农村土地承包经营权退出研究

鲁春阳 文枫

[摘要]农村土地承包经营权退出是复杂的系统工程，由于受现行法律法规及制度的影响，土地承包经营权退出还不顺畅。分析了土地承包经营权退出的途径、困境及退出机制。

[关键词]土地承包经营权;退出;路径;机制

[中图分类号]F325.24[文献标识码]A

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求：“维护进城落户農民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点”。2016年《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》要求，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。《全国农业现代化规划（2016-2020）》提出，在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点。土地承包经营权退出事关农民切身利益，更关系地方稳定和国家安全，因此，在坚持农村基本经营制度的前提下，有必要厘清土地承包经营权退出的相关问题。

1 土地承包经营权退出途径

关于土地承包经营权的退出途径，按照承包主体权利可以分为永久性退出和承包期内流转。永久性退出意味着农民放弃土地承包权。永久性退出分为主动性退出和制度性退出。主动性退出又分为两种情况：一是丧失劳动能力的农民将土地承包经营权让渡给集体经济组织或者新型农民合作社，或者入股农业企业等，获得一定的租金或股金等;二是已在城市有稳定工作，将土地承包经营权流转给其他农民或者农业企业，一旦出现意外情况，可以随时收回承包经营权。制度性退出也可分为两类：一是依据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，丧失承包经营权资格的农户，如转为城市户口，农户要自动退出土地承包经营权;二是土地被征用导致的土地承包经营权退出。

承包期内的流转，大多基于农民不愿退出土地承包经营权，一是把承包经营权当作最后的生活保障，二是觉得这是自己的权利，耕地撂荒也不愿退出。

2 土地承包经营权退出困境

目前，农民土地承包经营权退出面临一系列的难题。主要表现在以下方面：一是农民缺乏土地承包经营权退出机制。《土地承包法》允许农民退出土地承包经营权，但对如何退出，符合哪些条件可以退出，退出的激励机制、动力机制等缺乏，大多数农民没有退出土地承包经营权的主观愿望。二是缺乏土地承包经营权退出的财富效应。合理的补偿是农民退出土地承包经营权的关键，只有农民退出土地承包经营权的财富总量没有增加或者不能维持原有的生活水平，就不愿退出。三是缺乏相应的配套措施。大多农民把土地承包经营权作为最后的保障，在没有建立完善的保障体系前，即使农民的生活来源不依赖于土地，仍不愿放弃土地承包经营权。因此，是否建立完善的保障体系，如生活保障、医疗保障、住房保障、失业保障的都将会影响农民土地承包经营权退出。

3 土地承包经营权退出模式

关于农村土地承包经营权退出的模式，各地积极实践，取得了一些成效。其中比较典型的有四川内江的“三换”模式、“梁平模式”、“平罗模式”等。四川内江的“三换”模式在解决农村土地撂荒、农业转型困难和户籍城镇化滞后等问题发挥了积极作用。这种模式采用“村民自治、自主协商”的办法，以此形成补偿价格。在退出补偿方式上，形成了包括退出承包地换现金、退出承包地换股份、退出承包地换保障三种形式。在实践操作层面，坚持农民自愿原则、风险可控原则、权益保障原则、土地利用原则和封闭运行原则。“三换”模式在探索土地退出不同路径、拓展土地补偿方式，为解决进城农民“两栖”用地问题积累了经验，同时极大地提高了土地利用效率和增加了农民收入。

“梁平模式”是“自下而上、协商退出”，在解决土地流转租期不稳定和土地撂荒问题上作用明显。在退出程序上，包括农民提出退出申请、村民代表大会研讨、协商补偿标准、村集体收缴补偿款、村集体将补偿款发放非农民等5个步骤。在退出的条件设置上，要求农民具有稳定的非农收入。退出主体不仅包括农民，村社集体和经营大户都可以退出承包权。补偿标准主要由农户与经营业主协商确定。在权利层面，仅是土地承包经营权的退出，不涉及使用权。

“平罗模式”要求农民退地必须具备3个条件，即在城镇从事稳定的非农产业、拥有稳定的收入、有固定的住所。土地退出补偿不足部分由政府设立的土地收储基金解决。同时，在退出程序上，“平罗模式”设计了退地条件、退地程序、补偿标准、资源来源、土地利用、保障机制等6个环节。为保障农民的权益，政府还出台了包括医疗保险、养老保险及住房保障等保障政策。

4 土地承包经营权退出对策

4.1 建立健全土地承包经营权退出政策

在现行法律不变的情况，要维持土地政策长久不变，加强政策引导，以颁发确权登记证书的方式落实农民的土地承包经营权。同时，政府要加快制定土地承包经营权退出政策，制定退出条件、退出程序、退出补偿、补偿资金来源、退出土地使用管理等，为土地承包经营权退出通过一整套可操作等政策体系，减少退出过程中的不稳定、不确定因素，提高农民土地退出的认可度。

4.2 完善土地承包经营权退出激励机制

政府应出台土地承包经营权退出激励机制，对于在城镇有固定住所、稳定非农产业收入的农民，在农民创业、子女上学、享受城镇居民同等待遇等方面优先解决。同时，在构建城乡一体的社会保障体系，让农民和城镇居民一样同等享受子女教育保障、养老保障、医疗保障和失业保障等，形成农民退出土地承包经营权的强大推力。对于承包地撂荒、长期闲置的农民，政府探索制定惩罚机制。

4.3 建立土地承包经营权退出中介服务机制

在土地承包经营权退出过程中，应充分发挥市场的作用，鼓励中介机构参与承包权退出，并为农民提供全程的信息化专业化服务，政府尽量减少干预。代理机构主要为农民提供法律咨询、补偿方案确定、保险服务和交易代理等功能，提高土地承包经营权退出的市场化程度。

4.4 建立土地承包经营权退出补偿测算体系

由于地域差异，承包地的规模、质量、使用年限等存在显著差异。因此，合理测算土地承包经营权价格是制定退出补偿标准的重要依据。在评估承包地价格时，要综合考虑土地的功能和价值构成，建立科学的评估方法。充分发挥价格机制在土地承包经营权退出中的杠杆作用，制定合理的符合当地实际的补偿标准。

农村土地承包经营权退出关系国计民生，政策性强。在现行制度和法律框架下，学者们积极探索承包经营权退出的法理基础、制度创新、补偿标准等问题，各地也积极实施，一些典型模式取得了一些成效。政府在引导土地承包经营权退出过程中，不可一刀切，要根据各地土地利用实际，农民意愿、分类分层次实施，为农民提供适度缓冲期，构建合理的退出补偿是当下迫切需要解决的难题。

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