新时代我国非公有制经济人士的政治参与和政治引导

摘要：我国改革开放四十年，其中变化最大亦堪称最成功的增量事件，非我国的非公有制经济发展莫属。其重大价值不仅体现在经济层面的显性贡献，还体现在由此带给整个社会诸层面的结构性变化。这离不开非公经济人士与国家层面间的有效互动，其中的重要维度就反映在非公经济人士的政治参与。总的说，其政治参与的积极意义居主导地位，但也不可避免存在若干问题，一定程度上影响非公经济的可持续健康发展。在中国特色社会主义已进入新时代的当下，如何理解并恰当处理我国非公经济人士的政治参与，已是一个亟待再考量的重要课题。本文选择从新制度主义的视角，以其规制性要素和规范性要素的二维合法性机制为分析框架，试图对新时代我国非公有制经济人士的政治参与和政治引导做一些再思考，以期对推进实践发展有所贡献。

关键词：非公有制经济人士;政治参与;政治引导;新制度主义;合法性机制

中图分类号：D621文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）01-0071-011

一、引 言：事件·政策·问题

中国改革开放四十年，古老神州沧海桑田，此间变化最大也堪称最成功的增量事件，非我國的非公有制经济发展莫属。①自上世纪八十年代始，非公经济以其坚韧的生命力与成长性，历经从无到有、由小变大的跨越式发展，迄今已实现了从“异类”到“同盟”的蜕变和升华：“我国社会主义市场经济重要组成部分”的经济地位先予确认，而“中国特色社会主义建设者”的政治角色也已辩明。可以说，我国的非公经济及其人士初步修成了“正果”，已获得了宏观政策与法律制度文本层面的应有合法性，确立了其与国家之间的关系。

此后政策文本更趋完善，但观察近年来的现实发展，非公经济的总体发展环境仍不容乐观。好政策似乎总是被“绑架”，不同程度遭遇着“三重门”和“三座大山”的层层考验，“三重门”即玻璃门、弹簧门、旋转门，“三座大山”即市场的冰山、融资的高山和转型的火山。这一表述源自2016年4月全国政协副主席、全国工商联主席王钦敏接受中央党校《学习时报》记者采访时的回答。始终面临着产业进入和要素获得包括产权安全等多方面的制度性约束。

政治是经济的集中表现。经济利益的积聚发展，通常会以政治利益要求的形式表现出来，如同亨廷顿所言，随着社会的急剧变革，新的社会集团会被迅速动员起来卷入政治。[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版。伴随其经济实力的提升，尤其进入二十一世纪以来，其政治参与的确已成为我国政治发展的一个新变量，甚至被学者描述为“从新经济精英”到“新权力精英”。马烨：《从新经济精英到新权力精英——我国私营企业家政治参与研究》，复旦大学2013年硕士学位论文。但所谓“新权力精英”更多可能还仅是学者的“意象”，因为迄今的制度设计对此尚未有明晰安排，也并未真正做好迎接这一新“变量”的各种准备，以至反映在局部地区，已出现了其政治参与的“野蛮生长”。辽宁省人大代表贿选案正是新近的典型案例，在此前还有湖南衡阳、四川南充“贿选”等名案。

回应这种严峻现实，更为确保能够顺利推进我国基本经济制度“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”这一有机组成要件之所需，这是自党的十八大以来谈到我国基本经济制度时，有关非公有制经济发展始终如一的正式表述。2016年3月全国两会期间，习近平总书记首次正式提出了构建“亲”“清”新型政商关系的要求，明确厘定了健康可持续政商关系的基本“路线图”。自此以降，非公经济营商环境的改善进入了从观念到实际政策供给的快车道。作为民营经济大省，浙江正努力把自己建成民营经济健康发展的标杆省份，近两年多来各地甚至形成了一股以争先恐后甘当“店小二”为荣的新风尚。例如，2016年初，无工不富、无商不活、以商立市的浙江省义乌市专门成立了“店小二办”以服务于企业。据该办主任洪信强介绍：“这是义乌市政府的常设机构，以帮助企业解决问题为主要导向，为政企交流搭建桥梁。” （据《义乌商报》报道）此情此景，堪称中国几千年传统“轻商”思维的重大转折，非公经济迎来了自近代150多年以来营商环境最好的时期。但也不能不看到，历史的惯性从来不可能即刻被一挥而去。与以上具体经营环境的积极改善形成反差的是，在对这支重要经济利益群体日益高涨的政治参与的回应方面，我们的实践却仍未有效破题，而这同样是健全营商环境的有机内容。

其实，基本的方向性总要求已经给定。2015年首次中央统战工作会议上，习近平总书记的重要讲话已提出了“两手抓”的基本思路：“一手抓鼓励支持，一手抓教育引导”。的确，在以解决不平衡不充分问题作为我国经济社会发展根本任务的新时代，非公经济人士政治参与正是我国社会与国家之间互动的重要维度，实现有效且有序的政治参与和恰当的制度供给之间的均衡态，推进非公经济和非公经济人士“两个健康发展”，既是方向，更亟需切实践行。鉴此，本文围绕怎样理性认识现代政治参与的价值、如何在中国特色社会主义新时代的时空框架下对非公经济人士有效政治引导，以新制度主义的分析视角给出相应的分析与路径再思考。

二、涵义与价值：对现代社会政治参与的再审视

（一）现代社会政治参与的涵义及其本质

政治参与是现代政治生活中的重要现象，通常是指普通公民经由各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为，一般具有参与主体非职业性、参与对象指向性、参与方式多样性等特点。王浦劬： 《政治学基础》（ 第二版），北京大学出版社2006年版，第166页。它是现代公民的政治权利得以实现的重要方式，是联系公民与国家、公民与政策制定、政策实施之间的桥梁，是政治系统汲取合法性的重要途径。

现实发展经验与理论研究已表明，有别于前现代社会，现代社会矛盾和冲突的存在是常态。达仁道夫在其代表作《现代社会冲突》中明确指出：每个社会在每一方面都时刻经历着社会冲突，其最终结果就是导致社会结构的变迁。但变迁的结果，是从一种冲突结构走向另一种冲突结构。冲突是永恒的，不可能被“平息”或完全压制，但可以、也应当被有效调节。达仁道夫为此给出其对现代社会冲突的基本解读：“现代的社会冲突是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗。” 即冲突不是因经济因素而是由权力分配所引发。他因此提炼的两个核心概念是：“应得权利”与“供给”，并强调：正是“应得权利和供给的矛盾运动关系，凸显了现代社会的内在压制与紧张，孕育了现代社会各种矛盾与冲突的萌芽”，相应地，解决冲突的途径无疑也就在于恰当处理好应得权利和供给的矛盾。[英]拉尔夫·达仁道夫：《现代社会冲突——自由政治随感》，林荣远译，中国社会科学出版社2000年版。

这一理论给我们的有益启示就是，要维系现代多元社会有序与有效的发展，执政者必须适应且直面社会矛盾与冲突普遍化的“新常态”，通过给予其有明晰制度安排的有效解决，才能确保政治稳定和政权的巩固。这与派伊（Pye）的观点也互为佐证：“我们可以把政治稳定同一种得到合理引导的、能够满足最大多数人社会要求的变迁联系起来，而把政治不稳定同一种无法满足人们社会要求，并且使越来越多的人感到失望的变迁联系起来。”[美]派伊：《政治发展面面观》，任晓、王元译，天津人民出版社2009年版，第93页。

因此，解决现代社会常态化冲突最基础的途径或者首要前提条件，就在于应当赋予民众及社会力量以尽可能畅通的制度化利益表达和实现机制，通过切实的民主程序来协调整合不同利益集团的要求。如此，现代社会也才具备了实现自我调适与厚植优势的制度包容力和良好的成长性。“一个社会的成分越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治体制的功效。”[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联書店1989年版，第9页。政治参与的有效实现与现代社会健康发展之间由此构成一体两面的有机关联。

（二）现代政治参与的价值体现

现当代制度化的政治参与对一个国家或地区诸方面的发展有着显在的积极价值。

其一，经济价值主要体现在它能适应多元独立的经济行为主体之间自由竞争、发展的需要，激发人们的创造热情，推动现代市场经济的健康发展。在此意义上，政治参与的扩大化也被视为经济现代化的主要内容。进言之，制度能否包容或者说兼顾社会中更多人的经济和政治利益，不仅决定制度质量的高低，进而直接决定着国家的成功抑或失败。[美]德隆·阿西莫格鲁、詹姆斯·A·罗宾逊：《国家为什么会失败》，李增刚译，湖南科学技术出版社2015年版。

其二，政治参与的政治及其文化价值更为现代社会所倚重。这不仅体现在能够提高政府决策的有效性以避免“政府失灵”，更在于公民通过政治参与行使自己的政治权利，能起到一种在国家和社会之间稳妥地矫正政府行为和公民意愿之间矛盾的作用，尤其使公民的政治需求压力得以释放，实现公民对现有政治体制认同感的提升与巩固，有效减少社会冲突，确保政治的稳定和发展。

因此，迈克尔·曼（Michael Mann）对“国家权力”的两分法才极具影响力：一是国家的专制权力（despotic power），即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围（range）;二是国家的基础权力（infrastructural power），即国家能力，是指国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。Michael Mann（1993）， The Sources of Social Power， Vol.Ⅱ.The Rise of Classes and Nation-states， 1760-1914， Cambridge： Cambridge University Press.衡量后一种国家基础权力强弱的重要指标，本质上就是允许公众能够在多大程度并以何种方式直接参与到公共政策议程的设置中来的问题。

当然，政治参与水平必须与一定的政治结构相适应。据亨廷顿的政治发展理论，保持政治秩序稳定的关键，是要在制度化水平、管治力量和民众的政治参与水平之间，保持一个恰当的均衡，因而有其经典名言：“现代性意味着稳定，而现代化则意味着动乱。”[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第41页。但作为现代社会经济发展产物的公民政治参与的活跃，毕竟是社会进步的体现，是不以人的意志为转移的规律性政治现象，是故，尽可能制度化地不断扩大公民的政治参与仍是人类社会发展的总趋势和总要求。恰如俞可平教授所说：“任何一个社会的进步都是国家和社会之间博弈均衡的结果。”俞可平：《中国治理变迁30年（1978-2008）》，社会科学文献出版社2008年版，第69-70页。

当代中国的发展作为人类社会发展的重要组成部分，显然不会也不该例外于这一总趋势。迄今改革开放四十年，利益多元化格局已经形成，公民利益表达的诉求日益凸显。在互联网已全方位嵌入人们日常生活的当下，参与途径相对更便捷，过去那种“动员性”成分下降，自主性成分不断上升，由此不同程度地倒逼着我国政治过程的开放。尽快构建能涵括多元政治主体、包容公民多层次合理政治诉求的健全民主政治体系已是大势所趋。体现在党的十九大报告里，明确提出：要“扩大人民有序政治参与”，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“保证人民依法享有广泛权利和自由”。这正是新时代我国政治建设的基本要义所在，也是切实回应非公经济人士政治参与诉求的法理依据所在。

三、特征与功能：基于文献梳理的非公经济人士政治参与现况概述

对改革开放以来非公经济人士的政治参与表象及特征，笔者在多年前的研究中已作过一个较具原创性且至今仍有适用性的类型化概括提炼。即，其政治参与表现按由强到弱划分，可区分为四种类型：自治开放型、稳妥型、无奈自慰型和淡漠型。董明：《政治格局中的私营企业主阶层》，中国经济出版社2002年版，第284-295页。更深入观察，还可对上述类型作以下动机维度上的一般特征描述，即：恢复型的补偿性政治参与、功利型的经济性政治参与、民主型的发展性政治参与、退缩型的规避性政治参与。董明：《政治格局中的私营企业主阶层》，中国经济出版社2002年版，第295-307页。随着发展环境的日渐宽松，目前持第四类特征者已经淡出，但前三种却仍是其政治参与特征的基本面相。董明：《政治格局中的私营企业主阶层》，中国经济出版社2002年版，第308-317页。

由于非公经济已经并继续在观念底层深刻改变着我国的现代性品相，多年来仍持续地吸引着更多学者对它开展深入的跟踪研究，累积了新近的较有价值成果。鉴此，下文基于近年来的主要相关学术文献，对我国非公经济人士政治参与的基本状况做一个更贴近当下现实的梳理与分析。

（一）政治参与的基本近况

吴晓林以改革开放以来执政党对私营企业主阶层整合政策的嬗变为线索，认为从中可以发现私营企业主“权利扩充”的过程，即经历了一个从“政治排斥”到“积极整合”的过程，既要保护其积极性，同时也要规避其可能的负面效应，因为，每一次政策调整都涉及利益再分配问题，因而需从全局出发统筹考量各阶层的利益。吴晓林：《从政治“排斥”到“积极整合”：新时期党对私营企业主阶层整合政策的变迁》，《探索》，2012年第4期。

焦连志的研究呼应了以上观察。认为，私营企业主阶层的政治成长及政治参与给政治体系带来了一定的压力。对此，执政党没有任其发展壮大为体制外的政治参与力量甚至是异己的政治力量，而是采取了类似于“行政吸纳政治”模式的多种策略，来化解其不断增长的政治参与压力，使其政治成长带有了鲜明“中国特色”。就实际成效来看，执政党的确已相对成功地及时化解了该阶层的政治参与压力，同时也在一定程度上限制了其阶层内集体行动，维持了执政党与这一新兴社会力量之间的良性互动关系。焦连志：《“行政吸纳政治”模式与中国私营企业主阶层的政治参与》，《理论与改革》，2015年第3期。

侯贵松、罗家德等的研究也指出，我国私营企业主的政治参与，一方面由执政党和国家自上而下分配政治职位或荣誉，即进行旨在精英吸纳的政治安排，以增强私营企业主对执政党的认同感，减少可能的对抗;另一方面，私营企业主阶层也通过自下而上的方式与执政党博弈，影响执政党的政策制定，满足自身团体利益需求，由此，私营企业主形成了一种自上而下和自下而上双轨关系同时存在、互相作用又互相博弈的“双轨参政”模式。侯贵松、罗家德、帅满：《双轨参政——以私营企业主政治参与为例》，《清华大学学报（哲社版）》，2013 年第4期。

如果说上述研究是对阶段性特征的概括，那么以下研究则相对更具象化地呈现了目前私营企业主政治参与总体上仍不充分的现状。崔华前以对浙江省的实证调查为据，认为私营企业主的政治参与方式以合法性参与为主、非法性参与为辅;政治参与模式以制度性参与为主、非制度性参与为辅;政治参与状态正由不平衡向平衡、由无序向有序、由自发向自觉转变。崔华前：《私营企业主政治参与现状分析—以浙江省为据》，《湖南省社会主义学院学报》，2015年第3期。陆永胜认为，目前非公经济人士的参政仍存在着参与度的浅层次性、参政领域的局限性和参政热情的不稳定性，而这种现状与他们的参政诉求其实相去甚远，并极大影响着其参政质量。陆永胜：《新形势下基于社会交换理念的非公经济人士参政引导机制创新研究》，《贵州社会主义学院学报》，2015年第1期。

这种在现实中尚显不完善的政治参与状态，非公经济人士抱持着怎样的参与动机？陈国权等的研究非常确切地指出，“制度不确定是导致民营企业家积极参政议政的重要原因，是民营企业家对现行政治环境所作出的理性回应”，参政议政、接近权力中心正是他们规避政治风险、获取经济机遇的重要现实途径。陈国权、徐碧波：《制度不确定与民营企业家政治参与》，《新视野》，2005年第1期。胡怀敏的研究同样关心这个问题。他认为，政治关系对于企业的重要性，并非中国特有的现象。而我国私营企业主从经营企业伊始就面临着政治的不确定性和行政管理的不确定性，对处于弱势的私营企业及企业主而言，政治网络对他们来说很关键，因为它可以作为不完善政治制度支持的替代，即企业管理者与政府官员的关系代表着一种独特类型的资源，尽管这种资源的制度化保障程度其实有限，但其当下价值仍然显在：可以向政治系统输入其自身利益诉求，获取部分体制内的政治资源，保障企业经营与经营者的安全。胡怀敏：《经济学视角下的私营企业主政治参与研究——基于河南省A 市的调研分析》，《华南理工大学学报（社会科学版）》，2013年第1期。

本文认为，正是这种正式制度供给既不确定也不充分的现实条件下，事实上反而诱致着他们对政治参与的异常渴望，由此形成了其政治参与诉求与现实制度供给之间愈加显著的不平衡与不充分的问题。就其政治参与的实现程度来看，范柏乃等基于问卷调查的课题成果显示，非公经济人士政治参与实际水平为2.938，折合成百分制为58.76%，属于中等偏下水平，其整体政治参与水平并不理想，非公经济人士政治参与过程与其预期存在差距，与之相关的各种配套措施和服务手段尚未建立，或不够完善。范柏乃、段忠贤：《非公有制经济人士政治参与问题研究》，载浙江省社会主义学院非公有制经济两个健康发展研究中心编：《新型政商关系》，2017年，第120-123页。

显见，执政党与非公经济人士之间制度化的有效互动回应机制亟待健全。

（二）政治参与的既有功能实现及评价

应当说，在今天我国既有体制下，即便上述这种阶段性的、看起来并不完美的政治参与实践，其对非公经济人士的诉求满足乃至对整个体制的推进，其现实功能仍需给予客观认知。

黄金辉等明确认为，改革开放以来的实践表明，执政党对私营企业主的政治吸纳策略总体上是成功的，既优化了组织结构，也获得了对被吸纳精英的一定监督和控制权。黄金辉、魏倩：《中国共产党对私营企业主阶层的政治吸纳与整合——改革开放以来中国政治稳定的一个解释视角》，《教学与研究》，2017年第12期。陈国权等也指出，通过这种政治参与有利于政府更充分地了解其现实需求，同时也可能有利于在政府行政中注入某种有价值的企业家精神，当然，更因此有助于提高民营企业家的社会地位，进一步激发其积极性。陈国权、徐碧波：《制度不确定与民营企业家政治参与》，《新视野》，2005年第1期。郎友兴等的研究指出，允许私营企业主参与政治生活，不仅有助于发展社会主义民主政治，还有利于进一步培养他们的归属感和认同感，通过制度化的力量驯服其政治野心和权力冲动，使之成为一种“自己的”而非“异己的”力量，是维护政治稳定、促进制度结构的维系和发展、增进政治合法性和权威性的必然要求。郎友兴、韩志明：《目的·条件·功能：私营企业主阶层的政治参与》，《中共浙江省委党校学报》，2008 年第2期。邱观建等也认为，私营企业主阶层的参政议政不是偶然与自发的，而是必然的、组织的、引导性的，是私营企业主阶层与国家政治制度不断合意的结果。邱观建、付佳迪：《“中国模式”下私营企业主阶层的参政议政》，《武汉理工大学学报（社会科学版）》，2015年第2期。当然这种“合意”还是浅层次的。章奇、刘明兴基于对浙江民营经济发展经验的实证研究得出其阶段性评价：“无论浙江模式下的经济发展绩效如何辉煌，该模式在政治上的影响却很可能是十分有限的。……经济的发达并没有催生一个有着自主意识和集体行动能力的企业家阶层”，“浙江模式下的政商联盟只是一个弱者联盟”。章奇、刘明兴：《权力结构、政治激励和经济增长：基于浙江民营经濟发展经验的政治经济学分析》，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2016年版，第238页。

近年来海外学者的相关研究中，美国霍普金斯大学蔡欣怡教授基于她在国内丰富的实证调研，英文初版于2007年的《绕过民主：当代中国私营企业主的身份与策略》一书在海内外学界赢得了不俗影响。“适应性非正式制度”是全书的核心概念，她给中国私营企业主群体描绘了一幅迥异于建基西方经验的“标准”特征、似乎不无矛盾的独特面相。[美]蔡欣怡：《绕过民主：当代中国私营企业主的身份与策略》，黄涛、何大明译，浙江人民出版社2013年版，第202页。认为，“适应性非正式机制”绝不只是“弱者”的武器，中国的私营企业主可能并不吵着要民主，但通过一系列的非正式适应策略，其政治影响正在以反映他们的需求与利益的间接方式展现开来，逐渐改变着这个国家的正式政治制度。而所有这些条件合起来，却并不意味着一个拥有能产生自由政权变化潜力的亲民主的资本家阶级。[美]蔡欣怡：《绕过民主：当代中国私营企业主的身份与策略》，黄涛、何大明译，浙江人民出版社2013年版，第4-10页。

四、问题与解析：一个新制度主义的分析视角

（一）对文献的简要述评及本文基本问题的提出

综观上述不难发现，尽管其分析视角有别、所据材料不一，但对当前我国非公经济人士政治参与状态及可能趋势的判断仍具基本共识，即：一方面，伴随非公经济不断强壮的实力而得以提升的经济话语权，无论非公经济人士的主观意愿还是现实行动，政治参与的力度及实际影响力均已得到较明显提升，对我国制度结构的积极影响也已有所显现;但另方面，主要由于该群体迄今仍缺少一个健全的利益代表与聚合的正式机制，在正式制度供给与其现实需求度之间尚存明显反差，由此，导致其政治参与面相呈现斑驳图景，不可避免地总体上表现出参与层次较低和参与有效性不足等困境，进而引出了学者的阶段性评判：目前该群体所呈现给我们的，是一个与西方发达国家那里的新兴资产阶级所曾发挥的政治变革积极推力相区别的更显“弱势”的政治行为角色，仍存有诸多的张力和不确定性。[美]蔡欣怡：《绕过民主：当代中国私营企业主的身份与策略》，黄涛、何大明译，浙江人民出版社2013年版。

说到底，这其实就是一道具有世界普遍性的亘古难题即政商关系的恰当处理，指涉的则是整个社会基本权力结构的配置问题。人类社会发展的规律性趋向表明，开放的市场经济会导致社会阶层的变化，进而引发政治过程的实质性变化，尽管这显然不可能一蹴而就。西方国家历经几百年时间终至形成其经济权力、政治权力和社会权力之间的动态均衡;与之相比，我们从传统到现代的变迁为时甚短，复杂转型尚有待渐次艰难展开。而同时，我国作为已经深度融入到全球化背景下国际经济体系之中的发展中超大型国家，如何恰当处理政商关系，是一个远比当年西方发达国家之所经历更显繁难的复合课题。这既是需要遵循一般规律的“通识”课题，同时更是一个需要结合特定世情国情、勇于并善于创新的“特色”课题。改革开放40年来的巨大变化，已经开始挑战过去数十年来我们用来分析中国政治和经济的经典概念、惯性思维与基本判断。一些旧的分析框架已跟不上变化，新的概念体系与认知框架却仍在建立或完善的路上。党的十九大正式宣告中国特色社会主义进入了新时代，并强调构建亲清新型政商关系的重大命题，实质上回应的是由原先“高速增长”阶段所形成的“旧式”政商关系，亟须面对“高质量发展”新变量的深刻重塑。

这里的“重塑”当然不是推倒重来，而是立基于对普遍性的遵循与对特殊性的回应两方面有机结合的稳健推进。具体到当下中国的特定场域，就是十九大报告已明确指出的“两点论”：以下引文均源自习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。一方面，“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用”，因此必须“激发和保护企业家精神”，这是对人类社会基本发展趋势的理性顺应;但另方面，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导”，必须“坚持党对一切工作的領导”，这是基于历史与现实反复验证的符合中国国情的宝贵经验。“两点论”切换到本文讨论的主题，就是要达成一个基本均衡：确保中共领导一切的执政地位与满足非公经济人士合理利益表达的制度安排之间实现有机统一。这可谓迄今在人类历史上从未出现过的全新课题，也就是前述蔡欣怡在其研究中已经观察到、却并未能给出确切答案的挑战性开放议题：“可能并不吵着要民主”的中国私营企业主们，将会与这个国家之间最终共同演化出一幅怎样的有别过往所有经验的独特图景？蔡欣怡：《绕过民主：当代中国私营企业主的身份与策略》，黄涛、何大明译，浙江人民出版社2013年版。

林德布洛姆曾指出：“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度，无论是亚当·斯密，还是卡尔·马克思都懂得这一点。所以，政府与市场的关系，既是政治学又是经济学的核心问题。”[美]查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场：世界各国的政治—经济制度》，上海三联书店1991年版，序言第1页。政商关系究竟会呈现怎样的特质，取决于双方的互动，而政府承担着主导方的首责。在我国，这一主导责任更凸显为决定性地位，并且也已过程性地发挥了较有效的“社会安定”功能，以至正局部地“修正”着西方国家的过往逻辑。美国学者蔡欣怡在其研究中已经展示了她对于当代中国私营企业主的如下观察：“最近的一二十年来，中国正式制度——亦即官方的国家意识形态、中国共产党和人民代表大会——的巨大改革强化了私营经济的政治合法性和经济安全性。关键的一点是，这些制度性变化是在缺乏政治民主化的情况下发生的”，而“私营商业的运营条件已经得到了很大的改善。”详见蔡欣怡：《绕过民主：当代中国私营企业主的身份与策略》，黄涛、何大明译，浙江人民出版社2013年版，第10页。顺此脉络，中国实践的确有可能提供一种与西方逻辑并行不悖的另类政商关系样本。

由此，看似矛盾的逻辑在这里也就可被转化为一个操作性的实践命题：既然非公经济的健康发展已经成为我国基本经济制度的重要组成部分，那么，在执政党必须始终发挥决定性主导作用的前提下，基本问题或者说挑战就在于：中共怎样通过主动恰当的政治引导实现其“既有序且有效”的政治参与？倘使我们果然能绘就一幅中国特色的“政治经济平衡图”，那将是中国对基于西方实践之上传统范式的一个超越，亦有望是中国智慧对于人类社会发展的又一崭新贡献。这也正是本文尝试讨论的基本问题。

（二）一条可欲的解析路径：新制度主义的分析视角

表面看，目前非公经济人士层次有别、表现各异的政治参与是一种较为主观的政治行为选择，而因国情及市场经济成熟程度的不同，又使得其政治诉求与西方国家相比显出某种“另类”的观感，那么，构成这种不同图景的底层逻辑是什么？能否找到一种可以统摄这种异质性的客观解释框架？本文认为，在执政党已经确定要对他们进行主动的政治引导时，如果不深入到底层逻辑，仅仅就表象论表象，即仍然停留于过往将有限政治资源自上而下“选择性吸纳”的单向度供给思维，那么在新时代，政治引导成效恐怕难免事倍功半甚或事与愿违。因为在现当代的任何国家，仅仅靠执政者的“行政吸纳”终究满足不了事实上已呈持续扩张之势的复杂利益诉求，且更会加重官僚机构负担，继而可能引发政府行政能力的“内卷化”。这就要求我们转换“思维频道”，从首先检视更深层的制度供给结构入手来寻找可能的答案。

在此，对当代政治科学中的行为主义和理性选择理论进行反思从而实现了某种立场超越的理论——新制度主义，或能提供我们分析这一问题时较具统摄力的有效解释框架。

新制度主义的出发点：任何一个个体和组织，都必须适应环境而生存，因此，我们必须从个体和组织与环境的关系上才能客观认识现象背后的真实逻辑。新制度主义对“环境”的理解是广义的，不仅包括技术环境，更包括制度环境，而对“制度”的理解也已显著增扩了其传统的内涵与外延，即：从传统制度理论关注正式、宏观和静态的制度取向转至对非正式、中观乃至微观以及动态的、嵌入的制度取向的重视，着重通过分析环境与行为之间的互动关系来寻求恰当的现实解。

具体到经济领域的重要组织即企业的行为。生存是任何企业最根本之所系，因此，强调“效率”的技术环境固然是重要分析维度，但新制度主义理论最重要的分析概念却是“合法性”（legitimacy）机制，通过“合法性”来解释制度环境与企业行为之间的联结关系。在新制度主义看来，政治并不凌驾于经济之上，而是直接渗透在经济结构之中。企业行为的选择逻辑，并非仅仅基于效率的经济理性，而更来自应对复杂环境、遵循适应环境的“合法性”要求。诚如周雪光总结的：“企业或任何组织必须适应环境才能生存发展”，“组织不仅是一个经济实体，而且首先是一个社会实体”。周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第319、332页。只有适应了社会的“合法性机制”，企业才可能更好地生存与发展。

对这一“合法性”机制的构成要素，斯科特（Scott）提出的制度環境“三支柱理论”颇具影响，即：规制性（regulative）、规范性（normative）和认知性（cognitive）。[美]斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，中国人民大学出版社2010年版，第59页。规制性要素，即主要通过法律、规则等正式制度强制性地塑造、规范个人与组织行为，反映的是一种有能力控制参与者行为的制度。规范性要素，主要指的是某种约束性的期待，强调的是对社会行为的约定、评价性规范，是一种把价值观灌输给相关成员的能力。认知性要素，是指能够支配组织与个体行为的具有社会性的符号与意义系统。斯科特认为，所有这些要素都是制度行为的重要成分，把它们综合在一起，就能定义制度成员的行为。何俊志、任军锋、朱德米：《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社2007年版，第256页。从合法性机制视角，有助于我们理解许多看似“非理性”甚或矛盾的深层逻辑。

本文认为，这种特别注重组织和环境之间互动互构性的整体分析视角，的确提供了客观理解进而有效引导我国非公经济人士政治参与行为的新方法论框架。它提示我们，应跳出以“分配”有限政治资源的“技术”手段来引导非公经济人士政治参与的“末端导向”思维，转向首先注重打造健全的合法化制度环境的“前置导向”新思维。惟其如此，才不仅可以更从容回应不同层次的各异诉求，且也才有望舒缓对正式制度资源容量的过度挤压。

鉴于规范性要素和认知性要素本质上均属于非强制性的约束或激励性导引，为使下面的讨论更显简约，这里仅以规制性和规范性要素的二维合法性机制为分析框架，对在新时代如何有效开展我国非公有制经济人士的政治引导给出相应分析思考及可能的建议。

五、规制与规范：有效引导非公经济人士政治参与的基本路径再思考

一段时期来，非公经济人士的政治参与被偏狭地理解为政府对其“政治安排”，而通常只有少数较成功的企业家才有可能进入相关组织拥有相应政治身份和地位，致使该群体的政治参与相当程度上呈现为“精英政治”色彩，也由此导致了一些人对他们政治地位的提高忧心忡忡，认为会危及党的性质和政权的巩固。

如前述，规范的现代政治参与概念的涵盖面非常广，它包括了公民为争取和维护自身政治权利而试图影响政治过程的所有活动。据此定义，政治参与恰恰较少涉及上述“政治安排”的内容。我国的人大和党代会，根据其职能定位，其实更应该是职业政治家活动的场所，目前少量非公经济人士能参与其中，更多是特定历史阶段的产物。随着我国治理现代化的提出，该群体合理政治参与的诉求显然应被满足，而具体渠道则需扩展到“政治安排”之外更广阔的参与过程，才可能实现政治参与压力舒缓与执政党地位稳固的并举。要试图达到这种政治参与“健康衡平态”，以新制度主义的分析路径，就有赖于“规制”与“规范”两个维度的有机协同推进。

（一）规制性要素：正式制度供给的“稳”“准”“狠”

既然正式政治资源不可能也不应该是一个可以无限供给的“产品”或“服务”，那么，合理配置资源就成为任何执政者特别需要审慎对待的重要课题。以新制度主义的视角，这种资源配置首先就是执政者通过提供设计合理、边界明晰、执行严密且稳定有效的正式制度规则，以制度化的力量强力塑造、引导个人或组织的行为，同时辅之以必要惩戒机制，以形成正式制度体系稳定有效运行的闭环结构，形象地说，就是要做到正式制度供给的“稳”、“准”、“狠”。

1.“稳”者，就是务求制度安排具有合理且确定的预期，以引导政治参与朝着理性化、制度化的健康方向发展。由于非公经济人士首先并且主要是一个以从事企业经营为职业特质的经济性群体，政治参与本质上说只是服务于企业更好发展的“辅助”或“救济”途径，因此，政府作为提供正式规则与公共服务以确保市场有效运行的权威组织，最基础也是最根本的努力，首先是提供让所有市場经济主体可以充分、便捷、高效并且普惠性获取的高品质政府公共服务与健全的制度环境。

近年来，从中央层面到地方政府，这方面进展已颇见成效。2016年中央政府颁布了我国首个关于产权保护的文件，十九大召开前夕又下发了关于营造企业家健康成长环境的意见，等。积极响应中央精神，最高人民法院2018年伊始即颁布《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（〔2018〕1号文件），并随即展开了对包括顾雏军、吴英和张文中等知名企业家案件的重审，在社会上产生了积极反响，提升了企业家的信心。地方层面，近年来浙江省率先倡导和实践、并已被上升为国家政策的“最多跑一次”政府服务创新，以及“六个浙江”建设，这些改革创新举措，究其实，都是服务于深入推进改革开放、创造良好体制机制优势的有效“制度供给”。

倘若健全的营商制度真正落实到位，那么对当下非公经济人士政治参与实践的一个直接效应，就是能够较显著地从原初动力层面平抑其先前主要抱着“政治自救”与“经济自救”的功利目的而竭力向政治靠拢的“非理性”政治参与行为。因为，一旦普惠政策已然具备，个别化博弈竞取的必要性也就由此消解。毕竟在一个健全的社会，纯粹政治事务不会也不该是大多数人关注的焦点。威廉·F·斯通说，对大多数国家的公民来说，要在缺乏战争和革命危机的情况下，想象大多数人对公共事务的兴趣会大于对自己事务的兴趣是困难的。[美]威廉·F·斯通：《政治心理学》，黑龙江人民出版社1987年版，第105页。如此，目前不同程度仍存在的“政治安排”压力就会得到相应缓解，此前非公经济人士在政治参与中显露出的某种“激情”也有望逐渐回归常态。

概言之，在一个健全的现代社会，“经营政治”与经营企业本就不该同轨运行，上帝的归上帝、凯撒的归凯撒，政商既“亲”且“清”方为人间正道。

2.“准”者，就是政治参与的制度设计边界与工作机制需清晰且执行严密，摒弃人格化因素，杜绝先前主要由于弱制度化和欠透明而衍生的对政治参与机会“非理性”的过度追求。政府的恰当职能“就是通过创设聪明的法律制度，建立游戏规则”，特别是要寻求一种“使政府权力的任意行使最小化”[英]弗雷德里希·冯·哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》，冯克利译，江苏人民出版社2000年版，第582页。的制度来规范行政机关，使其行政活动的指向明确，而公民据此可以清晰预见或测度政府行为。具体落实在政治参与资源的分配原则、执行标准、遴选规则以及退出机制等必须完全清晰可操作，公开透明无死角。凡进必审、审必公开，接受全社会监督，而借此也才可能更有利于妥善兼顾好社会不同群体或阶层间的利益关系。随着非公经济对我国经济发展贡献的日益彰显，地方政府对非公企业给予更多垂青，有越来越多的民营企业家因此进入了各级地方政治组织发挥作用。在肯定其积极性的同时，也有不少学者对由此可能挤占其他阶层利益表达机会、妨碍阶层间和谐的可能性表示了理性的预警。参见：朱光磊、杨立武：《中国私营企业主政治参与的形式、意义和限度》，《南开学报》，2004年第5期;吴晓林：《从政治“排斥”到“积极整合”：新时期党对私营企业主阶层整合政策的变迁》，《探索》，2012年第4期。

制度的本质属性之一，说到底就是一把有效回应现代复杂社会巨大不确定性的“奥卡姆剃刀”，以其简约透明可操作而得以在有限条件下最大可能地规制行动空间，使相关行动主体得以运用其经济理性人的考量而自主选择其合宜的行为方式，由此才能真正实现由外在“政治安排”朝着制度内在导引的有序政治参与的转换。

3.“狠”者，就是在已具备上述正式制度较充分供给的前提下，对于仍敢僭越规制、试图谋求“法外空间”者给予严厉的制度性惩戒，绝不姑息。美国社会学家戴维·波普诺（David Popenoe）认为，控制他人行为的机制很多，“首先，某种有价值的东西作为一种奖赏提供给服从者……第二种机制是威胁不遵从者，给他以惩罚”。[美]戴维·波普诺：《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社1999年版，第482页。例如2016年初被党中央最终成功查处的辽宁省人大代表几乎被“一锅端”的贿选大案，案件所涉主体，除了党政官员之外，其中不少正是非公经济人士。若不坚决依法查处，无以捍卫制度应有的权威与良序社会的基本维系。这个“狠”，正是确保正式制度有效运行不可或缺的“保健性”保障机制。

（二）规范性要素：从“功利”到“权利”

在新制度主义分析框架中，“规制性”要素主要体现为一种来自公共权威机构的强制性约束力，就有限资源的分配来说，通常秉承的是一种兼顾公平性的“必要性”供给原则，体现在满足程度上，也就不能不基本止于就低层次。然而，现实社会的无限丰富多样性，从根本上决定了人们诉求的持续扩张性，而已矢志以“人们对美好生活的向往”为己任的中国共产党，显然更不会无视这一客观发展趋势。具体到对非公经济人士政治引导的课题，在提供其必要的正式制度渠道的基础上，更当着力于规范性要素的型构，即充分发挥非正式制度的引导性和激励性功能，要旨则在于实现其政治参与从“功利”到“权利”的现代性转向，而这至少需要政府与非公经济人士两方面的协同努力。

1.政府层面

现代化过程的本质就是组织、动员社会各方力量共同参与、融合与释放的过程，让各种政治主体能够在统一的结构体系中沿着合法、有序的渠道发挥功能。立足新时代，政府对非公经济及其人士的认知，亟需从主要基于其经济有用的“功利性”重视转向其作为合法公民和经营者应有的“权利性”尊重与维护。要言之：

其一，要切实营造一种尊重、爱护、培育企业家的恒常社会风尚，“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业”，习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。让非公经济人士长期以来主要基于社会认同的焦虑得到最大程度释放，有效缓解阶层间共处的紧张，为非公经济的可持续发展涵育必要的社会资本。

其二，鼓励组建商会、行业协会等各类自组织机构，以社会化、组织化的现代性方式常态化地实现其多元利益表达，满足更广大非公经济人士的政治参与诉求。2015年7月中办和国办联合颁布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》就已有明确筹谋：“按照去行政化的要求，切断行政机关和行业协会商会之间的利益链条”，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，理清政府、市场、社会关系”，“促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。” 其目的，正是引导行业协会、商会成为真正服务于非公经济及其人士常态化有效利益表达的自治、自律和自强的现代社会组织。

其三，提高非公经济人士政治素质，倡导新型政治参与文化，注重发挥群体内榜样的引领力量。国家治理体系与治理能力现代化的实现，离不开与其相适应的具备现代质素的合格公民。非公经济人士作为现代社会最活跃最具影响力的经济利益群体之一，有必要通过对其中代表性人士进行相应的政治教育和参政培训，切实提升包括政治把握、参政议政、科学发展与知法守法等为主要内容的政治参与能力，不断提高其参政议政质量，充分发挥他们对本群体的引领示范作用，带动整个群体服务经济发展、推动社会进步的正能量。如此，既有助于进一步消除人们对非公经济人士在群体认知上的某种隔膜甚至消极态度，更有助于激发其创业创新的持续激情，使之成为实现中华民族伟大复兴征程中不可或缺的生力军。

总之，恰如罗尔斯所说，“一个社会，当它不仅被设计得旨在推进它的成员的利益，而且也有效地受着一种公共的正义观管理时，它就是良序的社会。”[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2009年版，第5页。

2.非公经济人士层面

中国特色社会主义已经进入新时代，以党的十九大精神为指引，执政党“以人民为中心”的执政理念进一步牢固确立，而明确以支持民营企业发展、构建新型政商关系为主要内容的社会主义市场经济体制正继续完善;同时，遵循全面推进依法治国的总目标，执政党正在积极扩大人民有序政治参与，保证人民依法享有广泛权利和自由。在这种新的历史方位及相应的新制度供给条件下，非公经济发展也因此进入了一个全新的发展格局。有别于过往相当程度上需要以个别博弈拼企业发展“硬环境”、即“由外而内”自我救济式的弱制度供给状态，今天的非公经济发展已经迎来了必须依托练好内功、以企业经营实绩“由内而外”方能赢得正式制度保障的强制度供给的全新时代。

在此背景下，非公经济人士必须实现对自身的政治参与从原先的经济“功利性”定位向基于现代公民“权利性”规范的转型，即更注重切实做强企业，并培养和履行社会责任。在这里，政治参与既是一项合法公民的法定“权利”，更是现代公民应负的一种“责任权利”，只有在责任的履行中才能实现权利的伸张。作为新时代下的企业经营者，非公经济人士亟需从过去主要通过向社会投放特定有价产品或服务以获取赢利的“单向度”交换关系理解，转向“在社会问题中产生商业机遇，在商业逻辑中产生社会影响力”引自MSC咨询：《首席责任官CSR公开课·课堂笔记》，2018年1月24日MSC微信公众号。，即与社会共舞且共赢的战略高度。这正是阿里巴巴马云近年来持续倡导的“将社会责任植入商业模式”的现代企业发展理念，也映证了埃莉诺·奥斯特罗姆对维系人类社会良性运行所需条件的基本理解：制度激励、基本信任规范以及互惠实践，共同构成现代社会有效合作的重要基础。何俊志、任军锋、朱德米：《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社2007年版，第293页。

当我们投注现实，在我国改革开放已经整40年的当下，制度供给的短板正在补齐，新经济新业态日益繁盛，大众创业万众创新正构筑起一道新时代风景线。不仅创业一代的非公经济人士至少在认知上已开始了由“老板”向“企业家”的集体转型，而在相当一批已经或即将接班的二代民营企业家、新生代企业家以及职业经理人队伍不断壮大的今天，更重规范、更讲信誉而愈益淡化传統“寻租”的新理念正在开始厚植我们的社会与文化土壤。

立基于以上政府与非公经济人士的合力互动，则有望逐渐演进到政治参与从“功利”到“权利”的最终华丽转型，共同绘就一幅中国特色“政治经济平衡图”。果如是，则将是该群体成长史上具有里程碑意义的集体“成人礼”，同时也是该群体与新时代中国特色社会主义相携相伴、共同成长的底层密码。

六、结语

本文讨论的主题基于中国特色社会主义已进入新时代所规定的特定时空框架。空间维度是指中国特色社会主义最本质的特征和最大优势是中国共产党的领导，这就决定了中国的政商关系本质上有别于西方国家主要由“商”主导的特质;时间维度则是指我国已是置身全球化市场经济体系中的现代国家，企业家成为“新的生产关系的人格化”，蓝蔚青：《构建新型政商关系需要正确认识企业家》，《观察与思考》，2018年第6期。是实现中华民族伟大复兴的重要依靠力量。由此，恰当地处理好社会主义价值取向与资本运行规律之间的关系，就成为摆在中国共产党人面前的重要时代课题。由于我国非公经济人士伴生于党的改革开放政策这一独特的生成方式，决定了执政党对该群体实行主动的引导策略，具有极大的现实可能性，他们与代表人民根本利益的执政党之间，并不存在不可调和的矛盾与冲突。因此，作为唯一执政者的中国共产党，只要顺应现代化转型的新时代需求，具备充分的包容精神与必要的组织弹性，以一种自上而下的有效政治规制为引领，同时辅之以开放并积极发挥社会自组织机构的利益表达与规范功能，则既能够避免正式系统有限政治空间的畸形拥挤，同时又能从根本上保证国家的政治稳定与经济社会的可持续健康发展。此愿景的实现殊非易事，但却是必由之途，相信我们的执政者有足够的智慧识见与莫大的责任担当切实推动时代进步。

（责任编辑：徐东涛）