乡村治理能力对精准脱贫成效的影响研究

卢之卿 李倩阁 吉体拉日 吉布么日歪

通过从乡村振兴背景和精准扶贫视角构建乡村治理能力和精准脱贫成效评价指标体系，基于对四川省凉山州P乡的调查，分析其现有的治理能力及扶贫执行情况，并利用SPSS软件对政府的治理能力和扶贫成效进行回归分析和相关性研究。从整体上看乡镇政府治理能力建设与精准扶贫工作开展之间相互影响、相互作用，从治理能力一级指标来看，扶贫开发能力对扶贫成效的影响最大，而公共服务能力次之，社会治理能力相对影响更小。推进乡镇政府的治理能力建设，要注意各级能力在扶贫工作中所发挥的作用，更好地提升扶贫成效的可持续性。

一、问题的提出

“乡村振兴”战略是习近平总书记在党的第十九次全国代表大会上提出的重要战略，对于解决“三农”问题和全面建成小康社会具有重大意义。走中国特色社会主义乡村振兴道路，就要求走中国特色减贫之路，必须打好精准脱贫攻坚战。因此，研究乡村治理能力对精准脱贫成效的相关性影响，并提出针对性、全面化、可接受程度高的解决方案，能够为实现乡村振兴提供智力支持。

在“精准脱贫”的背景下地方扶贫开发能否取得切实的成效问题具有紧迫性。虽然处于国家脱贫攻坚的政策下，但是并非所有扶贫地区都能够取得良好的成效，究其原因是否与乡镇政府治理能力的低下相关，这个问题值得深入探究和思考，以增强扶贫成效的可持续性并促进地方经济的发展。

二、指标体系与研究假设

乡村治理能力即乡镇政府的治理能力，现有相关的指标体系有如常永华（2008）提出的关于地方政府执政能力评价指标设计与模式；王雨晴（2017）在对人民论坛测评中心的评价指标改进的基础上构建的乡镇政府社会治理能力评价指标体系。而在精准扶贫的概念提出后，很多学者又对乡镇政府在扶贫作用中的治理能力进行了新的定义，如祁凡骅（2016）等，其内容也多是从扶贫过程中的认证识别、政策执行等方面进行解释。

精准脱贫成效即扶貧成效，主要是从近几年才开始兴起的，如封二英（2018）从大数据技术视角、罗旭来（2018）从财政绩效视角、石晶（2018）结合地方实践等来构建精准扶贫成效评价指标体系，而相对较为全面的是北京师范大学中国扶贫研究中心课题组，设计的扶贫开发治理衡量评价指标体系，其中又划分出基础、社会发展和特色产业三大维度。

综合前面的分析，在乡村治理能力方面，笔者认为可将其分解为社会治理能力、公共服务能力以及基于乡村振兴和精准脱贫的视角下提出的扶贫开发能力；而在扶贫成效上本文以北京师范大学中国扶贫研究中心课题组设计的扶贫开发治理衡量评价指标体系为依据，从乡镇政府的视角出发，结合实际情况和数据的可得性，对此指标体系进行了简化与改进。

（一）乡村治理能力

社会治理能力。这是乡镇政府在治理上所需要的最基础的能力，一是基本保障能力，即基本生活保障情况，如低保、医保等；二是基层自治能力，也就是农村居民参与基层自治的情况，如村委会的选举等。

公共服务能力。一方面是公共服务基础设施配置能力，主要是当地的通信电力、互联网、道路、水利等硬件设施，卫生院建设和改造状况等基础设施建设情况；另一方面是公共产品和公共服务的供给能力，也就是政府对于公共产品和公共服务如义务教育、医疗卫生、社会保障、农村公共基础设施等的供给状况。

扶贫开发能力。在精准扶贫的视角下对乡镇政府原有的治理能力提出了新的要求，即对于脱贫攻坚过程中需要的能力，笔者在这里将其分解为四个指标，一是内部统领能力，首先是当地的扶贫动员工作开展情况，如扶贫工作动员会的召开、扶贫开发领导小组或工作小组的成立等，其次是当地在扶贫工作中对于检查考核的情况，最后是对于检查考核过后采取的激励手段，如物质奖励、财政收入分成、政策优惠或提拔重用等；二是认证识别能力，即对于贫困户的认证标准和认证情况；三是再分配能力，主要是对于产业扶贫的资源分配情况；四是整合能力，也就是开展的扶贫工作能否切实的符合群众的利益偏好

（二）精准脱贫成效

扶贫开发治理基础成效。一是公共服务成效，强调的是扶贫对于公共服务也就是文化教育卫生等的改善情况；二是人居环境改善成效，即对于水、电、道路、房屋等人居环境的改善成效；三是素质能力提升成效，主要是扶贫工作的开展对于当地居民的就业促进作用。

扶贫开发能力建设成效。其中帮扶能力建设强调的是当地驻村帮扶工作开展情况；资金支持能力建设说明的是在扶贫资金的投入和使用情况，如投入力度，是否到位等；培训能力建设即在扶贫中对于培训教育工作开展情况。

扶贫开发治理潜在成效。一方面是信息化建设成效，也就是当地的扶贫信息化水平，在信息资源、信息服务、信息员配备方面的投资和培训力度；另一方面是特色产业发展成效，即当地的特色产业规划和发展情况。

乡镇政府治理能力建设与精准脱贫工作开展两项任务之间的关系并不是独立的，而是相互促进、相辅相成的。一方面，精准脱贫的开展，不仅要求基本的社会治理能力和公共服务能力的实现，而且对于乡镇政府在政治上的内部统领、认证识别，经济上的资源配置和整合等能力要求都比较高；另一方面，精准扶贫工作的开展也有利于乡村治理能力的提升，产生积极的效应。

由此我们可以逻辑地演绎出以下命题：在乡村振兴和精准扶贫的大背景下乡镇地方扶贫工作的开展能否取得成效与乡镇政府治理能力相关。

而根据上述构建的乡村治理能力和精准脱贫成效评价指标体系及其来看，我们得出一个总的经验假设：乡镇政府的治理能力越强，所取得的扶贫成效越高。

其中根据命题和总经验假设提出以下子假设——假设1：乡镇政府的社会治理能力越强，所取得的扶贫成效越高；假设2：乡镇政府的公共服务能力越强，所取得的扶贫成效越高；假设3：乡镇政府的扶贫开发能力越强，所取得的扶贫成效越高；假设4：乡镇政府的扶贫开发能力对于扶贫成效的影响大于社会治理能力和公共服务能力对扶贫成效的影响；假设5：乡镇政府的社会治理能力对于扶贫成效的影响大于公共服务能力对扶贫成效的影响。

三、乡村治理能力对精准脱贫成效的影响分析

（一）问卷样本情况

本文数据来源于对四川省凉山州P乡的调查。P乡位于深度贫困“三区三州”之一的凉山彝族自治州的东南部，下辖5个村，其中有两个村是较为偏僻的悬崖村，对外交通不便，所以问卷主要是在其他三个村进行收集，共采集105份纸质问卷，有效问卷98份，即98个有效样本是本研究的分析基础。

（二）问卷信度检验

根据指标体系中的各指标进行的问卷设计，其中16项二级指标除了“内部统领能力”分解成3个三级指标外其余每一个指标对应一个问题，共设计18个问题，对这18项运用SPSS进行Alpha信度分析。

（三）乡村治理能力对精准脱贫成效的回归系数分析及相关性验证

在本研究中笔者对上述评价指标体系中所提到的每一个三级指标所对应的问题进行测量，其回答的赋分规则为：“1=‘非常不满意（非常差）；2=‘很不满意（很差）；3=‘不满意（比较差）；4=‘比较不满意（一般差）；5=‘一般；6=‘比较满意（一般好）；7=‘满意（比较好）；8=‘很满意（很好）；9=‘非常满意（非常好）”。通过乡村治理能力和精准脱贫成效两方面的所有指标对应的问题的分值进行加总即得到的乡村治理能力和精准脱贫成效的总分值，然后运用SPSS对其进行回归分析得到乡村治理能力和精准脱贫成效的回归方程系数如表1；对其进行皮尔逊相关分析得出结果如表2。

从表1可知常量和乡村治理能力都是显著的，乡村治理能力与精准脱贫成效存在替代关系，且非常显著。

观察表2可知乡村治理能力与精准脱贫成效呈高度正相关关系，总经验假设验证通过，乡镇政府的治理能力越强，所取得的扶贫成效越高。

而通过对乡村治理能力與精准脱贫成效下一级指标的社会治理能力、公共服务能力、扶贫开发能力三大治理能力和扶贫开发治理基础成效、扶贫开发能力建设成效、扶贫开发治理潜在成效三大成效所对应问题的分值进行加总，再进行相关性分析的结果如表3。

表3所反映的是乡村治理的各层级能力和精准脱贫的各级成效之间的关系。从表中可以看出，显著性都小于0.05，并且数据都在0.01水平上显著相关。

社会治理能力对三大扶贫成效均为正相关，所以假设1成立，乡镇政府的社会治理能力越强，所取得的扶贫成效越高；公共服务能力对三大扶贫成效均为正相关，所以假设2成立，乡镇政府的公共服务能力越强，所取得的扶贫成效越高；扶贫开发能力对三大扶贫成效均为正相关，所以假设3成立，乡镇政府的扶贫开发能力越强，所取得的扶贫成效越高。

除此之外，扶贫开发能力与扶贫开发治理基础成效、扶贫开发能力建设成效、扶贫开发治理潜在成效三者之间的相关性远大于社会治理能力和公共服务能力与扶贫成效的相关性，所以假设4成立，即乡镇政府的扶贫开发能力对于扶贫成效的影响大于社会治理能力和公共服务能力对扶贫成效的影响。而社会治理能力与扶贫成效各指标的相关性小于公共服务能力与扶贫成效的相关性，所以假设5不成立，乡镇政府的社会治理能力对于扶贫成效的影响小于公共服务能力对扶贫成效的影响。

四、问题的思考和总结

精准脱贫一直是社会所关注的问题，扶贫成效的持续性获得又是整个工作的核心所在。从研究的乡村治理能力对精准脱贫成效的影响来看，二者之间是存在一定相关性的，但是分解出的指标能力又有一定差异性。

（一）把握乡村治理能力建设与精准脱贫成效提升的相互作用

在治理体系和治理能力现代化的目标指引下，乡村治理能力建设已然成为乡镇政府的一项重要政治任务，同时，作为考核乡镇领导工作绩效的重要指标，精准扶贫工作也是乡镇政府的“中心工作”之一。乡镇政府治理能力建设与精准扶贫工作开展两项任务之间的关系并不是独立的，而是相互影响、相辅相成的，其中任何一方取得成效都将促进另一方面往好的方向发展，同时任何一个方面存在问题都将对另一方产生负面影响。

良好的乡镇政府治理能力是精准扶贫目标完成的保障，比如说乡镇政府权威高、公信力强能够保证农民积极参与精准扶贫工作中去；精准扶贫工作是提升乡镇治理能力的路径，落实精准扶贫政策对提升乡镇政府治理能力具有积极作用，提升其执行能力，在贫困户识别过程中严格执行民主决策有助于提高民主治理能力等。

（二）注意公共服务能力在扶贫工作中发挥的作用

社会治理能力和公共服务能力是乡镇政府在基层治理中所需要具备的基础能力，而且相对于扶贫开发能力来说，社会治理能力和公共服务都是不因地区经济发展水平的影响都必须存在的。但是，据前文数据分析可知，在当前处于精准脱贫的背景下，公共服务能力与扶贫成效的相关性就要比社会治理能力与扶贫成效的相关性更强，其对于脱贫的影响相比更大。

精准扶贫工作“扶”即对贫困地区的“帮扶”，这种帮扶既可以是物质上的又可以是精神上的，对于乡镇政府来说在精准扶贫过程中就要注意公共服务能力所发挥的作用，即在对基础设施的建设、教育医疗卫生等方面的投入上要切实考虑当地人民的需要、考虑当地群众的利益诉求，在产出的效果上要能够达到所预期的效果，这些都需要乡镇政府科学合理地做出计划和安排。

将乡村治理现代化与精准扶贫相结合，从乡镇政府治理能力视角出发，研究精准脱贫的成效对于农村精准扶贫工作的开展具有重要意义。乡村治理能力与扶贫成效之间是密切联系、相互影响的，所以乡镇政府治理能力的建设与扶贫成效的取得及维持有着非常重要的作用。本文希望仅以此文能对乡镇地方精准扶贫工作的开展起到借鉴作用，同时引起学界对乡村治理能力和精准脱贫这一视角更加深入的讨论与研究。（作者单位：西南民族大学 管理学院）