提升社区治理能力和水平的路径思考

綦毓靖

社区治理是社会治理的重要内容，是国家治理体系最重要、最基础的环节。习近平总书记多次强调指出“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”“社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。但目前社区治理中还存在着诸多问题，解决这些问题，不断提升社区治理能力和水平，把社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园，是新时代落实党和国家的方针政策任务要求，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是回应人民对美好生活新期待的必然逻辑。而提升社区治理能力和水平就必须坚持问题导向和系统思维，从社区治理的源头找寻问题之源和破解之道。

1.加强顶层设计规划，确保社区治理有序推进。中国改革已经从“摸着石头过河”阶段进入到总结改革经验加强顶层设计推动改革再深化阶段。社区治理同样经过了20多年的摸索后进入到改革的新阶段。以前局部式的、点状的社区治理改革已经难以进行下去。加强社区治理的顶层设计已成为推进社会治理的当务之急。2017年6月，中共中央、国务院颁布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，是推进社区治理的方向标，现在的重点是根据该意见精神，制定符合地方特点和实际情况的地方性的社区治理建设规划，以规划引领社区治理，制定改革路线，描绘社区治理蓝图，使社区治理变革有章可循，剪除“头痛医头、脚痛医脚”弊端。应围绕社区治理，按照层次清晰、衔接有序、功能完整、问题导向、分类治理原则，形成市区政府、街道和社区三级规划，并保证规划内容在原则方向上的贯通性一致性，同时又要体现不同层级的不同特点及相互衔接。要借助市区政府机构改革契机，以高效为原则，将区街两级的部门整合和职能设置与解决社区职能错位等问题结合起来，通盘考虑。

2.树立“社区营造”新理念，引领社区治理正确方向。理论是行动指南，正确理论产生正确结果，反之亦然。社区营造理念是近两年学术界提出的一种社区理念。这一理念虽然尚未形成影响力，但从理论分析看，“社区营造”理念与“社区治理”理念比，更契合、也更有利于中国社区建设实践。“社区治理”理念是在社区建设中针对政府直接干预包办社区事务过多而提出的。客观地讲，这种理念对于克服社区建设中公民参与不足、解决政府公共服务低效等问题有积极意义，但由于“治理”理论更多的是强调治理的多元性和自治性，改变社区治理体制结构上的政府一元化格局，强调利益表达和利益维护，因此，其结果有可能引发社区自治的极端化，将政府置于对立面，最终还会演变为不同社区间对公共资源的争夺冲突，进而引发更深的社会问题。因此，为避免社区治理理念所带来的负面影响，应当用“社區营造”理念代替“社区治理”理念。社区营造是指政府引导、民间自发、社会组织扶持，使社区居民自组织、自治理、自发展，共同解决社区所面对的公共议题，进而创造共同的生活福祉。社区营造与社区治理相比较，其更多强调通过居民的自力更生、共同参与来解决实际问题。它是一种向内激发潜能的积极目标导向，而不是将重点放在治理体制结构上和利益分配上。这一方面解决了目前社区治理中公众参与问题，另一方面避免引发社区居民聚焦于对有限公共资源的争夺上。社区营造的关键在于社区居民对社区事务的积极参与和各尽所能的奉献，使社区成为“人人为我，我为人人”的幸福家园。从这个角度讲，“社区营造”理念要比“社区治理”理念更符合社区建设实际情况和总体要求。

3.完善政府和社区两个系统，构筑社区治理体制基础。第一，完善政府治理体系。在社区治理中街道只是作为政府代表介入社区工作，但实质上在街道背后是政府作为一个整体介入社区，这就意味着要“跳出社区，看社区”。目前，社区行政化问题的核心是政府内部问题，这就要求从整体性政府打造的角度，完善政府的治理结构，从根上进行源头治理。具体讲，一是要利用权责清单理顺区级政府、街道、社区之间的权责边界，优化各层级间和层级内的分工合作。在社区层面应从厘清、准入两方面同时推进。对社区中的挂牌机构、工作任务、创建达标、检查评比、台帐任务等事项进行全面清理、压缩、精减、整合;同时建立准入制度，控制准入事项、条件、方式、程序、经费，逐步减轻社区行政负担、赋予社区自治权利。二是要推进政府信息化平台建设。要通过信息化管理与服务平台，实现信息收集、传递、处理的无缝对接，实现全部政府部门的联动，提高层级间、部门间协作效率，使政府以整体的高效能来提升社区治理水平，为群众提供“一站化”“集约化”的公共服务。三是推进网格化建设。网格化管理也就是将每个社区划定若干网格，每个网格指定一人为网格员，负责网格内所有居民的事务，实现管理的行政事务和碎片化的社区事务在网格中全面整合。网格化管理使原来的“两级政府三级管理”变为“两级政府三级管理四级网络”，可以实现政府管理与服务条线在社区落地，实现真正意义上的精细化管理。

第二，形成完善的社区内治理系统。社区党委、社区居委会、社区工作站和社会组织应是社区治理的四大支柱，应以社区党委为核心形成相互支撑配合、多元互动共治的社区内治理系统。但目前，社区党委的领导意识还不强、社区居委会和社区工作站行政化导致自治性和面向社区服务不够、社会组织发展不充分等问题，使社区内治理系统还未完全真正形成。为此，一是要加强社区党建工作，突出社区党委坐镇中央、协调各方的领导组织功能，以区域化党建为基础，以党组织为纽带，横向上联系居委会、社会组织、社区工作站、社区内单位、物业公司等，纵向上上联街党工委、下联居民党员辐射群众，使党的组织优势、党员的先锋模范作用在社区建设中充分发挥出来，以党建水平的提升促进社区建设上水平。二是要通过社区减负，使社区居委会实现自治性组织的职能回归，使社区工作站有精力组织社会组织和志愿者队伍，解决社区自身问题。三是要推进社区社会组织发展，使其成为居委会为民服务可以依靠的力量。

4.完善社区自治机制，打造社区自治生态。第一，打造社区自治整体平台。一是要严格落实居民代表大会制，使社区居民代表大会成为社区议事决策的最高权力机关，事关社区发展重大问题都应通过居民代表大会决议在组织实施。要将居民代表大会议题更多面向社区实务，扭转解决居民代表大会仪式化、空洞化问题。二是要完善居委会下属委员会设置，在原来已有的人民调解、治安保卫、卫生健康、妇女工作、群众文化、民生保障、环境物业等职能委员会设置基础上，特别要增加社区协商议事委员会和社区居务监督委员会，以形成议事、执行、监督完整的社区自治体系。居委会要按照一定比率和相关程序，积极吸纳社区居民代表参与到各个委员会中，不能形成居委会、社区工作站大包大揽。三是要健全民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等多元的对话协商机制，并使之制度化、规范化、程序化，让社区居民民主协商拥有更广泛的平台和渠道。

第二，推进社区社会资本扩充。增强社区服务能力关键是要有人有物。为此，一是要通过社区大党委制，吸纳社区内大单位成为社区党委成员单位，推进驻社区单位融入社区，通过共驻共建共享活动更好服务社区。二是要加强社区志愿服务队建设，充分挖掘、激励、利用社区人力潜能，使社区居民在互助服务中不断增强幸福感和归属感。三是要建立社区基金会，鼓励社区捐助和驻社区单位资助，提高社区依靠自己力量解决问题的能力。此外，政府应当积极推动用于社区治理的财政投入、各条口下拨、公益创投、社会捐赠资助等资金的整合，应在加强监管的同时，向社区下放一部分资金自由支配权，这既可以解决政府在提供社区服务时的资源错配，又能极大激发社区自治的积极性。

第三，建立社区居民参与社区事务激励机制。可以考虑建立社区范围内的居民参与社区事务奖励积分制度。根据居民参与社区事务的难易程度设定积分标准，进行累计，并用积分兑换形式免费享受社区提供的各种有偿服务，以此激励居民参与社区服务的积极性。

第四，推进社区文化和社区法治建设。一是要通过和谐社区文化建设，加强对社区居民的思想引领，推动社区意识、服务意识的形成，浓化社区共建氛围。二是要通过国家层面的立法，使社区基本自治制度法定化。目前關于居委会的立法还是1989年制定的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，其内容已不适应基层社区治理需要，急需修订完善，为基层治理提供法律依据。三是要社区自身通过社区内的民主协商，制定引领社区发展、反映居民共同价值的社区公约，以社区法的形式规范社区居民行为，推动社区自治走上法制化、规范化的稳定可持续发展轨道。

5.加强社工队伍建设，提升社区工作者动能。第一，调整完善相关政策。对来源渠道不同的社区工作者，在日常管理中坚持分级负责、分类管理，明确区街两级政府对社区工作者管理的职责和权限，区级层面抓政策制定、抓重点培训、抓典型引导，街级层面抓业务、抓管理、抓考核，实现社工管理重心下移;针对目前社工队伍结构上存在的问题，建议在执行全市统一招聘条件的基础上，定向招聘或适度提高男性、党员、具有一定工作经验和社工专业背景人员的招聘比例，适度放宽招聘年龄至35—45岁，实现因岗选人、按需选人;面对居委会青黄不接的局面，应适度放宽优秀“一把手”的任职年龄，留任部分能力强、政策熟、经验丰富、群众满意的老居委会主任，实现老中青三代的“传帮带”。

第二，提高社工队伍履职能力。推动“精英社工”人才工程、“5·23社工日”等品牌化塑造活动，以项目化管理、社会化运作等手段加强社工梯次培训体系建设，不断提升社工综合能力，全力打造政治过硬、业务精通、群众满意的优秀社区工作者队伍。

第三，打通社工人才上升空间。探索建立社区事业编制岗位设置，打通“社区工作者—社区一把手—居委会事业编社区一把手—公务员”的上升通道，设定社工师专业技术岗位，打造“社区工作者—社工员—助理社工师—社会工作师—高级社会工作师”职称培养链，实现社区工作者“梯次化上升、层级化晋升”，并完善相应薪酬制度，使社区工作者获得职业归属感和成就感，促进职业动能提升。

作者单位：中共天津市南开区委党校

责任编辑：双艳珍