我国PPP项目运行困境及对策研究

梅建明 罗惠月 张宇涵

摘 要：本文以湖北省59个PPP国家示范案例项目为研究对象，结合调研数据从财政、会计和税务等方面总结了我国PPP项目运行中的特征及问题。文章最后在分析以上问题存在的原因后对我国PPP未来改革发展提出了政策建议。

关键词：PPP;财政承受能力;会计核算制度

一、引言

2014年，财政部和国家发改委相继发文，大力鼓励地方政府运用PPP模式进行基础设施等公共产品建设。目前，PPP在我国的运用已经初具规模。根据《全国PPP综合信息平台项目库2018年第2期季报》显示，截至2018年6月末，管理库项目总数为7749个，总投资额为11.9万亿元，其中落地项目3668个，落地率为47.3%。管理库中市政工程、交通运输、生态建设和环境保护三大行业为PPP项目的集中行业，该三大行业项目合计数占总管理库项目数的62.1%。另外，根据财政部相关规定，目前已经从项目库中评选出四批国家示范案例，总计1009个，占整个管理库项目数的13.02%，落地率①达85.8%。从湖北省的情况来看，全国PPP综合信息平台公布的信息及课题组实地调研数据显示，截至2018年6月末，湖北省PPP项目进入管理库有338个，累计投资额为0.52万亿元，其中落地项目118个，项目落地率为34.91%;湖北省的国家示范案例数量为59个，占管理库项目数的17.46%，落地率达69.49%。

二、我国PPP项目运行困境

本文选取湖北省59个国家示范案例为研究对象，通过对案例的梳理与数据分析，我国PPP國家示范案例项目在运行中存在以下困境。

1.现行PPP模式仍为国有资本之间的合作

尽管国际上对PPP的概念没有达成一致，但欧盟委员会、美国PPP国家委员会和世界银行等大多数的国际权威机构一致地将PPP的主体范围框定在政府部门和私营部门 之间。然而我国扩大了PPP模式的主体范围，将其界定为政府和社会资本，其中政府方出资代表多数为地方政府成立的国有企业;社会资本方不仅仅有私人资本，还将国有资本也纳入其内。以湖北省国家示范案例为例，政府方出资代表中98%为地方平台公司，中选社会资本中国有企业②独资的比例为66.29%，以国有企业牵头的联合体所占比例为28.81%，私营部门的比例仅为33.71%。从行业背景上看，研究对象中中选的国有资本以建筑承包类居多，共36家，占所有类型国有企业的61.02%③。

2.物有所值评价体系设计不完善，实践性不强

物有所值评价是判断一个公共服务项目是否可以用PPP模式替代政府传统运营投资方式的评价体系，其主要在项目识别或项目准备阶段一次性进行④。但现行的评价体系设计不够科学合理，导致其评价的结果可能产生偏差。具体而言，PPP项目生命周期长、涉及主体多、面临的问题复杂，仅凭一次评价很难真实估算出项目的成本和风险，也就难以对项目是否物有所值做出正确判断。

其次，PPP项目的主要实施主体和风险承担者是项目公司，而项目公司是由中选社会资本组建而来。因此，在未选中社会资本就进行物有所值评价无法得出真实的结论。

另外，目前的物有所值指标体系过于宽泛，实践性不强。以定价评价中的“全生命周期整合程度”指标为例，根据细则，该指标的内容为“项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合”。但是，在一个项目还没有开工之前就要对其全生命周期进行评价必然引起评价者主观臆断程度大，评价结论无法满足真实性和有效性。再者，现行PPP项目的中选社会资本大多为联合体形式，虽然现有的招投标法和政府采购相关条例载明⑤ 联合体成员应对招标人或采购人承担连带责任，但在PPP项目中真正的合同主体是SPV公司，而不是中选的社会资本，况且联合体中多为建设公司和基金公司的组合。一般情况下，建设公司重心都在建设期，基金公司更是关注项目的收益率，那么在缺乏明确法律条文的约束下，联合体中的成员没有在长期内实现目标一致的动机，就无法保证成员之间长期利益共享和风险共担。

3.PPP运行中财政追加支出的现象频发

在我国，PPP项目以授予特许经营权的项目为主，年限最低为10年，最长不得超过30年①，特许经营期应包含建设期②。分析湖北省PPP国家示范案例发现，项目发起时间集中在2015年和2016年，以103.1天③为平均落地时间，2.6年④为平均建设期计算得知，2015年的大部分项目应该都已进入运营阶段。据考察，目前湖北省PPP国家示范案例中，依照合同约定的项目实施进度安排顺利推行的项目不多，多数项目出现运维期推迟、建设期延长的现象。该现象引发的建设成本、管理费用、财务费用等成本费用的增加最终都由项目公司与当地财政部门签署补充协议和增加PPP项目的财政支出预算得以弥补。其次，PPP项目前期的物有所值评价和财政承受能力评价使用的都是估算数据，在实际操作中，项目设计的不合理性、市场经济形势的不确定性和政策导向的变动等因素都会增加PPP项目的成本，导致PPP项目边运行边追加财政支出的现象不断发生。

4.PPP模式缺乏配套的会计核算制度

在我国，PPP项目中固定资产的投资分行业进行了资本金最低金额要求⑤。资本金指由投资者认缴出资的非债务性资金，投资者可按其出资比例享受所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。在PPP模式下，项目的运行通过项目公司进行，但项目公司的注册资本金却可以与项目的资本金不一致。根据调研，湖北省国家示范PPP案例中50.94%的项目公司的注册资本金小于项目的资本金，且注册资本金占资本金的最低比例仅为10.48%⑥。在实务中，多数情况下差额由社会资本承担，且其账务处理通过“其他应付款”或“资本公积”进行核算。根据相关会计制度，以上两种核算方法都无法正确地反映会计事实。如果以“其他应付款”进行核算等同于默认该部分差额是股东的借款，该资金属于债务性资金，股东就可以随时抽回。这不仅与资本金的概念不符，也为社会资本方抽回资金提供了快速通道，增加了项目的财务风险。如果以“资本公积”进行核算就增加了企业价值，从账面上反映出此项目为获利能力强、投资回报率高。与此不同的是，PPP项目作为以公共基础设施建设和公共服务为基础的项目，具有公益性的性质，即便能获取利润，也只是稳定且利润率偏低的利润。

5.PPP模式的税收问题显著

在我国，PPP模式并没有针对性的税收优惠政策和税收征管文件。所以，在实际操作中，PPP模式下的税收问题凸显严重。就增值税而言，由于项目公司的性质无法确认，导致税率的选择争议很大。部分项目公司发挥着投融资的功能，将项目建设和运营都外包出去，即其应按照金融服务类征收增值税。也有部分项目公司建设、运营由公司自行运行，这就需要鉴别该公司是混合经营还是兼营行为，不同行为征收的税率也会有所不同。其次，项目公司的股东多数为建筑公司、基金公司和运营公司的联合体。在项目执行中，各利益主体之间权责相互交叉很容易形成关联企业，这对税收征管带来极大的挑战。就企业所得税而言，PPP项目建设期没有资金流入，没有应纳税所得额。运行期后，项目公司的大部分收入来源为政府的财政支出和财政补贴。如，湖北省PPP国家示范案例中，20.34%为政府直接付费，66.10%⑦ 为可行性缺口补助，这两种形式都需要地方财政作为支撑。然而这部分收入应该计入项目公司的主营业务收入依法交纳所得税还是作为免税收入的争议很大。除此之外，PPP项目进入运营期后，项目公司是以特许经营权作为无形资产进行折旧还是以固定资产进行折旧存在争议。另外，在折旧方法的选择和折旧年限的确定都急需进一步的探讨。

三、进一步推进我国PPP改革的政策建议

1.促进民营资本进入公共基础设施建设和公共服务领域

PPP项目开展在公共基础建设和公共服务供给领域，该领域具有垄断性强、投资成本高和回收周期长的特征。但是私人企业资金规模有限，融资渠道单一，这与PPP项目独有的特征形成矛盾。那么，若要激励私人企业参与PPP项目，就需要增强私人企业的信心，加大税收扶持力度，加强国家政策引导，创新私人企业的融资方式。并且，地方政府应积极转换职能，从行政命令型政府转变为合作服务型政府，减轻私人企业的合作压力。更重要的是，中央层面和地方人大机构应加强对地方政府PPP项目的财政支付的监管力度，降低政府人员调动对项目财政支出的影响。除了积极引入私人资本外，国家层面可以出台政策引导国有资本投向海外市场，减少其对私人资本在PPP项目中的挤出效应。

2.完善物有所值评价体系

在英国，物有所值评价分别从行业特点、项目类别和招投标过程中的实际情况及发生的变化分成三个阶段对PPP项目进行全面评价。对此，可以借鉴英国的经验，在项目识别、准备和采购阶段分别进行物有所值评价。在项目识别或准备阶段重点考察该项目的社会效益和政府机构职能，建立项目的风险识别与分配、潜在竞争程度、政府机构间的协调能力和该项目建设的社会意愿度等评价指标，确保该项目符合公众需求，在项目采购阶段重点考察中选社会资本的风险承担能力、类似项目执行效率和类似项目成本收益率等。除此之外，我国应加强对物有所值定量评价计量模型的研究，增加与社会价值相关的指标，便于全面综合的考察项目价值。

3.建立财政承受能力黄色警戒线

为杜绝PPP项目边运行边追加财政支出的现象，我国可以成立一个专门的PPP监督管理机构，并对各级政府的PPP项目实行垂直管理。该监督机构对PPP项目全生命周期进行事前、事中和事后的监督。事前监督可以体现在项目实施机构对PPP相关政策的熟知度、项目选址的合理性、经济价值产出评估的准确度和项目设计规范性等方面。该阶段主要验证项目的可行性和确保项目能够产生预期的经济效益。事中监督重点关注项目在融资的风险控制、建设期是否按照进度安排进行、运维期内是否将成本控制在预算以内等。一旦出现会扩大政府财政支出责任的情形，应及时查明原因，并调整中长期预算安排。事后监督着重关注项目移交是否按照合同约定将资产权属全部交给实施机构，避免国有资产流失。

由于PPP项目的评价都是在项目执行之前进行的，评价所选取的数据也是预估数据，但项目合作期长，涉及主体多，执行中所面临的不确定因素过多，这不仅会增大PPP项目在执行中追加财政支出的可能，更会随着时间的累积财政支出接近10%的警戒线，从而限制地方政府后期的投资行为。因此，PPP项目除了10%的财政承受能力红线外，地方政府还应根据地区经济增长率设置一条财政承受能力黄线。

4.建立完善的PPP配套会计核算制度及核算體系

虽然我国在2008年实施的《企业会计准则解释第2号》中对BOT模式参与公共基础设施建设的会计处理做出详细说明，但BOT仅为PPP模式中的一种形式。PPP项目根据起产权最终归属、回报机制的选择和风险分配的原则等因素可以选取不同的运作模式，那不同模式下的会计处理方式也应不同。因此，我国应加强识别PPP项目中的会计主体和交易形式，建立不同类型下正确的会计核算体系。

同时，PPP项目涉及行业广泛，从市政工程、交通运输等传统行业扩张到科学教育、互联网等新型行业，这就需要PPP模式下的会计核算分行业进行研究。除此之外，PPP模式中政府方的角色是会计核算的难点。有些项目中政府以“一元金股”形式参与，有些项目中政府方只投资不分红，有些项目中政府方不参与股权投资。政府方不同的参与形式决定了项目公司的不同性质，其会计核算的方式也会有所不同。因此，在进行PPP模式下会计核算制度的研究时需要考虑政府在PPP项目中的角色定位。

5.规范对项目公司的税收征管

PPP是政府和社会资本方在公共基础设施建设和公共服务领域中的合作模式，为促进该模式稳健运行，我国应研究出台针对性的税收优惠政策。比如，PPP项目中的土地为国家无偿划拨，并由项目公司在特许经营权内使用，期满后与土地上的资产一起交还给国家。然而土地在移交过程中所涉及的契税和印花税给项目公司带了沉重的税收负担。对此，国家可以对特许期满后归还给国家的土地实行税收优惠政策，只对增值部分计算契税和印花税。其次，对采用特许经营权且最终资产产权移交给政府的项目可将特许经营权认定为项目公司的无形资产，允许其在特区经营权内进行直线折旧;对于采用BOO运作模式，即资产产权最终有社会资本所有的项目，其资产作为固定资产进行折旧。除此之外，税务部门应加强税收征管，对PPP项目公司进行实地考察，确定其公司性质，选取适用的税率。

参考文献

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2.贾康，孙洁.公司伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征及功能.财政研究，2009（10）.

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4.郭建华.我国政府与社会资本合作模式（PPP）有关税收问题研究.财政研究，2016（3）.

5.黄景驰，弗莱德访锥？英国政府与社会资本合作（PPP）项目的决策体系研究.公共行政评论，2016（2）.

6.翟信峰.PPP模式下会计核算问题分析与阐述.会计研究，2017（04）.（责任编辑：刘海琳）