转型社会城市社区服务合作供给模式的现实思考

俞楠

[摘要]传统社区服务合作供给在转型社会条件下正面临着极大的变革压力，需要更多的社会力量积极参与，以提供更多高质量的社区服务。现有的社区服务模式从纵向和横向的结构上看仍带有明显的“任务”导向型特征，缺乏“使命”感。必须培育以信任为主要内容的社会资本，塑造社区多维主体间的信任网络，建立以社会信任为纽带的社区服务合作供给模式。

[關 键 词] 转型社会  社区服务  合作  社会信任

[中图分类号]C916    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2019）01-0101-07

一、 问题的提出与文献回顾

按照城市社会学芝加哥学派的观点，社区是一个人群的共同体，它“是指一个人类群体多少固定在一个地点，而这个群体又形成一种共生关系（Symbiosis）”。①在腾尼斯所指的血缘共同体、地缘共同体与精神共同体这三类社区原型当中，这种共生关系都普遍存在着。在社区内部，群体间的共生关系首先诞生于家庭之中。而家庭以血缘为纽带所自然生成的伦理信任关系则是这种共生关系的重要成分。这种信任关系随后超越了家庭伦理的藩篱，在社区内部构筑起一个区域性的认同空间。因此，它不仅是人得以实现自我的前提条件，也是社区作为某种共同体得以存在并不断推动城市发展的基础。假设这种推理成立，那么社区服务必然是且能够以合作而非对抗的方式完成，这种合作关系也会因为具备了信任基础而更为有效。当前，中国正处于新一轮快速城市化发展阶段，社区治理和社区服务正处在关键的转型期。城市社区公共空间的塑造是否重视信任这一关键的社会资本？信任关系的培育是否已经成为提升社区服务供给能力、塑造社区和谐秩序的前提和基础？本文的主要内容是就社会信任这一要素在社区服务合作供给中发挥作用这一问题进行的理论和现实思考。

德国社会学家齐美尔在其《货币哲学》中谈到，信任是“社会中最重要的综合力量之一”。“离开了人们之间的一般性信任，社会自身将变成一盘散沙，因为几乎很少有什么关系能够建立在对他人确切的认知之上。如果信任不能像理性证据或个人经验那样强或更强，则很少有什么关系能够持续下来。”①20世纪70年代以后，信任开始成为社会学研究的专门课题，对其研究的取向也被归结为四种。其中，将信任理解为社会制度和文化规范的产物，认为信任是建立在法理（法规制度）或伦理（社会文化规范）基础上的一种社会现象的观点产生了极为广泛的影响。其代表性的人物及其研究成果包括德国社会学家卢曼（N.Luhmann）的《信任与权力》，巴伯（B.Barber）的《信任的逻辑与局限》，以色列社会学家艾森斯塔特（S.N.Eisenstadt）的《保护人、被保护人与朋友》以及罗伯特·D.帕特南（Robert D.Putnam）的《使民主运转起来》和《独自打保龄：美国社区的衰落与复兴》，弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）的《信任：社会美德与创造经济繁荣》。持这一取向的学者们针对信任使用了不同的术语，如卢曼所谓的“系统信任”（system trust），林·扎克（Zucker）的“基于制度的信任”（institution-based trust），Shapiro的“非私人信任”（impersonal trust）以及Earle 与Cvetkovich所称的“社会信任”（social trust）。②卢曼认为信任本质上是简化复杂性的机制之一，它与社会结构、制度变迁存在着明确的互动关系，信任本身就是嵌入在社会结构和制度之中的一种功能化的社会机制。他采用“二分建构法”将信任分为人格信任和系统信任，前者以人与人交往过程中建立的情感关联为基础，后者以社会的规范制度、法律法规的制约为基础。巴伯将信任定义为一种“期望”，即“对于自然的和道德的秩序的坚持和履行的期望”。③尽管这些称谓与解释各有不同，本文出于社区社会资本培育及社区服务合作供给研究的需要，统一采用“社会信任”概念并以之为考察视角。

真正使社会资本概念备受关注的是罗伯特·D.帕特南。他认为社会资本是指普通公民的民间参与网络以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。④社会信任从两个相互联系的方面产生：互惠规范（norms of reciprocity）和公民参与网络。埃里克·尤斯拉纳（Eric M.Uslaner）则怀疑信任与公民参与之间的“良性循环”，他认为公民参与是信任的结果。⑤弗朗西斯·福山则认为，信任、社会资本与人力资本不一样，不是可以单纯地通过理性的投资决策来获得，而是从宗教、传统、习俗中产生的。他把社会划分为两种：高信任的社会与低信任的社会。前者是指信任超越血亲关系的社会，后者则是指信任只存在于血亲关系中的社会。福山认为，前者的管理绩效必然高于后者。综合上述观点，社会信任超越了私人信任关系而具备普遍的道德基础，作为某种非制度性的规则在建构新型社区服务合作供给模式中的可能作用会如何，便成为本文尝试进行探索性思考的出发点。

二、 转型期社区结构、功能及服务内容的演化

在中国的语境下，“社区”概念的探讨突破了传统血缘、地缘等题域的限制而直接与“单位”（unity）和“政府”（government）相对应。在我国城市化快速发展的过程中，社区无论是从治理结构还是从功能的角度而论，都出现了很大的变化。任何一种社区服务都需要以合作的方式完成，提供服务的各组织、主体之间结成了一张极为复杂的关系网络。

（一） 治理结构的变迁

1. 治理主体多元化

在中国城市基层治理结构中，参与社区治理的主体在纵向和横向上呈现出多元化的特征。建国后街道办事处以及受其监督的居民委员会是最早的城市社区治理主体。它们“不仅是在居民区贯彻中央决定的政策（如群众斗争），而且还要关心社会问题和问题群体（失业人员、退休人员、残疾人、刑满释放人员等）。它们成立了幼儿园、卫生保健机构和小企业;它们履行警察的救助职能，就像是户籍管理处和民政局。在政治极端化时代，它们成为政治和意识形态的监督与控制机关。”①在20世纪70年代末80年代初以后，中国的社会结构开始发生松动，“单位体制”动摇了。社区不再仅仅管理“无单位”人口，而且其内部各种新兴组织开始随社区事务复杂化而逐步出现。除居委会之外，社区社工组织、自治性质的业委会，一些更为专业化的服务组织（如残疾人服务社）和志愿者组织以及一些经营性的组织如物业公司、养老机构等共同构成了社区治理结构的主体群落。医疗、教育等部门将服务“下沉”至社区，其分支机构也成为社区服务的提供主体。一些具备政府相关职能的组织或部门，例如工商、消防、房屋管理等，也从不同的侧面参与社区治理。此外，也有一些诸如“社区事务治理委员会”等联合性治理主体也出现了。

2. 居民区类型多样化

事实上，城市居民区类型多样化的历史由来已久。在住房市场化改革推动之前，城市居民区形态至少包括居民自有房（私房）和单位房（公房）两种。随着新型商品住宅区的出现以及福利分房制度退出历史舞台，“居民区”这一概念出现了极大的分化。在上海这样的所谓一线城市同时存在着高档小区（包括别墅区和高档商住楼）、中档楼盘以及老公房、老里弄。这些形态差异性极大的居民住宅区可能相互毗邻，成为城市发展过程中独特的景观。在不同业态的小区之间，其居民的服务需求存在着巨大的差异。

3. 居民结构复杂化

同一居民区内部的居民可能在职业身份、教育背景、社会地位及影响力上存在着较大差异。因此，他们对社区治理、社区服务有着不同的理解也是必然的。社区事务治理难度大的情况也正反映在居民结构复杂化这个方面。在20世纪90年代以后，这种现象显得更为突出，原因主要是居民的流动性进一步增大。据笔者自2006年以来在上海所做的实地调查显示，除老龄化现象严重、外来人口多这几项主要特征之外，“人户分离”现象、“空巢”现象极为普遍。小区里过去“熟人”很多，但现在“陌生人”可能同样多。人户分离现象极大地增加了社区服务的成本。与此同时，老年人、下岗待业人员、残疾人（包括肢残、智障人士等五类人员）、刑满释放人员、吸毒人员、青少年矫正对象等依然是社区服务的主要群体。另据笔者在昆山市的周市镇所做的调查，中小城镇还存在一种“城乡混合”居住形态，即城市户口的居民与农村户口的居民混居在一个社区内部，这就意味着同一个“社区”空间同时由居委和村委进行管理、提供服务。多元的居民构成成分意味着社区内部一致性的降低，对社区服务的有效供给提出了极高的要求。

（二） 服务功能的演变

建国以来，城市社区服务的功能经历了几次转型，从直接服务于政治逐步转型为服务于社会、服务于基层居民的诉求。

1. 传统社区服务功能

建国初期，街道办事处和居委会的功能主要集中在维护社会稳定、实现政治调控和提供社会福利救助方面。其后，街道（居民区）的经济功能受到了重视。1958年在城市建立一个综合的组织结构——“城市公社”，但“最终流于失败”。这种城市管理乌托邦的想法是把人的工作、生活、政治、教育、社会福利等所有的生活领域以集体的方式结合起来，在城市公社内部统一提供。这种设想的背后很显然是出自便于对社会进行直接管理的考虑。从上世纪70年代末80年代初开始的经济体制改革，其影响波及到几乎所有的社会管理领域。以经济建设为中心，提升政府的宏观调控能力，意味着政府必须把不必要的管理职能还给社会，重建社区。直到90年代末，这种转变才真正开始。

2. 转型社会社区服务功能

在社区服务发展的初期，它的对象主要是有困难的老年人、残疾人、優抚对象等特殊群体，也即传统的民政服务对象。随着城市经济的发展，居民收入水平的提高，传统的民政服务对象所占比重逐渐下降，服务对象由特殊群体扩大到全体居民以及社区内的企事业单位和机关团体。①社会的发展必然导致对社区服务需求的急剧增多，要求也不断多样化。与此同时，稳定的邻里关系这一传统社会资本逐步灭失，传统居民区内部的一致性丧失了，“居民认同感的缺乏，连同这种参差不齐的小区结构促使社会问题增多。封闭、心理问题、自杀、吸毒、犯罪、家庭暴力以及其他领域的社会问题在过去几年中急剧上升。价值观的普遍丧失或变化也促使社会分化。”② 在这种情况下，提升城市社区服务的数量和品质、改革社区管理和服务体系显得极为迫切。细分服务功能，提供专业化、精细化、高品质的公共服务是未来社区服务需求发展的必然趋势。很显然，政府愈发无力单独承担这种责任。进一步拓展合作范围，积极引入社会力量参与社区服务成为必然的选择。

3. 作为第三产业的“社区服务”

十八大以来，我国城市社区服务产业化发展进入了一个新的阶段。中共中央、国务院最早于1992年便将社区服务列入“第三产业”的范畴，次年中央14个部委联合颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》。经过近30年的发展，围绕着诸如老年人、残疾人服务等所形成的服务链，都已经基本成为具有一定规模的新兴产业。在城市社会化服务业（第三产业）较为充分发展的前提下，社区服务社会化发展迎来了历史性的机遇，以真正能够满足社区居民对服务需求质量日益提高的现实要求。社区服务作为第三产业加以发展，意味着政府、社会和市场三方的联手合作。以城市社区养老服务为例，我国从2000年开始全面进入老龄化社会，社会养老服务需求巨大。据2016年民政部社会服务发展统计公报显示，截至当年底，全国60岁及以上老年人口23086万人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%。全国各类养老服务机构和设施14万个，比上年增长20.7 %，其中，注册登记的养老服务机构2.9万个，社区养老服务机构和设施3.5万个，社区互助型养老设施7.6万个;各类养老床位合计730.2万张，比上年增长8.6%（每千名老年人拥有养老床位31.6张，比上年增长4.3%），其中社区留宿和日间照料床位322.9万张。对比基本数据可以发现，整合各类现有资源以满足社区养老服务的实际需求，是城市社区治理与公共服务的现实挑战。政府主导性力量、市场服务能力与第三方志愿者公益服务力量的结合，依赖多方主体彼此新型信任关系的建构，以真正创造出服务社会发展实际需求的社区养老服务模式。

三、 社区服务供给主体之间的联系

（一） 纵向的联系

社区服务合作供给纵向维度的联系主要有两条线索。一是由区级政府各职能部门（条）与街道办事处之间（块）形成的业务指导关系;二是由街道办事处作为区级政府的派出机构与其下辖的居委会之间形成的“指导与被指导”，也即客观上“领导和被领导”的关系。这两条线索所形成的格局可以用“哑铃状”来形容。其中，街道办事处扮演着较为关键的中间环节。这种格局下的工作状态也可以统一用“上面千条线，下面一根针”来形容。“任务”被从上至下逐级传递，成为连接纵向层级关系的重要纽带。政治权力横向上的职责分工与纵向上的层次分工相交织，形成了一个立体交叉的权力结构网络。①这种“任务导向型”结构的形成，是以权力的制约和资源的支持为前提条件。从社区的层面上来看，街道办事处作为各种政府任务发布的中转站，代表国家把这些任务分解到下辖的居委会及其他各种社区组织当中。社区服务在纵向维度上，主要是以这种上下层级之间围绕着各种“任务”的指示及其执行过程完成彼此关系的塑造。任务的发布者提供必要的资源，例如经费。任务执行者的行动既受制于压力型体制中的惯性，也源于获取资源的动力。在纵向合作过程中，信任关系同样会产生，但由于这些复杂因素的存在使得信任更多地存在于个人之间而非组织之间。

（二） 横向的联系

社区服务的供给在横向上显得关系颇为复杂，这主要是由于治理主体众多且受制于非规范性网络结构的制约。社区内部的治理主体包括居民区党组织、居委会、由政府发起成立的社区社工组织以及业委会等，此外还有一些志愿者组织、专业服务机构（如NGO组织、民非组织）以及一些经营性企业（如物业公司）。一般情况下，居民党组织扮演着居民区领导者的角色，担负着使社区各种力量保持均衡的职责。它之所以能够承担这种使命与它可以从上级党组织获取制度性、权威性支持有关，也和它从群众当中获取的信任支持有关。很显然，后者的支持信任度越高，它的工作越容易开展。然而这种领导者角色的扮演在社区年轻人心中以及外来流动人口中间所获取的认同并不如老年人等的更多依赖社区的群体中来得更为普遍和稳定。有时社区社工组织与居委会承担同样的由上级组织下派的工作任务，尽管说是“分工不分家”，但两个组织之间职能边界的模糊所引发的潜在矛盾也增大了居民党组织维持均势的平衡难度。更多的不认同可能来自于居民小区依法经选举成立的业委会。法律本身无法对业委会与居民区党组织以及居委会之间的关系作出过于细致的规定，因此在实践中，为了确保业委会能与党组织、居委会“自愿合作”，后者必须与政府的房管部门密切配合并进行居民动员，在业委会选举委员（尤其是主任委员）时力争把那些既有能力又有合作意愿的人“选上去”。或者通过人际关系的建立，例如帮助业委会完成小区公共事务治理中的难题以赢得信任和合作。除了上述这些具备法定地位和职能的组织之外，社区内还存在大量的草根“群团组织”，例如各种邻里组织（如残疾人家属联谊会、合唱队、读书会、编织社等）。“这些……公民参与网络，都属于密切的横向互动。这些网络是社会资本的基本组成部分。在一个共同体中，此类网络越密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作。”② 这样，社区服务的参与者群体组成了公民参与网络，时常扮演着重要的角色，发挥着积极的影响力。

就笔者的观察而言，正是由于上述这些社区组织的存在和不断发展，社区内部一个复杂的多主体治理空间正在形成。这些组织有的具有法定地位，有的则没有;有的属于紧凑型组织，有的则属于松散型;有的纯属社区（或居民小区）内部的组织，也有一些组织的活动领域游走于社区内外。加之多元利益的格局已然显现，各方关系的协调处理难度增大实属必然。很显然，完全依靠法律或行政力量来驾驭这些关系已经难以适应社区治理工作发展的现实需求。必须同时依靠制度性与非制度性的规则，塑造一种新的社区治理空间秩序。

四、 塑造信任与合作关系的基础

在R.E.帕克看来，“城市……总是处在一种非稳定的平衡状态中。”“在城市中，尤其是大城市中，人類联系较之在其他任何环境中都更不重人情，而重理性，人际关系趋向以利益和金钱为转移。”③“个人也就需要越来越依赖于他所隶属的社区，社会组织形式就是这样建立起来的。在个人竞争的条件下，社会各个组成部分不断增强其相互依赖的关系，最终结果便是在整个产业组织之中产生了某种稳固的社会组织，这种稳固性不是建立在感情与习俗的基础上，而是建立在利益的一致性上。”①将这种基于利益的共同体概念用于解释社区公共空间的建构时难免会受到怀疑。主要的原因一是转型社会条件下城市社区的形成几乎无法基于“一致的利益”;其次，基于利益而形成的各种次生共同体如果相互对抗而导致分裂，这对于社区发展和社会稳定的目标而言有意义吗？换言之，基于利益而形成的共同体，它所倡导和诉求的理念与社区精神不会产生冲突吗？托马斯·海贝勒在中国沈阳市所作的调查也许可以从一个侧面说明问题。居民区党组织书记或者居委会主任等社区领袖凭借个人能力“建立起一个有效的关系网，这个网为社区带来了可观的益处”。工作的一个重点是要“让中央、省、市层面的众多政治领导人对（该）社区感兴趣，到（该）社区去参观”，“政治领导人的亲自参观反过来又成为社会资本，因为它为社区创造了赢得公众注意力并进而得到财政资源和物质资源的前提。”②很显然，社区组织与政府部门之间因为信任关系的培育而换取合作可以在一段时期内形成某种帕特南所说的互惠规范的合作关系——因信任而合作，或因合作而信任。当然，这些法定的社区组织也紧接着把自己塑造为资源的分配者。

然而尴尬的是，“任务”导向型的信任合作关系与以道德为基础的社会信任机制并不兼容。首先，这种合作是以任务的部署和完成以及私人之间的友谊为前提。一旦出现人事变动等情况，合作关系是否能维系下去便存在疑问。其次，“任务”导向型信任关系的内涵始终与自发、自为的社区公共精神之间存在矛盾。社区发展的核心是政府和非政府组织的合作，尤其是居民的参与。然而社区组织如果因“完成任务”或者“利益分配”的需要而参与，抑或是居民个人有服务需求则参与（如老年人、残疾人对社区服务的高度需求），无需求则不参与（如年轻人对社区服务的低度需求），这些现象只能反映出社区公共精神的发育尚未催生出普遍的、基于道德意义的信任。从纵向和横向两个维度来考察，政府与社区法定组织之间、社区内部各类组织之间合作关系的塑造除“任务”导向之外，应再增加一个“使命”维度。对于社区服务的提供主体而言，共同体内部这种共生关系的长久维系及其内涵在将来的升华，必然要依靠“使命感”来维系彼此之间的关系。这也就是说，在各组织之间塑造的是“因使命而信任，因信任而合作”的关系。这也正如托马斯·海贝勒所认为的那样，社区里“基于群体的信任是通过集体认同或者共同的群体归属感产生的。”社区居民个人之间“守望相助”的邻里关系以及群体归属感的塑造都需要基于道德基础的信任感的培育。

五、 结论

罗伯特·帕特南认为以信任为主要内容的社会资本“促进了自发的合作”，且“社会信任……确保了政府绩效”，“在立法和行政之间，工人和管理者之间，政党之间，政府和私人组织之间，小企业之间，常常需要合作。”“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。而且，合作本身会带来信任。”③就本文对社区服务合作供给所做的相对浅陋的思考而言，在转型社会社区治理结构的改变所反映出的主体关系复杂化、利益格局多元化的现实情况下，必须首先培养社区服务各主体间由“使命”而非“任务”而产生的信任关系。基于道德的社会信任关系的培育并不仅仅与提高社区服务合作供给机制的绩效有关，它也必然会对社区邻里关系乃至社区公共精神的发育成长带来深刻的影响。

（责任编辑：余风）