制造业严重下滑所引发的大规模工人下岗是美国制造业城市失业问题的根源所在，因此，解决失业问题的根本途径是制造业城市经济状况的改善，唯此方可提供更多的就业机会。