国土空间“多规合一”破题

熊平平

5月23日，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》），这份由最高决策层出台的文件，被规划系统内部专家称之为“转折性大文件”。《意见》将一改过去不同规划“打架”的局面，自上而下地构建“多规合一”的体制机制。

《意见》提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。未来，国土空间规划将成为国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动中的基本依据，并将强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

接受《财经》记者采访的多位规划专家表示，《意见》的出台意味着“多规合一”的“体系建构篇”正式揭开序幕，这是继组建自然资源部后又一关键改革，“多规合一”有望落地成为现实，但同时基层的规划实践效果至关重要，地方需要增加规划的科学性和专业性，并处理好机构合并中的协调问题。

转折性文件

在规划领域，多年来一直存在“互不统属，规出多门”的体制性难题，各级政府都有数十份规划无法统一，给区域开发保护带来诸多麻烦。

接近自然资源部的一位专家告诉《财经》记者，中央出台的《意见》是对这一现实难题的最直接回应。《意见》开篇即提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

《财经》记者了解到，在规划系统内部，为彰显《意见》重要性，将之称为“大文件”。前述专家表示，《意见》不仅指明了建立国土空间体系，还将过去模糊不清的总体规划、专项规划的关系给予明确界定，确定了国土空间规划的基础地位，并强化其权威性，“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划”，并要求不得在体系外另起炉灶。

《意见》“千呼万唤始出来”，这与过去的规划管理体制机制相关。现行的空间规划体系分为横纵两块：纵向分国家、省、市、县、镇、乡六级规划；横向主要是两个大的规划序列，一是土地利用总体规划，二是城市规划，后来各个部门又陆续推出了自己的规划，包括电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、环保、旅游、文化、遗址保护等。

有研究发现，现有各类规划多达80多种，但没有一个统筹规划体系。一位县级规划官员对《财经》记者表示，各个规划主管部门条块分割，审批管理各自按照自己方式进行，致使城乡规划、土地利用规划、环境功能区规划等在编制重点、统计口径、规划期限、空间覆盖范围存在差异，最后往往导致规划打架、各种矛盾经常出现。

据《财经》记者了解，基层各个政府部门办公室挂在墙壁最多的就是各种规划图，但大多无法执行，沦为装饰品。

制度阻碍已破

各方早已意识到现有的规划问题，有专家更是为改革呼吁了近20年。此次《意见》出台，标志着“多规合一”体系建设正式拉开序幕。

《意见》给出了主要目标，分三个阶段实现：到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

前述接近自然资源部的专家对《财经》记者表示，《意见》与近年来的规划体制改革一脉相承，是继组建自然资源部机构改革后的又一关键性改革。

2018年3月，国务院撤销国土资源部，组建自然资源部，自然资源部在保留了原国土资源部规划职责的基础上，整合了国家发改委的组织编制主体功能区规划职责和住建部的城乡规划管理职责。因此，建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，被认为是此轮自然资源管理体制改革的最大突破，也是未来自然资源部门最重要职责之一。

规划体制的改革逻辑也更加清晰：组建超级部委自然资源部，是“多规合一”的“机构合并篇”，这一步已于2018年完成，而《意见》的出台则是“多规合一”的“体系建构篇”。

按照惯例，《意见》以中共中央、国务院文件的形式出台，各部委、地方各级政府都会按照《意见》要求展开部署并实施各类规划，完善“多规合一”的体制机制。

前述专家称，此次《意见》出台前，多省已经就“多规合一”展开试点，“应该说有积累，但得到的大多是失败的教训”。

“当时，几家部委在牵头搞试点，尤其是海南、宁夏等地，也上了《新闻联播》，但是在当地，没有实施。”前述专家说，“虽然‘多规合一本质上是技术问题，比如地类标准不一致，导致‘打架。在试点中，这个问题并没得到很好解决，比如控制性指标，不同部门主导下，很难做到一致，你的试点成果很可能在其他部门受阻。”

基层试点暴露的问题，经过此次机构改革和中央文件出台，就解决了“多规合一”面临的技术问题和程序问题，“最后一公里和肠梗阻的矛盾都解决了”。

《财经》记者早前到浙江采访，浙江为国家“多规合一”九个试点省份之一，当地一位基层官员告诉《财经》记者，所谓“多规合一”本质是一项协调工作，是将多个核心规划用一套标准编制，能“疊得起又能分得开”，并非新编一个规划，在该统一体系下，多部门形成一种新的部门共识和部门议事规则，从而有效配置土地资源和提高政府行政效率。

“多规合一”的国土空间规划虽还面临诸多技术层面的困难，但最根本的体制障碍已经破除了。

因此，外界对于新组建的自然资源部寄予厚望，“过去九龙治水，存在国土与发改、住建两部委的管理边界问题，但如今所有规划归一家管，若还管不好，就是自身问题了。”一位接近决策层的专家对《财经》记者表示。

地方障碍待解

“多规合一”的体制机制已逐渐通过机构改革和国土空间规划体制机制改革理顺了制度层面的症结，破除了规划“打架”的制度障碍，但“多规合一”的落地需要基层科学、有效地实践。

多位基层规划系统官员对《财经》记者表示，当前在市县规划工作中，“多规合一”面临诸多挑战，其中规划缺乏科学性是基层存在的普遍性问题。

“一个县委托第三方规划院给县里做规划，后来我们过去调研，翻阅这份规划时，发现正文里的城市名称都是其他地方的，你说这种规划还有什么科学性而言？”一位东部省份的学者告诉《财经》记者。

多位地方官員证实了上述专家所指现象并非个案，应付地方政府、画图圈钱的“砖家”普遍存在，而基层规划机构在招投标中缺乏严格把关，导致这类专业性欠缺的规划进入政府工程，规划成“规画”。

为何不专业的“规画”在地方普遍存在？一位西部省份的官员告诉《财经》记者，“原因很复杂”，但与地方的机构设置有关，即规划单位受行政编制数量制约，规划系统科室的人员少，通常并不能完全承担所在市县的规划工作，必须向第三方购买专业的服务。

“并非向社会购买第三方服务机制存在问题，而是购买过程中缺乏公正性和科学性，在这些难以言说的因素影响下，大量“规画”进入政府工程。”上述官员表示，因此，严格把关规划的科学性、专业性是基层在“多规合一”实践中必须加强的工作。

在基层实践中，“多规合一”还面临着机构层面的挑战，即2018年将国土、发改、住建三个系统的规划职能进行合并，组建自然资源机构，在中央层面是组建自然资源部，上行下效，地方则是自然资源局，机构合并的两层皮问题依然考验着“多规合一”的落地。

“虽然顶层设计基本解决了，但其实远远没有这么乐观，市县层面机构改革原国土资源与原城乡规划两层皮现象还不同程度存在。”一位地方官员对《财经》记者表示，受惯性、行政编制数量等因素影响，地方的机构改革并没有中央层面机构改革顺利，而且各个地方千差万别，合并中的问题也是各有不同。

“尚待时日观察”是多位专家对这一问题的回应，机构合并需要一定的磨合期，因此，合并初期存在的机构不协调是必然出现的现象。

“避免这一轮规划改革成为一个实验品，真正实现‘多规合一，依然任重道远。”上述地方官员表示。