农村义务教育财政转移支付的资助效果及政策建议研究

刘章发 孙启慧

义务教育是实现我国教育公平，提高全民素质的重要手段之一。作为农业大国，农村人口占我国人口的大多数。但是，由于历史原因，城市与农村经济发展的不平衡影响了义务教育的公平分配。义务教育作为一种社会福利，其资金来源主要是政府的财政转移支付。国家的支持弥补了部分农村义务教育资金干涸的状况，然而也还有许多类似转移支付资金不到位的问题亟待解决。因此，我国应该加强对财政转移支付的监督管理，完善财政转移支付资金链，争取早日实现教育公平。

目前我国城市与农村经济发展的不平衡性、东西部发展不均衡、两极分化的特征影响义务教育的公平分配。目前，我国农村人口依然占有较大比重，农村义务教育的落后是阻碍社会进步的重要原因之一。农村义务教育作为一种社会福利，其经济来源主要依托于政府的财政转移支付，如何完善财政性转移支付，使政府投入更好的落实在需要的地方是我国一项任重而道远的任务。

一、农村义务教育经费使用现状

（一）农村国家财政性教育经费投入力度不断加大

表1.1罗列了国家财政性教育经费在我国农村财政性转移支付中的付出情况（2007-2015），可以看出，对照农村小学的教育经费投入和农村初中的教育经费投入均呈增加模式。

（二）城乡教育经费差距缩小

图1中可以看出，农村义务教育生均经费与国家生均经费的比值越来越高，这一比值越高，说明城乡间教育经费投入差距越小。同时，政府对教育的财政转移支付的由于明确了不同的等级政府支付项目的分工，强调突出了中央和地方政府的不同转移比例，不仅使管理日趋规范，也为更完善的公共财政体系奠定了坚实的基础。

（三）农村义务教育资源配置得到优化

在农村经济发展水平不足时，一些地方政府往往会将更多资源用于发展地方经济和增加地方财政收入范畴，轻视地方农村义务教育的投入，从而对农村义务教育的发展形成障碍。而随着义务教育惠及农村，及“两免一补”政策的出台，国家加大对农村义务教育经费投入力度，同时提高了监管力度，这使得农村义务教育的财务经费配置获得了优化。

二、农村义务教育的财政使用问题

（一）个别财政薄弱地区力有不逮

在“两免一补”政策出台后就要求在补助学生的数目上，地方必须与中央保持同等。然而该政策实施一年以后，有地方发现：中央政府财政对实施义务教育“一免一补”绰绰有余，而地方上则对此力有不逮。

（二）转移支付不够规范，使用效率比较低下

我国政府其实对农村义务教育足够重视，所以每年向农村义务教育经费上的投入总数额还是很大的，但由于部分存在计算标准标准、流程管理、监管责任等方面的缺陷，大量的转移支付资金每每滞留于中间环节，财政困難的地方反而最不容易到达。

（三）农村义务教育经费缺口依然巨大

政策上，随着农村义务教育学校的撤并，以及后来推广的“小班授课制”，一些财政紧张的农村地区只能满足学科教学的基本要求，这与全面推广素质教育的要求不甚相符。农村学校的学校的教学设备、教学仪器的缺乏也成为了全民素质教育的阻力，教育经费缺口依然很大。

三、农村义务教育财政使用存在问题的原因

（一）教育事业与财政脱节

财政部门发放教育经费，但并不规定经费的具体使用办法，教育经费的使用由教育部门根据实际情况自行调整，财政部门不能够对其进行有效的监督。从2004年度审计署发布的50年度县级基础教育经费审计调查中得出结论，教育经费发放仍存在问题。

（二）中央与地方的博弈使得信息不对称

中央政府为了得到地方的积极响应，往往优先许诺以得到地方提前做出适当的配套支持；而农村为了获得中央的财务撑持，则不断允诺，双方在义务教育问题上出现的博弈。

（三）义务教育供给方式单一

我国政策上义务教育主要是由政府提供，私人很少被允许介入，私立学校仅担负了小部分初等教育的本能机能。在我国，办教育权为政府所把持，政策上也对民间资本进入办学设置了一些障碍，政府办学和民间办学没有形成良性竞争，进而影响了义务教育供给方面的效力和质量。

四、对农村财政使用问题的改革建议

（一）国家加大财政转移支付力度，横纵都要抓

目前，我国农村义务教育的资金来源是以中央向地方投入为主，以省内小规模地区间的财政支持为辅。但是，我国几乎不存在大规模省与省之间的横向财务转移往来。中央和省政府也应该加快投入对农村义务教育财政转移支付的步伐，尽快抚平农村义务教育财务不足的创口。同时，也应以实现地区教育水平均等化为目标，并通过财政转移支付调整政府支出结构和教育支出水平。

（二）完善一般性转移支付，强化专项转移支付

在许多农村地区，其经济发展落后，许多地方存在挪用教育的财政性转移支付来满足当地经济发展的现象。中央就应在进行财政性转移支付前做好预算管理，增强专项转移支付，使转移支付更有针对性。

（三）完善省以下财政转移支付制度，加强监管力度

一是削减中间环节转移，踊跃推动省直管县的革新。二是中央政府不但要填补教育经费的缺口，还要主动勉励下级政府加倍正视义务教育，制止基层政府操纵信息不对称向上级索取更多地财政转移支付而不投入到义务教育，加大监管力度。

（四）拓宽义务教育资金供给方式

政府不妨减少政策约束，鼓励私人部门进入中小学教育办学，使民间办学踊跃起来，使各类中小学形成良性竞争。政府和公办学校也会重视义务教育的投入和发展，进一步树立服务理念。这样所形成的良性竞争，某种程度上也可缓解部分农村义务教育财政紧缺的状况。（作者单位：聊城大学东昌学院）

本文获得山东省教育科学“十二五”规划课题“公共财政视角下农村义务教育投入现状及对策研究”（项目号：YB15010）的资助。