城中村改造中房屋拆迁补偿问题剖析

林祥钱

摘 要：随着城市化进程的加快，城市建设征用土地不断增加，这也导致城中村房屋拆迁补偿问题越来越突出。为进一步探讨城中村改造中房屋拆迁补偿中存在的问题，为拆迁补偿工作提供新的思路，本文结合工作实践，从立法和实践两个层面分析房屋拆迁补偿问题，进而提出制度完善和立法完善的建议。

关键词：城中村;房屋拆迁;房屋补偿

城中村改造涉及政府、开发商、村民三方利益相关体，且各方利益诉求不同，政府追求社会效益，开发商追求经济效益，而村民则追求生活保障，三方在利益诉求上存在博弈。在城中村改造的实践运行中，村民往往处于弱势地位，其权益最容易遭受侵犯，其中房屋拆迁补偿标准是最受关注的问题之一。

一、城中村改造中房屋拆迁补偿问题

（一）立法问题

从当前我国的法律体系来看，涉及到城中村房屋拆迁补偿的法律法规，主要有三个方面，一是《宪法》第10条有关规定，即城中村土地归集体所有，国家基于公共利益需求，可依法对土地实行征收并给予补偿;二是《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款的相关规定，第47条的相关规定，土地征收要给予一定补偿，且规定了土地补偿费、安置补助费的补偿标准，且将集体土地上的房屋作为附着物进行补偿;三是《中华人民共共和国物权法》第42条的相关规定，征收个人房屋，应依法给予拆迁补偿，并维护被征收人的合法权益，确保被征收人居住条件不下降。

但在工作实践中发现，对于城中村改造中的房屋拆迁补偿的相关规定过于简单，没有统一明确的规定，且各地标准不一，而且还有地方性规定，造成房屋拆迁补偿的执行缺乏足够的依据。从法律层面来看，主要存在以下问题，一是土地征收和房屋补偿标准普遍偏低，二是土地征收补偿程序不合理，三是违章建筑的认定法律规定不合理。

（二）实践问题

从城中村改造中房屋拆迁补偿工作实践总结来看，其主要存在两个层面的问题。一方面，房屋拆迁安置和补偿方式单一，一般有两种方式，即货币安置补偿和产权调换。城中村村民在房屋拆迁补偿中只能从这两种方式中选择一种，即要么一次性货币补偿，要么选择产权置换的房屋。但实际上，村民在得到补偿后的再购置能力有限，而且有房子后的后续经济负担增大，比如小区物业管理费、垃圾费等。

另一方面，拆迁补偿安置协议难以达成一致，而难以达成一致的最大争议点就是双方对于拆迁补偿标准问题，此外还有拆迁补偿方式、拆迁补偿程序、拆迁补偿的附加协议等问题。在工作实践中，一旦双方协议无法达成一致，城中村改造就不能顺利完成。对村民的调查发现，村民实际并不特别反对征用拆迁，相反大部分村民希望通过拆迁来改善居住条件和环境。但实践中，村民希望获得更多补偿，以满足后续生活的需要，这也会导致部分村民出现“投机心理”，进而影响拆迁补偿安置协议达成一致。

二、城中村改造中房屋拆迁补偿制度完善建议

（一）准确定位政府角色

城中村改造中房屋拆迁工作三方利益相关者中，开发商与村民在利益追求上的矛盾是造成拆迁补偿问题的主要原因，但二者间矛盾的调节、利益均衡的协调则需要政府部门来完成。一方面，政府在城中村改造中的房屋拆迁补偿工作中承担起自身应有的责任，摆正自己位置，不过多干预开发商与村民的协商。政府在这个过程中充当服务和指导的角色，不能因一己之私利而损害政府形象。

另一方面，政府应针对拆迁村民进行必要的法律宣传和教育，培养村民法律意识，一是让村民享受到法律强有力的保护，能够在法律允许的范围内争取更多的利益。另一是让村民了解城中村改造中房屋拆迁补偿的相关法律法规，进而避免产生“投机行为”，有助于快速达成协议。

（二）构建合理化的补偿机制

从我国各地域经济发展情况来看，各地差异较大，土地和房屋的交易价格受此影响很大，因此在制定补偿标准时，需要结合当地的实际情况，采取差异化的策略。一方面，需结合当地的实际情况，采取多样化的补偿方式。结合实践工作经验的总结，以及创新模式的摸索，建议在城中村改造中房屋拆迁补偿实施货币补偿与产权调换为主，多种补偿方式为辅的机制，比如股权补偿、留地补偿、劳务补偿等。多种形式的补偿有利于村民生活有长远的保障。

另一方面，政府要完善房屋拆迁安置政策，为村民提供有效的安居保障。在具体工作中，需注意两点，一是在制定房屋拆迁安置政策时要严格依法，明确政策的适用性，做到公开、透明、公正、公平、合理;二是补偿政策要从村民的角度进行考虑，要综合考虑村民生的各个方面，比如孩子教育、老人养老、居住环境、生活便利性等，要注重公共基础设施的建设，要充分考虑村民生活的长远利益。

（三）制定针对性的补偿救济机制

从当前的法律体系来看，当城中村居民对土地征收和房屋拆迁不满时，不能向法院提起民事或行政诉讼来寻求司法救济，而且对于开发商与村民间的矛盾与纠纷，法院由于无法可依，通常选择“不予受理”，这一定程度上使村民的司法救济途径受到限制。因此在實践工作中，政府部门应制定针对性的补偿救济机制，进一步完善补偿救济机制。

一是进一步完善司法审查制度，不断完善司法对此类纠纷的裁判功能，实现对村民权益的保护。当各方产生纠纷时，应允许将争议提交法院，由司法机关解决征收补偿的合理性，将补偿的合理性纳入司法审查的范围内。

二是要明确区分实践中因补偿纠纷的司法救济途径，对补偿纠纷的类型进行分类。解决我国城中村改造中的房屋拆迁补偿问题，常常纠纷大体分为两类：征地政府和村委会之间的纠纷、农民和村委会之间的纠纷。对于第一种纠纷，鉴于被拆迁居民已经为了公共利益而牺牲个人利益，那么就应该选择一个中立的裁决机构，而且应明确规定此种纠纷属于法院受理范围。对于第二种纠纷，法院应对个案进行类型分析，然后确定是否受理，即使不受理，也应告知村民有申请裁决的权利，而且尽量不要一味地采取“不予受理”的态度，而是要积极的向上级请示并分析纠纷，以便做出正确决定。

（四）强化监督机制建设

在城中村改造中，由于涉及到的利益较大，而且利益相关方较为复杂，这容易产生腐败现象。而实践也表明，总是有人“顶风而上”，为谋一己之私利而损害被拆迁村民的利益。因此在城中村改造中的房屋拆迁补偿工作中，要建立健全监督机制，积极号召社会力量的参与，提升监督的有效性。一是地方人大切实履行监督职能，二是加强监督补偿款的分配，三是重视社会监督职能的作用。

三、城中村改造中房屋拆迁补偿立法建议

在实践工作中，对于城中村改造中的房屋拆迁补偿标准，不应仅按照土地原有用途给予补偿，而是应按照市场价值给予对应的补偿，考虑的因素包括地理位置、增收收益、征收后的土地用途等。补偿标准应参照机会成本计算，而且对房屋的补偿应不限于土地附着物的核定，而应予合理的市场价格给予补偿。还应从法律层面完善土地征收和拆迁补偿的程序，提高补偿方案的公正性，进一步完善听证程序，增强村民的参与权。此外，需制定合理的违章建筑认定和拆除的法律规范，正确认定违章建筑和拆除主体。

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