工商资本下乡困境的经济学分析

徐田华

摘要工商资本下乡看起来很美的背后是其窘迫的发展状况，目前工商资本下乡面临着三大困境，分别是：“非农化”、“非粮化”的非议与种粮不赚钱的矛盾，损害农民利益的指责与实际利益受损的矛盾，圈地、套取财政补贴的嫌疑与陷入“补贴陷阱”的矛盾。基于经济学的视角，文章分析了困境产生的原因是政府与市场关系界定不清。在对原因进行详细分析的基础上，提出了培育市场主体，营造良好市场环境;规范地方政府行为，构建长效机制;明确政策要求，走出“认识误区”三条建议。

关键词工商资本下乡;困境;政府;市场;认识误区

中图分类号S-9文献标识码A

文章编号0517-6611（2019）03-0237-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.03.073

工商资本大举进入农村经营农业，既源于农业产业化发展和农业优惠政策的增多，也是农业现代化的客观需要和必然趋势。工商资本作为一种稀缺的要素资源与农业结合无疑有助于资源的优化配置，但是这两者的结合也产生了许多意想不到的问题，在其自身发展堪忧的同时，还受到社会上种种非议与排斥，形成了工商资本下乡的多重困境。

1工商资本下乡的现状及其困境

1.1工商资本下乡的现状

2013年前后，隨着工商资本下乡租赁农地井喷式的增长，资本下乡一度成为社会跟学界关注的热点，并引起社会各界的强烈担忧，然而资本下乡并未一路高歌猛进，2016年前后，不仅发展有所减缓，而且各种跑路、退租的新闻不断爆出。无论现实中还是理论研究上，资本下乡都在降温。

伴随着企业租赁农地面积的迅速增加，资本下乡快速发展。2013年农业部农村经济体制与经营管理司解读中央一号文件时指出，“截至2012年12月底，流入工商企业的耕地面积为186.7万hm2，比2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。”[1]2015年，原农业部副部长陈晓华说：“近三年来，流入企业的承包地面积年均增速超过20%。截至2014年底，流入企业的承包地面积已达到258.8万hm2，约占全国农户承包地流转总面积的10%。”[1]农业部网站数据显示，截至2016年底，流转入企业的承包地面积已达306.6万hm2，比2015年增长9.6%，占耕地流转面积的9.7%，占比提高0.2个百分点;截至2017年6月底，流转入企业的耕地面积已达347.9万hm2[1]。

据此可以粗略估算，2012—2014年，工商资本租赁农地平均增速大于20%，2015年以来，工商资本租赁农地平均增速为10%左右。

这个趋势从知网发表的文章、局地实地调研以及相关的新闻报道中也可以得到印证。在知网中搜索“资本下乡”、“工商资本下乡”、“工商资本进入农业”等主题，可以看到从2013年开始发表的文章数量骤多，而2016年以后文章数量较大幅度的减少。笔者在国家现代农业示范区山东省平度市、浙江省湖州市等地调研时也发现，工商资本投资农业的热情正在下降。2015—2017年关于工商资本跑路、退租土地、毁约弃耕的新闻也不断报道，比如“全国秋收已近收官 大户流转土地后毁约弃租”“种粮大户为何退租土地”“农村土地退租现象不容小觑”“种粮大户怎么了？为什么要毁约退租？”

种种迹象表明，工商资本下乡并不像社会所担忧的那样只是盘剥者、利益获得方，它也面临着很多困难。鉴于资本逐利的本性，工商资本投资减少，甚至毁约跑路的背后，必然是其利益受损，或者无法经营下去，或者不能获得相应的利润，或者亏损破产。

1.2工商资本下乡存在的问题

工商资本下乡存在的问题及其负面影响是当前社会各界最关心关注、也是学界探讨最多的。主要有三方面：①存在“非粮化”和“非农化”现象，对粮食安全保障体系构成危害。金微[2]指出，2012 年底工商企业租赁耕地规模达186.7万hm2，部分地区种粮仅有6%。刘俊[3]、马九杰[4]认为工商资本的趋利性将对农产品供给和粮食安全带来风险。贺雪峰[5]认为，工商资本进入农业为了获取利润，势必在土地上进行“非粮化”甚至“非农化”的尝试，从而可能引发经济危机，诱导政治动荡。

②存在排挤与盘剥小农户现象，损害农民利益。张亚平等[6]认为，现阶段我国有些工商资本依靠资本扩张，将农民挤出农业之外。金微[2]提供的数据表明，工商企业直接经营农地，原承包农户的劳动力只有20%左右能够进入企业工作。吕运涛[7]的调研发现，工商资本下乡存在三种“排挤”现象，即粮食被排斥、耕地被挤占和农民利益被边缘。

③存在圈占土地、套取财政补贴的现象，损害社会利益。田欧南[8]的调查表明，大多数个体工商户流入农地存在投机行为，其中有一半的个体工商户将农地完全闲置，等待土地升值后获取高额差价。康传义等[9]认为资本下乡有2个目的，一是圈地，二是套取国家优惠政策，提出资本下乡要防止只“圈地”不种地。

1.3工商资本下乡的困境

工商资本下乡看起来很美的背后是其窘迫的发展状况。目前工商资本下乡面临着三大困境：

1.3.1“非农化”“非粮化”的非议与种粮不赚钱的矛盾。

工商资本进入农业的负面影响，最受非议的一条就是 “非农化”“非粮化”现象会对粮食安全保障体系构成危害。工商资本投资农业进行粮食生产，的确能够解决当前小农户生产分散、要素短缺、粮食安全等问题，并且能够提高农业劳动生产率和竞争能力，这是政府和社会希望看到的结果。但是，种植粮食的收益非常低，而风险却非常高。根据2015—2017年的《全国农产品成本收益资料汇编》可知，2014—2016年玉米、水稻、小麦三种粮食的平均净利润为21.35元/年，平均成本利润率仅为2.04%（2014—2016年玉米、水稻、小麦作物成本收益情况见表1）。农业由于其天然弱势性，承受着自然和市场双重风险，一旦遭灾后果几乎是毁灭性的，但是农业保险覆盖面窄、险种少、赔付标准低，有些地区在绝收的情况下，最高赔付标准为3 000元/hm2，赔付比率不到20%[10]。

1.3.2损害农民利益的指责与实际利益受损的矛盾。

排挤与盘剥小农户，损害农民利益也是资本下乡被指责的负面影响之一。虽然工商资本直接经营农业由于吸纳的劳动力有限，确实存在将部分农民挤出农业的现象，此外，工商资本间接投资农业时，不管是“企业+农户”还是“企业+中间组织+农户”，农户都是弱势群体，工商企业可能会凭借资金、市场等优势形成垄断，壓低农产品收购价格，向农户转移风险[11]。但是，现实中，农户也常常会基于各种利益考虑单方面违约，比如要求增加土地流转费用或者提前要回土地等，工商资本也会因此遭受损失。由于农业项目投资回报周期较长，一旦农户毁约，工商资本的投资损失很难挽回，而且假如工商资本与农户由于利益冲突出现对立的情况时，政府出于维稳的考虑，很难去维护工商资本的利益。从某种程度上说，工商资本也处于弱势地位。

1.3.3圈地、套取财政补贴的嫌疑与陷入“补贴陷阱”的矛盾。

圈地、套取财政补贴是资本下乡被诟病的第三个重要负面影响。不可否认，圈地、套取财政补贴是工商资本进入农业的动机之一，资本的本性是逐利的，投资就是为了获取利润。托·约·邓宁说过，“资本害怕没有利润或者利润太少，就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用;有20%的利润，它就活跃起来;有50%的利润，它就铤而走险;为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律;有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”[12]但工商资本是否能够圈到地，套取到财政补贴则要看政策的严谨性、完备性、延续性以及政府的监管力度。现实中，不乏工商资本因为政府财政政策的不稳定而亏损乃至破产的情况。笔者在调研时就发现，因为政府补贴不稳定、不连续，导致投机进入农业的工商资本不仅没有得到补贴，反而还因为土地流转价格攀升，当年粮价、产量双下滑等原因大幅亏损导致破产的情况。

47卷3期徐田华工商资本下乡困境的经济学分析

2政府与市场关系界定不清是困境产生的原因

2.1市场主体不成熟，市场发育不完善

市场主体不成熟，市场发育不完善是工商资本亏产生困境的主要原因。工商资本作为市场主体进入农业的动机有很多，大致可以划分为产业延伸、产业关联、产业拓展、产业转移、产业盲从、产业享受和产业投机7种类型[13]，其中前四种动机的市场主体相对比较成熟，通常对农业生产比较了解，即使他们经营的原产业性质与农业无关，但是进入农业时多会提前做些“功课”。后三种动机的市场主体并不成熟，极易因政策诱导或者投机等原因盲目进入农业，产生困境的也主要是这三类。产业盲从的市场主体往往并不了解农业，而是盲目跟风、顺应热潮，凭着一时冲动投资农业，这种市场主体最容易陷入“补贴陷阱”，也最容易“跑路”;产业享受动机的市场主体不以营利为目的，往往进行“非农化”经营，虽然这是中央明令禁止的违法违规行为，但是在与地方政府合谋的情况下，很难被监管;产业投机动机的市场主体并不是真心经营农业，往往是为了圈地、套取财政补贴资金，或者有其他谋算而进入农业，这是导致资本下乡最受非议和诟病的一类市场主体。

工商资本下乡的市场发育并不完善，市场机制难以运行，主要表现在：①市场竞争环境不公平，竞争主体权利不平等。尽管中央一再强调坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，土地流转不得搞强迫命令，不得硬性下指标、强制推动，但实际上地方政府与村干部推动的土地流转还是占据主导地位，地方官员为招商引资、追求政绩，会动用各种政治资源促成项目的实施，村集体作为具体操作者，在项目实施过程中和操作手法上不乏灰色地带和暗箱操作[14]。自主推动土地流转的工商资本大多需要与政府或者官员有“关系”，才能在国家的利益分配中获得财政补贴项目和流转到大面积的耕地[15]。

②交易过程难公开、透明。全国已建立县乡土地流转服务中心约1.6万家，其中乡镇土地流转服务中心约1.5万家[1]，而全国县级区划数2 851个，乡镇级区划数3.99万个，也就是说建立土地流转服务中心的乡镇不足全国的40%。建立的土地流转服务中心是否正常运行、是否规范运行、是否能保证公开透明有待商榷，而以行政推动的方式、暗箱操作的方式租地就更难以保证交易过程的公开透明。

③市场主体的权益没有受到充分保护。现有政策重在保护农民利益，没有明确对工商资本的权益保护，工商资本作为市场主体，和其它新型农业经营主体一样，也面临不少的难题。比如农民单方面违约在合同期内上涨租金或者提前要回土地时，工商资本权益难以得到保护;二轮土地承包期到期以后，土地如何调整，工商资本能否续约，投资建设的基础设施如何处理，目前还没有明确的法律规定;设施用地和建设用地难落实，制约其生产经营规模的扩大[11]。

2.2地方政府越位、错位，政策缺乏连续性与稳定性

中国地方官员“晋升锦标赛”式的治理模式，以及重短期数量和规模，轻长期质量和效益的农业政策绩效考核标准，导致地方政府有政治动力推动、吸引甚至诱导工商资本下乡。

有些地方政府为追求政绩，不惜通过行政手段强制推动土地流转，在农民不知情的情况下，将全村土地集体流转出去，实行整村推进;有些地方政府在动员农民流转土地时，动用乡村“混混”等非正式力量[16]。有些地方政府为了实现其政绩目标，或者将绝大部分农业补贴资金和项目都分配给了农业企业，或者默许甚至是支持农业企业的“造假”行为，或者与企业合谋将土地流转面积扩大，制造“规模经营”的典型[15]。这些做法对逐利的资本来说有非常大的吸引力，诱导了大量资本无序进入农村流转土地经营农业，并产生了圈占土地、套取财政补贴，损害社会利益等现象。

2013年前后，随着中央对对农业现代化和土地规模流转的重视，地方政府为提高农业规模化，纷纷出台政策对种粮大户进行补贴，但是大多数的补贴政策没有建立可持续的长效机制，而是一年一补，一年一变。以某省为例，2012年开始连续5年对种粮大户进行补贴，但是每年的补贴政策都不一样（详见表2）。2012、2013年补贴政策对于工商资本具有非常大的吸引力，导致大量产业盲从型市场主体进入农业，大大加快了土地流转的速度，促进了土地的集聚与要素的整合，提高了农业的规模化，实现了政府预期的政策目标。短期来看，补贴政策产生了正效应。而对于种粮利润本就微薄的工商资本来说，2014-2017年补贴金额的急剧下降乃至取消，严重偏离了已下乡工商资本的预期，甚至对下乡工商资本造成了沉重的打击。由于补贴政策导致土地变的稀缺，土地流转价格人为的被抬高了，而补贴金额的减少使得已经进入土地流转市场的工商资本被迫承担了虚高的土地流转费用，增加了经营成本，这使得种粮利润本就不高的工商资本面临更低的利润，甚至亏本。许多下乡的工商资本还面临着自然灾害和粮价下滑的冲击，从而直接导致了工商资本的破产和跑路行为。因此，从中长期来看，补贴政策不仅没有产生正效应，反而还因为“补贴陷阱”导致了负面效应。

2.3政策要求不明确，社会认识有误区

“非农化”与“非粮化”是当前资本下乡最受非议的一个负面影响。尽管 “非农化”与“非粮化”经常同时出现，实际上“非农化”与“非粮化”是两个不同的概念，两者内涵、外延皆不相同。由于中央对工商资本的政策更多的是导向性而非强制性的，一方面导致工商资本由于資本的逐利性缺乏从农种粮的动力和制度约束，另一方面社会上普遍存在对工商资本“非农化”与“非粮化”的警惕与担忧。但是，社会上对“非粮化”与“非农化”一视同仁的警惕与否定是存在误区的，禁止“非农化”是一个政府行为，而“非粮化”倾向却是一个市场行为。

从2013年中央一号文件提出鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业开始，工商资本几乎出现在每年的一号文件中。2014年中央一号文件提出探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。2015年中央一号文件提出鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务，严禁擅自改变农业用途。同年4月，农业部等四部委联合出台了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》。2016年中央一号文件提出完善工商资本租赁农地准入、监管和风险防范机制。2017年中央一号文件提出研究制定引导和规范工商资本投资农业农村的具体意见。2018年中央一号文件提出加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见。

从中央出台的一系列文件政策中可以看到，中央对于“非粮化”与“非农化”的政策与态度其实是不同的。首先，中央对企业流转土地后是否种粮并没有严格要求。仅在《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》中提出“对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增5 000万t粮食生产能力规范实施区租赁农地的，要采取有效措施防止‘非粮化。” 也就是说政策对于“非粮化”并没有全面禁止，而只是有重点的防止。工商资本进入农业追求利润是正当表现，在不违背国家法律法规及相关政策的基础上，弃粮从经、投资种植业或者其他领域并无不可。

其次，中央对“非农化”的严令禁止的。政策多次提到严禁农用地（耕地）非农化，严禁擅自改变农业用途，严禁借土地流转之名违规搞非农建设……坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地“非农化”。这是由我国的基本国情决定的，耕地是我国最为宝贵的资源，18亿亩耕地红线是保障粮食安全的底线，耕地红线必须严防死守，要“防止出现一些工商资本到农村流转土地后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题”[1]。

因此，是否种粮应该是市场主体的自主选择，在不违背政策的前提下“非粮化”是不应该受到指责与非议的。而“非农化”不仅必须坚决禁止，而且要完善政策，加大约束，做好事中事后有效监管。

3工商资本下乡困境的解决之道

3.1培育市场主体，营造良好市场环境

鉴于进入土地流转市场的工商资本动机不同，相关部门要把好准入关，培育市场主体健康发展。鼓励支持产业延伸、产业关联、产业拓展、产业转移四种动机的工商资本进入农业，并对这四类市场主体进行重点培育，促使其良性发展;慎重允许产业盲从型工商资本租赁农地、进入农业;禁止产业享受和产业投机两种动机的工商资本进入农业。对长时间、大面积租赁农户承包地的工商资本按照《关于工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》的要求，制定相应控制标准，做好分级备案，审查审核租赁农地企业的主体资质、农业经营能力、土地用途、风险防范，是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项。对不符合相应条件的，不得享受相关产业扶持政策和优惠措施，甚至进行限制或禁止。

要营造良好的市场环境，确保市场机制在工商资本下乡的过程中正常发挥作用。①营造公平竞争环境，使市场主体享有平等的权利。严禁地方政府与村干部以行政手段推动土地流转，鼓励工商资本与农户协商自主推动土地流转，加大地方政府对工商资本下乡及土地流转项目的信息公开力度，加强中央监管，社会监督，防止强制推动、暗箱操作和非法操作。②建立健全土地经营权流转市场，为交易过程公开、透明提供保障。③充分保护市场主体的权益。加大对农民的法律知识普及教育，增强农民法律意识，减少农民单方面违约行为;明确二轮土地承包期到期以后，下乡工商资本的续约规定;落实设施用地和建设用地，为下乡工商资本经营发展提供良好环境。

3.2规范地方政府行为，构建长效机制

随着“规模经营”“超级规模经营”导致土地产出率下降以及土地流转补贴政策目标的偏离和负效应的显现，近两年中央不再强调规模经营，更加关注适度规模经营和生产效率，一定程度上削弱了地方政府推动工商资本下乡的动机，但是地方政府出于部门利益和个人利益目的仍然有推动工商资本下乡的动力，因此要完善相关的政策措施，规范地方政府的行为。①完善农业政策绩效考核标准，使考核与市场主体行为脱钩，而与对资本下乡的事中事后监管以及服务挂钩。②禁止地方政府或村干部使用行政手段强迫农户流转农地，制定相应的政策对通过下指标、定任务等方式强迫农户流转土地者进行约束与惩罚，保护农民利益。③加大地方政府对工商资本项目引进、土地流转等相关信息的公开力度，接受社会监督。

构建长效机制，稳定工商资本预期，确保工商资本有序进入农业。地方政府一年一变的补贴政策，由于缺乏稳定性、可持续性和前瞻性，使得市场主体不仅承担市场风险还要承担政策风险，无法对未来的收益进行准确判断，从而导致大量市场主体投资失败，乃至破产，破坏了正常的市场秩序。因此，要构建政策的长效机制，稳定市场主体的预期。可以通过出台管未来几年的政策，也可以通过法律手段明确政策内容，确保政策的连贯性、可持续性与透明性，使市场主体对未来政策及其变化有充分的预期，有效引导市场主体的投资决策，促进市场主体的健康发展，提高政策效果。

3.3明确政策要求，走出“认识误区”

社会对“非农化”与“非粮化”的担忧，既源于中央政策要求不明确，又源于社会对中央政策要求理解不透彻导致的认识误区，因此走出资本下乡困境，要走出对“两非”的认识误区，明确中央的政策要求。

3.3.1

完善鼓励支持工商资本下乡的配套政策措施。①建立负面清单，明确工商资本不能进入的领域。政府对于损害或者有可能损害国家、社会或农民利益的领域建立负面清单，明确工商资本禁止进入的领域。负面清单之外的领域，应该允许工商资本合法进入。②按照2018年中央一号文件要求：“加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策，明确政策边界，保护好农民利益。”③做好相关服务。针对工商资本进入农业领域后政府及有关部门的后续服务跟不上问题，应增强服务意识，加大公共服务职能，加强基础设施建设，为企业发展营造良好条件。

3.3.2正确认识“两非”现象。“非粮化”是市场行为，只要不违反相应的政策法规，就不必像“非农化”那样视之如洪水猛兽。禁止“非农化”应该是政府行为，政府要明确政策，对改变农业用途，违规搞非农建设的情况制定严格的惩罚措施，做好监管，确保违法违规者承担相应的责任。

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