浅议事业单位内部控制存在的几个问题及对策

黎昊旻

摘 要：内部控制是事业单位健康发展的重要保证，是体现事业单位能否紧跟时代改革与创新步伐并快速发展的关键因素。国家也在不断的出台一些新的政策。2014年《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布并实施，实行四年来，事业单位内部控制制度的建立和运行并不理想，有些单位存在内部控制体系不健全、职能部门分工不明确、内部控制制度执行不严格、管理监督不到位等问题。究其原因，主要在于事业单位内部没有形成推动内部控制的内动力；建立的内部控制制度脱离单位实际情况；部门、岗位职责不明确；沟通渠道不畅和内部监督缺位等。鉴于此，本文提出，一是，单位领导应高度重视，全体职工应统一思想，广泛深入理解内部控制规范；二是，完善人力资源管理，建立合理组织构架；三是，成立内部控制领导小组，具体负责内部控制体系的建立；四是，从“线”和“面”两方面建立完善内部控制监督体系；五是，利用内部控制监督体系，建立反馈机制。通过以上对策，旨在确保内部控制体系的有效实施。

关键词：事业单位；内部控制；问题及对策

2012年财政部出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内部控制规范》），要求各级行政事业单位自2014年1月1日开始实施。《内部控制规范》对行政事业单位内部控制作出定义：行政事業单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。目标是为了合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果等。从上述定义可知内部控制不仅仅是一系列制度，而是一个单位对于风险的动态管理系统，包括定期的风险评估机制、各项内部控制制度的制定和改进、风险防控措施的制定和改进、内部控制执行的过程管理、监督和反馈、推动制度的进一步完善，是不断循环、改进的系统工程。

但是，事业单位作为社会服务组织，主要职能是提供公益性服务，经费来源又大部分依靠财政拨款，几乎不通过市场配置资源，市场竞争参与度小，缺乏竞争压力，对于风险的敏感度也不高。因此，事业单位对内部控制系统的认识不够，建立内部控制系统的积极性不高，内部控制的实施并不理想。

一、目前事业单位内部控制存在的主要问题

（1）没有实施全面内部控制

大部分事业单位内部控制范围只涉及经济活动，不涉及其他业务活动，没有实现全面内部控制。有的单位天然认为涉及经济活动的事项，应该由财务部门负责，因此将内部控制全权由财务部门负责。但是财务部门只是单位单个部门，对本单位缺乏全面认识，容易站在自己部门立场认识内部控制，带有一定的局限性和片面性。一方面单位层面的内部控制需要从单位的发展和全局出发，财务部门没有办法站在决策层角度建立单位层面的内部控制，包括整个单位法人治理结构的控制、人力资源的控制、信息安全的控制等，这些需要顶层设计的事项是单个部门无法完成的；另一方面，在业务层面的内部控制建设上，单位除了财务风险还面临着管理风险和业务风险，仅仅依靠财务部门制定几个财务方面的制度、流程是没有办法实现全面内部控制的。

有的单位聘请专业会计师事务所代为制定内部控制制度，但是由于会计师事务所对具体单位具体情况缺乏了解，制定出来的制度存在与单位实际情况不匹配的现象，内部控制制度也就成了一纸空文。

（2）责权分工不明确，单位内部各职能部门执行不力

大部分事业单位对上，与行政部门职能界限不清晰；对外，与业务接口单位责任模糊；对内，各职能部门间权责界限模糊。没有明确内部控制执行职能部门和承担内部监督与评价职责的部门。虽然许多单位也制定了内部控制制度，但是在如资产控制、合同控制等内部控制实施过程中找不到相关归口部门和责任主体，各部门之间相互推诿，不愿意承担责任，造成人为风险。更何况，由于事业单位行使着公益服务的职能，有的还承担政府职能部门所赋予的公共权力，因此不同业务类型的事业单位还面临着不同业务风险，

（3）管理、监督不到位，制度执行不够严格

有些单位内部控制制度只是挂在墙上的展板，职工在具体工作中仍然按照以往惯例行事。其次，除财务人员外，其他人员对内部控制知之甚少。在经济活动中，仍然停留在财务人员要求提供什么原始凭证，就提供什么凭证的阶段，没有形成真正的内部控制业务实施流程。再则，有的单位，内审人员由财务人员兼任，造成财务人员既当“运动员”又当“裁判员”，无法独立行使监督职责。

二、造成事业单位内部控制问题的原因

（1）事业单位内部控制缺乏内动力

其一，《内部控制规范》仅仅只是由财政部发文的规范性文件，目前由财政部推动实施的，是在外力作用下进行的，没有内生力量，处于被动接受，使得单位内部控制流于形式。其二，《内部控制规范》中所设定的行政事业单位内部控制目标只是作为国家财政部对行政事业单位的要求，并没有站在行政事业单位的角度考虑，从单位自身发展需求出发。是“要我内部控制”，而非“我要内部控制”。甚至，有的单位负责人认为制定内部控制制度就是为了限制单位资金的使用，会阻碍单位事业发展。因而事业单位在制定内部控制制度时消极应对，缺乏主动性。其三，由于事业单位习惯于以行政命令为首要任务，对于法规的实施缺乏敏感度。

（2）单位人员对内部控制缺乏深层次认识

从外部看，虽然已经出台了《内部控制规范》，但是并未有相应的配套指引，各单位在构筑内部控制体系时缺乏具体操作的模板。

从内部看，一方面，单位决策层和管理层缺乏风险管理意识和现代管理理念，没有相关的内部控制知识，内部控制体系不完善，单位日常管理和业务运行都依靠以往经验，管理上存在漏洞；另一方面，单位执行层即普通职工缺乏风险意识和责任意识，不了解内部控制。所有这些都会严重阻碍内部控制体系的建立运行，导致已有的控制规范制度成为一纸空文，风险防控措施执行不到位，控制流程运行效率低下，对潜在风险缺乏意识。

（3）部门职责不明确，职工岗位职责模糊，无法构建有效内部控制体系

当前事业单位改革正在进行，有些单位对自身发展、定位模糊，没有明确的发展方向，对于未来的不确定，导致内部控制建设缺乏导向性。加之事业单位编制的限制和一些历史上的特殊原因，一岗多职情况普遍存在，致使有的事业单位，不能明确划分部门职责，面对社会出现的新问题、主管部门下达的新任務时，部门之间相互推诿，不愿承担任务责任，进而影响工作效率。再则，部门职责不明确也导致部门内的岗位设置混乱，有的单位不是先设定岗位，拟定岗位职责，再确定适合岗位的人员，“以岗定人”。而是根据目前各部门有多少人，再将部门所承担的工作分配到人头，最后制定岗位职责，“以人定岗”，造成岗位职责分配不合理。因此在制定内部控制制度时，就会出现找不到归口部门和相关责任主体的现象，更谈不上不相容岗位分离和重要岗位定期轮岗。

（4）信息沟通渠道不顺畅

虽然随着互联网和计算机技术发展，事业单位的信息化也随之提高，办公自动化也得到提升。但是，在单位内部存在信息壁垒，比如核心决策层、中层管理层和普通执行层之间信息无法有效传递，部门与部门之间信息不能共享，甚至同一部门内部信息资源也无法做到共享。这无形中降低了办事效率，增加了成本，也使得内部控制实施时大打折扣。另外，虽然有的单位制定了有关内部控制制度，但是没有制定相关内部控制流程，或者制度与流程不匹配，相关制度也就无法实施。

（5）缺乏内部监督

内部控制体系的建立关键不在内部控制制度的建立，而在内部控制制度的执行，若无内部监督机制，定期进行内部控制有效性评价，对内部控制实施过程进行监督，时间一长，员工在内部控制实施的过程中就会产生惰性，控制措施的执行难以长期坚持。

三、如何提升事业单位内部控制有效性

（1）领导重视，统一思想，广泛深入理解内部控制规范

第一，事业单位作为行政的重要补充，具有以行政命令为首要任务的特点，那么首先应当以行政手段明确单位职责。只有单位职责确定了，单位才能做到“三定”，才能准确划分单位部门以及各部门职能，最后才能落实到每一个具体岗位所承担的职责。

第二，通过定期的内部控制基本理论的培训，结合当前反腐倡廉形势，以案例的形式做好宣传，强化单位决策层和管理层对内部控制重要性的认识，提高风险意识和管理水平。

第三，执行层防范风险的能力和意识也非常重要。在加强单位领导的内部控制意识的同时，在单位内部加强内部控制宣传力度，对普通职工定期进行培训，学习单位内部控制制度，提高主动防范风险的能力，加强依程序办事的意识。统一全体职工思想，深刻认识到：只有加强风险管控，提高公共服务的效果，作为事业单位才有存在的必要性；只有加强内部控制实施，提高公共服务的效率，才能进一步降低事业成本。

（2）完善人力资源管理，建立合理组织构架

单位内部控制的实施、执行离不开单位全体职工，因此依照分事行权、分岗设权、分级授权的原则，建立权责一致、有效制衡的组织架构非常必要。首先，应对单位原有的内设机构职责进行梳理，按照制衡性、适应性和系统性原则，合理设置部门职责。针对各部门所承担的职责，本着责、权、利相统一的原则，对各部门的责任和权限进行界定，确保单位决策、执行和监督部门相互分离，各行其职，并编制内设机构责任书。其次，明确各部门职责后，根据部门职责按照不相容岗位相互分离的内部控制方法进一步合理设置关键岗位，制定具体操作细则，并切实履行重要岗位定期轮换制度。最后，加强职工的岗前培训，逐步改进培训内容，提升实际操作水平；注重职工的继续教育问题，组织专家讲座或外派学习，对职工进行培训，提升职工的专业素养，强化职工职业道德水平；鼓励职工进行跨专业学习，从一专人才向多专人才转化，为重要岗位定期轮换储备人才。通过以上途径来避免工作职能交叉或权责过于集中，形成部门之间、职工之间各司其职、各负其责、相互制约的组织构架。

（3）成立内部控制工作小组，由内部控制工作小组具体负责内部控制体系的建立

《内部控制规范》中已经明确提出单位负责人应对内部控制负责，那么就应成立由单位负责人领导的内部控制领导小组，负责组织协调内部控制相关工作，并作出决策。抽调各相关部门如：行政、财务、人事、基建及信息等人员组成内部控制工作小组，负责内部控制实施方案的制定，建立有效风险评估机制，查找风险点进行风险分析，设计符合单位具体情况的合理内部控制制度、内部控制程序及主要业务工作流程；根据内部审计提供的内部控制有效性评价完善内部控制制度，优化内部控制程序，进一步防控风险。

（4）从“线”和“面”两方面建立完善内部控制监督体系

内部控制的监督体系不单包括内部控制评估，还应当包括日常监督。完善监督机制，是保证内部控制体系能够切实有效运行最有利的方法。建立内部控制监督系统，应从两方面入手：一方面，通过完善日常监督机制使内部控制风险防控形成闭环。日常监督机制可以通过审批权限的设置，从“线”上对内部控制风险防控进行监督。以政府采购为例，单位可以通过成立政府采购领导小组，在政府采购预算申请、计划编制、采购方式、招标环节以及验收等环节中，通过行使审批权限，对采购业务申请、实施、结算和验收等环节实施监督管理，及时发现各环节存在风险，为了避免审批权限走形式化，应明确其审批权限承担的相应责任，并在后期内部控制评估时对审批监督进行评估。这么做的好处在于，可以从日常监督中发现内部控制制度、流程中存在的风险，能够及时对发现的风险采取防控措施，有利于单位内部控制及时修订完善。另一方面，单位内部审计部门通过对内部控制进行评价，从“面”上实现对内部控制风险管理的外环监督，这种监督可以根据内部审计部门实际情况选择以下一种或两种方式完成：一是独立完成内部控制体系评价工作；二是委托第三方审计机构对单位进行内部控制有效性评价，并对内部审计工作提供指导；三是根据自身实力选取内部控制体系中一项或几项业务进行专项评价。通过以上两种方式分别从“线”和“面”两个维度有效建立内部控制的监督体系。

（5）利用内部控制监督体系，建立反馈机制

反馈机制的建立不在于全员参与，而是需要关键业务和关键环节的关键人员的参与，完善内部控制制度、业务流程。内部控制监督体系的完善有助于内部控制反馈机制的建立。内部控制执行中审批者对于流程中存在的问题和业务风险应该有比较清楚的认识，由审批者在监督中发现的制度、业务流程中存在的不顺畅和风险及时反馈给内部控制部门；内部控制评价环节中内部审计部门发现的问题也及时反馈给内部控制部门。内部控制部门根据各方反馈的意见和建议进一步完善内部控制制度，改善内部控制实施程序，规范内部控制业务流程，从而实现内部控制系统完整的动态化管理。

四、小结

目前，我国正处在改革攻坚时期，随着市场经济的不断发展，经济环境日益复杂，特别是在体制转型、政府职能发生转变的过程中，事业单位面临的风险也越来越多样化和严峻，不仅要提供优质的公共服务，而且要参与市场竞争。面对事业单位在发展过程中存在的效率低下、监管不到位等现象，就必须完善内部控制体系，加强内部监督。要使《内部控制规范》能够在事业单位有效实施，就需要运用系统论的方法，站在全局的角度，对单位内部控制的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现单位内部控制目标。从而使事业单位能够健康、稳健发展，更好地发挥其公共服务职能。

参考文献

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