刍议改革开放以来中国农业农村经济发展：主要成就、 问题挑战及发展应对

赵颖文 ，吕火明

（1. 四川省农业科学院农村发展研究中心，四川 成都 610066；2. 四川省农业科学院农业信息与农村经济研究所，四川 成都 610066）

我国农村改革在改革开放全局事业中占有重要地位，可以说，没有农村的率先改革发展，就没有城镇化和工业化的快速推进，中国社会主义市场经济的基本框架也难以构建。40年的改革历程，触及农业农村的方方面面，深刻地影响着中国农村面貌、农民命运和农业现代化征程。对农村改革重要内容与经验的梳理与归纳，有助于较好地了解中国农村改革基本脉络，对于展望新时代中国农村改革走向，大力实施乡村振兴战略，加快实现农业农村现代化具有重要意义。

学术界针对我国农业农村改革的研究主要聚焦在以下几个方面：1）关于我国农业农村改革经验的认知。万宝瑞[1]结合我国农业农村改革实践与时代背景，指出推进农业农村改革要尊重农民主体地位和首创精神，把调动农民积极性和发展农业生产力作为根本出发点和落脚点。柯炳生[2]认为，中国农业农村改革最宝贵经验在于积极发挥了两方面作用，一是市场在资源配置中的决定性作用；二是更好地发挥了政府导向作用。吕德文[3]基于农村改革的制度实践，认为中国特色的农村改革方法论、新集体经济和保护性城乡二元结构等有效性的制度供给，为全面深化农业农村改革和顺利推进乡村振兴战略奠定了坚实基础。唐忠[4]认为，我国农村改革的基本经验是较好地处理了土地与农民的关系，重点是促成了土地与劳动的动态匹配机制，形成“地权分散经营适当集中”的模式，努力突破了“二兼滞留”困境。仝志辉和陈淑龙[5]、纪韶和李小亮[6]、刘秀峰[7]、郭新华和夏瑞洁[8]等还从农村集体经济、农村劳动力流动就业、农村教育、农村居民消费等方面总结了我国农业农村改革不同领域内的成就与经验。2）关于我国农业农村改革重要领域的认知。张红宇[9]指出，我国农村改革的核心是土地，土地制度改革从根本上解决了农产品供给激励机制问题，并且凸显出愈加明显的制度绩效，未来仍需牢牢把握农村土地制度创新这根主线。贾晋和高远卓[10]突出强调了资本要素在农业农村改革历程中的重要作用，指出改革的重点在于不断纠正城乡资本错配的问题。左停和徐卫周[11]基于中国农村反贫困实践，认为改革开放以来，中国农村扶贫政策在扶贫对象、瞄准方式、扶贫政策内容、扶贫治理体系等方面不断发展创新，现阶段及未来将深入探究乡村振兴、城乡一体融合等新语境下的农村反贫困工作路径。马晓河等[12]认为农业农村改革的重心应放在破解体制机制弊端上，促进要素自由流动，让农民拥有更多发展权，并积极保障农民作为集体成员的民主管理权和收益分配权。3）关于农业农村未来改革思路的认知。叶兴庆[13]提出新形势下深化农村改革要瞄准乡村相对衰弱的内在机理，寻找对冲力量实现乡村组织振兴、生态振兴、产业振兴和人才振兴。楼江和祝华军[14]认为鉴于城乡二元体制的存在，我国农业农村发展长期处于低水平均衡状态，未来农村改革需要重塑城乡关系，深入推进城乡融合发展。宋洪远[15]指出新一轮农村改革，是在全球化和市场化程度进一步加深的背景下进行的，因此全面深化农村改革需要统筹考虑国际、国内两种影响因素。孔祥智和高强[16]审视了改革开放以来农村集体经济的发展轨迹，认为农村集体经济发展是农村经济成就的生动体现，当前和今后一个时期，农业农村改革要着力解决农村集体经济在发展中面临的体制机制性约束，盘活壮大农村集体经济。

学者们从多个角度梳理总结了我国农业农村改革40年来的宝贵经验，为新时期、新形势下农业农村改革深化提供了弥足珍贵的启示。但随着国内外形势的变化，既有改革经验已不足以支撑新形势下我国农业农村经济持续健康发展，目前我国农业农村经济发展从多维角度来看渐显疲态，增长后劲不足压力骤增。因此，有必要厘清新形势下我国农业农村经济面临的诸多挑战，发掘新的改革驱动力，推动我国农业农村发展由外部驱动向激活内生动力转型，对于新时代全面深化农业农村改革和实现乡村振兴具有重要现实意义。

1 改革开放以来中国农业农村发展主要成就

1.1 农业综合生产能力持续增强

1.1.1 主要农产品供给能力不断提升 以土地家庭联产承包责任制为标志的农村改革，拉开了中国改革的序幕，促使我国农业农村发展在改革开放的40年里取得了举世瞩目的成就。农业产业持续快速发展，主要农产品人均占有量均超出了世界平均水平。

粮食是关系国计民生的重要战略物资，1978年我国粮食总产量仅3.05亿t，家庭联产承包责任制的建立极大地调动了农民生产积极性，推动粮食产量快速增长，1985年我国粮食总产量达到3.79亿t。此后，分别于1996年、1998年和1999年三次突破了5亿t，2003—2015年我国粮食产量实现“十二连增”，并首次突破6.5亿t，目前基本稳定在6亿t以上的高位水平。我国用世界8.5%的耕地和5%的淡水资源，供养了世界20%的人口，实现了“口粮绝对安全，谷物基本自给”，粮食综合产能不断跃上新台阶，为世界粮食安全做出了突出贡献。据FAO官网数据，2017年我国水稻、小麦和马铃薯产量均位居世界第1位，分别占全球产量的27.63%、17.41%和25.54%；玉米产量位居世界第2位，占全球产量的22.83%。

与此同时，市场经济的深入发展推动农业产业结构随之优化调整。近年来，我国粮食总产增幅略有下降，但附加值较高的经济作物和养殖业发展迅速，确保了农产品市场多样化供给。“菜篮子”产品供应充足，我国肉类、水产品和禽蛋产量稳居世界第1位，主要经济作物棉花、油料、糖料、蔬菜和水果等长期保持较高产量水平。我国猪肉、羊肉、鸡肉和禽蛋产量分别占据全球总量的46.25%、25.10%、12.32%和39.13%；牛肉和牛奶产量均位居全球第3位，分占全球总产量的10.43%和5.60%。我国水果、牛奶和水产品人均占有量增速明显，反映市场对于品质型农产品需求的不断上升。我国农业产业结构持续优化调整，满足了市场农产品多样化需求。

1.1.2 农业农村基础设施条件明显改善 现代化农业农村基础设施建设与改善是促进我国农业全要素生产率提高、降低农业生产成本和推动城乡融合的重要前提和根本保障。改革开放以来，经济的快速增长带动财政支农能力显著增强，农田水利、农村道路、通讯和电力等基础设施领域的大力投入，夯实了农业农村现代化基础。

一是全国农业农村基础设施投资规模呈现逐年增长态势，其增速远超出了全社会固定资产和基础设施投资增速。其中，水利作为农业发展的命脉，是现代农业建设不可或缺的首要条件。我国用于农田水利改造的财政支出额度庞大且持续增长，大中小微结合、骨干和田间衔接的农田水利基础设施网络逐步形成，促使我国农田有效灌溉面积增至6 781.6万hm2，相比改革开放初期增长41.13%，农业灌溉水有效利用系数达到0.548。

二是农村交通运输等流通性基础设施不断优化升级。1978年我国农村公路（含县道、乡道、村道）里程仅58.6万km，大量乡镇和村庄都不通路[17]。而时至今日，我国农村公路总里程已达到400万km以上，相比改革开放初期增长了近7倍。农村交通环境的改善，推动农产品市场流通效率大幅提升、物流成本明显下降，加速了传统农业向现代高效商品化农业的转型进程。

党的十八大以来，随着新农村建设的深入推进，农业农村基础设施建设日臻完善。据第三次全国农业普查数据，我国99.7%的自然村通路、通电、通电话，自来水、天然气、宽带网络等便利生活设施逐渐在农村区域内普及，全国超过25%的村设有电子商务配送站点，有4.4万规模农业经营户和5.1万个农业经营单位通过电子商务销售农产品，对现代农业生产经营方式产生了深远和重大影响。

1.1.3 科技助推农业朝高质量转型升级 据科技部测算，2018年我国农业科技进步贡献率达58.3%，表明科技已经超过土地、劳动、资本等传统要素的贡献份额，成为现代农业发展的重要支撑。以粮食生产为例，改革开放40年来，我国粮经种植比例从8∶2调整为6.7∶3.3，粮食播种面积减少了354.7万hm2，却依靠科技支撑实现了总产量的翻番。我国主要农作物良种覆盖率达96%以上，品种对农业增产贡献率超过43%，大田作物和园艺作物均实现良种化。农业机械化成效尤为显著，2018年我国主要农作物耕种收综合机械化率超过67%，小麦基本实现全程机械化，水稻、玉米的机械化水平超过75%，标志着我国农业生产方式迈入了机械作业为主的新时期。

据农业农村部公报显示，2018年我国农产品加工转化率超过了65%，农产品加工业与农业总产值比提升至2.3∶1，农产品加工业供给结构不断优化，对提升农业附加值和促进农民增收发挥了重要作用。设施农业的快速发展打破了农业生产的时空约束，满足人们对农产品多元化、多层次和周年性的消费需求。据全国温室数据系统信息，2016年我国设施农业总面积达208.29万hm2，其中温室和塑料大棚面积分别为71.32万 hm2和136.97万hm2，均列居世界首位。与此同时，绿色兴农理念不断深入人心，推动农业由增产导向向提质导向转变。2015—2018年我国农药化肥等投入品减量增效显著，基本实现了零增长并向负增长转变，畜禽粪污综合利用率达到70%，主要农作物绿色防控覆盖率超过27%，农业生态环境不断向好发展。

1.2 农村发展内生动力不断提升

1.2.1 农村综合改革纵深推进 我国改革率先从农村发起，随后在城市地区全面铺开并快速推进。回顾农村改革历程，大致可分为5个阶段，并着力为解决好5个方面问题。

第一个阶段农村经营体制改革突破期（1978—1984年），侧重于协调处理好农民与集体关系。在推行“包产到户”和“包干到户”等责任制基础上，重构农业微观经营主体，逐步形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，重点解决农村居民温饱问题，让农民从生产队集中劳作、统一经营的“大锅饭”体制中释放出来，极大解放农村生产力和激发农民活力。该阶段农村居民收入呈现爆发式增长，城乡居民收入降至1.84∶1。

第二个阶段农村市场化改革迈进期（1985—1992年），侧重于解决农村生产要素长期低效配置的市场化难题。这个时期的农村改革转向了以市场化为导向的农产品流通体制改革，重心放在农产品市场培育、农产品流通体制、农村产业结构调整和乡镇企业发展上，特别是农贸市场和农产品批发市场的建立开启了农民对市场经济的认知，凭票供应的时代由此终结，农村市场由此建立。与此同时，乡镇企业的异军突起，极大地拓展了乡村发展空间，推动农村非农产业快速发展和农村经济体制的市场化转轨。

第三个阶段农村改革的深入推进期（1993—2005年），侧重于推动农业从工业化原始积累者的角色中解放出来。通过农业税费改革、提高农业补贴、强化农村基础设施建设和完善农村公共服务配套等，促进农村经济增长方式转型升级。2004年中央1号文件“取消农业税、工业反哺农业”的新政，实现了对农业从“索取”到“给予”的根本性转变。其后，国家又通过实行粮食直补、新农合制度、农村义务教育“两免一补”等政策不断强化对农村的反哺力度。

第四个阶段农村社会的全面发展期（2006—2011年），侧重于统筹城乡发展和农村社会经济的全面提升。2006年中央提出建设社会主义新农村，农业政策朝着转变农业发展方式、破除城乡二元结构体制和促进农村全面发展方向转变。

第五个阶段“三农”领域改革的全面深化期（2012年至今），侧重于深层次激发农业农村活力。党的十八大以来，我国将以土地为核心的农村集体产权制度作为改革突破口，推动土地“三权分置”成为继家庭联产承包制后的又一重大制度创新，农民从“家家包地、户户种田”的格局中彻底解放。积极引导和鼓励发展多种形式农业适度规模经营，为多类新型农业经营主体发展壮大营造良好发展环境，现代农业经营体系处于快速形成阶段。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，聚力质量兴农，促使农业供需关系能在更高水平实现新平衡。

1.2.2 农村新兴业态不断涌现 随着农业农村改革的深入推进，农业多功能性不断被认知和挖掘，逐渐成为推动农业农村发展的新的内生动力。传统农业产业增长日趋乏力，农业农村资源要素的组合利用方式随之产生了新的变化。以休闲农业和乡村旅游业为代表的新兴经济悄然兴起，“旅游+”、“康养+”、“创意+”、“文化+”等日渐渗透并融入农业农村发展的各个领域，农业全产业链模式初现雏形，催生出诸多“农业+”领域的新产业、新业态和新模式，顺应了人们享受绿水青山、向往田园风光、体验农耕文明等方面的绿色消费诉求，在我国多地实践中逐步发展成为推动农业经济转型升级和乡村振兴的新引擎。

从产业融合视角来看，当前农村新兴业态主要遵循着农业与关联产业横向联动、产业链纵向延伸、农业多功能性拓展等生成机理，通过要素聚合重组、叠加衍生和交互作用生成新的经济形态，促成规模经济或范围经济。如种养加结合、农工商一体化、农文旅融合等，并逐步推动城乡一二三产业互通融合[18-19]。作为农村产业新形态和现代旅游消费新业态，我国休闲农业和乡村旅游总产值年均增速在9%以上，2018年全国休闲农业和乡村旅游业收入超过了8 000亿元，产业发展呈现“井喷式”增长态势，现代农业生态、文化、旅游、就业等多重功能不断释放和拓展，乡村价值被重新审视。同时，互联网、物联网等现代信息技术的应用，颠覆了传统农产品营销模式，并加速了农产品流通体系的优化。2018年全国农产品电商营业额接近1.7万亿，满足了农产品市场消费需求的多样化、个性化和时效性。

1.3 农民生活水平全方位改善

1.3.1 农村居民饮食消费结构不断改善 一是农村居民人均食物消费支出快速增长，食物消费领域不断扩大。我国农村居民食物消费支出从1978年的78.6元/人增加到2018年的3 646元/人，年均增速10.07%。同期，农村居民恩格尔系数从67.7%降至30.1%，城乡居民恩格尔系数差距从1978年的10.2个百分点缩减至2018年的2.4个百分点。二是农村居民食物消费结构明显改善，鲜瓜果、水产、奶制品等健康养生类农产品消费需求逐年提升。据相关统计，改革开放至今，我国农村居民粮食（原粮）消费量从247.8 kg/人降至154.6 kg/人，降幅37.61%；农村居民鲜菜消费量从141.5 kg/人降至88.5 kg/人，降幅37.46%；而同期，农村居民肉类消费量从5.8 kg/人增至23.6 kg/人，禽类消费量从0.3 kg/人增至7.9 kg/人，奶类消费量从0.7 kg/人（1982年数值）增至6.9 kg/人，禽蛋及制品从0.8 kg/人增至8.9 kg/人[20]。此外，农村居民食用植物油、鲜瓜果、水产品等人均消费量同样增速明显。可见，农村居民饮食结构与城镇居民逐渐趋同，朝着营养科学膳食方向迈进。

1.3.2 农村居民收入水平实现稳步提升 改革开放初期，我国农村居民生产经营活动多限于粮食作物的单一种植，由此家庭收入基本来源于粮食种植业收入，农民收入水平低下且增收能力十分有限。随着市场经济发展和农村改革的深入推进，农民增收能力随之发生了深刻变化，单纯从事农业生产的农民数量大幅度减少，工业化和城镇化推动农民非农就业渠道不断拓宽，农民收入中的非农收入比重快速提升，工资性收入的主体地位持续巩固，改变了农民“靠天吃饭”的被动局面。

近年来，我国农民工资性收入增收贡献率持续稳定在四成以上，成为促农增收的最强引擎。2016年我国农村居民人均可支配收入突破1.2万元，紧接着2017年和2018年分别突破1.3万元和1.4万元，农民可支配收入实现了改革开放以来的“十五连增”，农民收入年均增速持续超过城镇居民可支配收入增速。与此同时，农村产业融合发展和创新创业进一步拓展了农民增收空间，农民工资性和经营性收入持续稳步增长，带动农民收入结构朝着更加合理化方向发展。随着农村集体产权制度改革红利的不断释放，农民财产性收入潜能不断被挖掘，并发展成为促农增收新亮点。另从农村脱贫成效来看，1978年我国农村贫困人口（农民收入不足100元/(年·人)）为2.5亿人，全国贫困发生率高达30.7%；1985年农村贫困人口降至1.25亿人（农民收入不足206元/(年·人)），贫困发生率为14.8%；2018年农村贫困人口降至1 386万人（农民收入不足3 200元/(年·人)），全国贫困发生率1.7%，各省农村贫困发生率普遍降至6%以下，为确保顺利完成脱贫攻坚任务夯实了坚实基础。

1.3.3 农村居民消费水平得到全面提升 农村居民可支配收入的快速增长带动其生活质量稳步提升，并凸显出三方面消费特征：一是农民消费潜力得到有效释放。农村居民个人年均生活消费支出额从1978年的116元增至2018年的12 124元，农村居民消费能力基本实现了从温饱向小康的转变。二是农民消费结构不断优化。1978—2018年表征农村居民生存性消费指数的恩格尔系数从67.7%降至30.1%，已接近发达国家20%～30%的标准，目前仍然处于平稳下降趋势。三是农民享受性和发展性消费支出比重处于快速提升态势。2018年我国农村居民人均年交通通信、教育文化娱乐、医疗保健的支出额分别达1 690元、1 302元和1 240元，此三项支出在农村居民人均生活消费支出中的比重从1990年的10.1%增至34.9%。加之近年来国家惠农强农和统筹城乡力度的不断加大，城乡居民相对收入差距和相对消费差距表现出持续缩小态势，城乡居民收入比和消费比分别降至2.69∶1和2.15∶1。农村消费格局发生明显改观，农村居民个人消费潜能得到有效释放，城乡消费品市场差距不断缩小，农村市场已发展成为我国扩大内需的重要增长极。

2 中国农业农村发展面临的主要问题与挑战

2.1 国内农产品安全受国际市场冲击

在国际农产品市场不确定性加剧和新贸易保护主义抬头形势下，我国农产品市场遭受到巨大冲击，突出体现在三个方面：一是农业生产成本居高不下，农业降本增效压力大。据全国农产品成本收益资料汇编数据，2017年我国水稻、小麦和玉米三种粮食的亩均生产成本为1 081.6元，相比2005年增长了154.5%，其中，人工成本年均增速9.1%，土地成本年均增速10.9%，基本逼近同期农林牧渔业增加值9.8%的年均增速，严重推高了大宗农产品价格，促成国内外农产品价格全面倒挂。通过比较中美两国粮食主产品生产成本比和售价比，不难看出我国水稻、小麦和玉米的种植成本与出售价格均明显高出美国（表1），我国粮食生产基本丧失比较优势。

二是农产品供给结构性失衡促使农业贸易逆差加剧扩大。我国粮棉油糖奶肉等大宗农产品均需进口，而国内自产农产品却面临着“存不下、销不动”的窘境。随着居民消费的提档升级，国内中低端农产品愈加难卖，进口农产品愈加供不应求。国际农产品贸易统计年鉴数据显示，2017年我国农产品贸易逆差额503.3亿美元，其中大豆、食用植物油的进口依存度分别达到87.55%和65.84%，粮食贸易也形成了全面净进口格局，乳品、牛肉、葡萄酒等高端农产品进口规模更是持续攀升。同时，我国农产品贸易集中度较高，前10大主要进口来源国进口额占比高达71.52%，自美国进口的农产品贸易额就占据19.34%，农产品贸易背后隐藏着巨大的政治风险。

表1 2012—2017年中美两国三种粮食生产成本比与售价比Table 1 Production cost ratio and selling price ratio comparisons of grains between China and US from 2012 to 2017

三是多重风险叠加导致农业“走出去”步履艰难。我国“一带一路”倡议的推进和相关措施的出台，促使我国掀起了海外农业投资的热潮，但也引发了国际舆论的广泛关注，表现出多维舆论态势[21]。不同国别之间因政治、经济、社会、文化等因素引发的政策风险、法律风险、政治风险和经济风险等，使得我国农业“走出去”困难重重。

2.2 农村发展面临人力资本匮乏危机

农村人口的非农就业和持续外流导致全国各地农村空心化、老龄化现象蔓延。从常住人口角度而言，2018年我国常住人口城镇化率为59.58%，相比农村常住人口，城镇人口数量超过农村人口数量的47.40%，表明大量农村人口已转移至城镇和第二、三产业部门，农村多呈现“年轻子女进城务工，年老父母留守农村”的代际分工模式，农村人口加速老龄化。大量老人、妇女、儿童留守农村，老人赡养无保障、妇女身心健康受损和儿童教育严重缺失，农村社会矛盾不断滋生，农村留守群体问题成为新一轮农村改革亟需关注和解决的重大难题。

据全国农村固定观察点数据，2016年我国农村地区60岁以上人口比重为19.1%，比全国60岁以上人口比重高出2.4个百分点，比城市地区60岁以上人口比重高出4.2个百分点。我国农村户主的平均年龄已达到57岁，55岁以上的农业从业人员比重超过了3成，东部地区55岁以上农业人员比重接近4成。农村人力资本匮乏还反映在现有农业从业人员文化素质水平明显偏低，据第三次全国农业普查数据，我国91.8%的农业从业人员仅具备初中及以下文化程度，西部和东北地区接受高中及以上教育的农业从业人员比重还不足7%。农村人力资本匮乏对于农村衰退造成的影响是全面性和系统性的，致使农业边缘化问题愈显突出，乡村振兴战略的系列政策也难以切实发挥成效，多地农村甚至还面临着无人务农的困境。

2.3 农业资源环境刚性约束不断趋紧

我国人多地少、水土资源时空分布不均和资源利用效率低下等约束，决定了农业发展始终不可避免资源环境承载的巨大压力。过去长年农业资源的过度开发与利用导致生态环境受损严重，农业面源污染、耕地质量下降、土地超垦过牧、地下水超采、土壤重金属污染等问题日益突出，并成为引致农产品质量安全隐患的重要因素。

据农业农村部数据，目前我国化肥施用量为328.5 kg/hm2，远远超出了世界120 kg/hm2的平均水平，化肥总体利用率37.8%，农药利用率38.8%，农膜残留率高达40%，造成地力下降、土壤酸化、有机质含量降低等系列生态环境问题。全国7成以上的江河湖泊受到污染，上亿亩耕地不同程度受到重金属污染；地下水超采严重，华北平原形成了6.7万km2的地下水超采漏斗区[22]。我国种植业与养殖业之间的物质循环链条断裂，秸秆、畜禽粪便资源化利用程度偏低，造成了严重的面源污染，农业超工业成为最大的面源污染产业，这与绿色兴农、质量兴农的发展诉求相背离。可以说，我国农业资源环境承载力已接近极限，甚至一定程度而言，我国农业的快速发展是以牺牲资源环境作为高昂代价的基础上推动起来的。

2.4 农业适度规模经营推进难度较大

农村40年改革历程中，我国农业经营体制无论经历如何的变迁，“集体所有、均田承包、家庭经营”这一格局始终没有发生根本性动摇，以农户为基本单元的小农经营模式是我国农业生产的重要特征[23]。尽管发展至今，小农户耕地细碎化情况已明显改善，由最初户均8.08块减少至3.27块，但全国仍有八成以上的地块小于0.2 hm2，耕地细碎化问题依然是阻滞现代农业发展的重要障碍。伴随着城镇化、工业化快速推进，加之农地“三权分置”改革实现了土地承包主体与经营主体的有效分离，农业经营规模化效应逐步显现。

据全国土地调查结果，我国户均耕地面积由2010年的0.45 hm2提升至当前的0.59 hm2，但仍远远低于世界银行定义“小土地经营者”标准（2 hm2）。近年来，国家密集出台一系列政策扶持新型农业经营主体发展以期撬动我国农业经营组织体系转型，但成效并不尽如人意。截止2018年末，我国家庭承包经营耕地流转面积达3 413.3万hm2，占承包地合同面积的37.0%，但绝大多数是农户之间的自主流转，比重高达57.5%，农村承包经营户经营耕地比例仍然在7成以上。另据四川地区典型调研，受土地租金、机械投资、人工成本和粮食补贴分配等影响，通过出租、股份合作等形式流转的耕地，非粮化比重极高，对粮食安全造成较大威胁[24]。由此，无论从保护经营者权益还是粮食安全角度，在推进农业适度规模经营过程中，小农主体地位必须长期维护。然而，随着社会化大分工和市场经济发展，分散小农带来的最大问题是农业劳动生产率持续低水平徘徊。

我国农业劳动生产率仅为世界平均水平的47%，日本的1.65%和美国的1%，这也是造成我国农产品价格缺乏竞争力、务农收入低下以及经济增长过早失去库兹涅茨效应的重要成因[25]。在较为固化的城乡二元结构体制羁绊下，我国推动农业适度规模经营以提升农业劳动生产率相比其他国家更为艰难。

2.5 城乡要素单向流动格局较为固化

长期二元发展格局，造成城乡间在科技、人才、资金、土地等要素配置方面严重不均。直至目前，农村优质资源仍然在源源不断地向城市集聚，农村发展越来越失去优质生产要素的有力支撑，乡村衰落成为我国乡村振兴战略和现代化进程中的重大挑战。城乡要素配置的不合理突出体现在“人、地、钱”三方面。

首先，乡村振兴归根结底是“以人为本”的农村现代化发展，但乡村人才“引不进、留不住”问题不断加剧，成为制约农村社会经济发展的瓶颈。

其次，土地作为农村最基本的生产资料和农民最基本的生活来源，是乡村振兴要素市场配置的关键环节，长期以来城乡结构失衡集中反映在土地问题上[26]。一方面，土地市场一体化进程滞后，城乡二元土地市场仍在刺激城市蔓延扩张，土地城镇化快于人口城镇化。我国常住人口城镇用地增长弹性系数值长期超出了国际社会公认的1～1.12的合理区间（图1），若按户籍人口城镇化水平计算，差距将更为明显，围绕征地和房屋拆迁的矛盾依旧层出不穷。另一方面，现代农业对土地规模化经营提出了更高诉求，但通过土地流转实现农业适度规模经营远未达到预期。

图1 2001—2017年我国常住人口城镇用地增长弹性系数变动情况Fig. 1 Changes of elasticity coefficient of urban land use growth in China for resident population in urban areas from 2001 to 2017

鉴于农业转移人口市民化难度较大以及农民自身“土地养老”情结较深，许多农民依然选择宁抛荒也不流转土地的做法。在缺失土地自由流转的意愿下，很难促成农业规模化经营，多地面临“有地没人种”和“想种没有地”等尴尬处境。而造成我国农村经济发展滞后的另一重要原因就是资本的严重缺失。鉴于农业低收益、高风险特征，资本的逐利性总是驱使资金从农村向城市单向流动，农村资金有效供给长期不足且效率低下，零碎化小农经营模式还钳制了农村的金融需求，城乡资金配置的“马太效应”依旧在加剧。

3 应对新形势下中国农业农村发展难题的重要举措

随着常驻城市的居民已经取代农村居民成为社会人口主体，农村自给自足的生活模式趋于消逝，城乡发展不平衡、农村发展不充分、农民增收后劲不足的瓶颈难题十分突出。在全球农产品市场冲击下，确保国内农产品安全供给的紧迫感和危机感进一步增强，现代农业农村转型发展诉求不断提升，倒逼更深层次制度改革。当前“三农”领域中，一些改革已全面推开，制度绩效初步显现；一些改革仍处于试点阶段，尚需总结完善，促成可复制推广的经验模式；还有一些改革仍未破冰，需加强研究、探索试验。因此，为破解当前“三农”瓶颈，需将以下四个方面作为深化农业农村改革的重要举措。

1）更加注重农业结构调整，积极促成产需衔接，走质量兴农之路。以市场需求为导向，消除无效供给，增加有效供给；减少低端供给，拓展高端供给。在国际农产品贸易的竞合关系中，要积极推动我国农产品贸易多元化发展，分散农产品进口来源，减少贸易风险的不确定性，加强与“一带一路”沿线国家的贸易往来。在国内农业产业振兴方面，地方政府要根据本地资源禀赋和已有产业基础，有重点地发展特色产业，避免区域间产业同构化，做强区域优势农业品牌。鉴于国内农业生产成本居高不下，应注重扬长避短，通过产业链纵向拉伸或横向拓宽，消除农业市场竞争力趋弱问题。在对待粮食安全问题上，要充分认知粮食安全是我国最重要的战略性问题，要利用好国内国外两个市场，但须杜绝单纯依赖进口解决国内粮食安全隐患的思想。与此同时，要树立“粮食安全+优质农产品”的发展观念，不断优化农业种养殖结构和农产品品质结构，粮食供给不能缺但也绝非多多益善。

2）在推动农业适度规模经营的实践中，要注重协调处理好新型农业经营主体与小农户的关系。首先，基于大国小农的基本国情，我国推行农业规模经营切勿操之过急，需根据农民就业结构和收入结构的演进升级同步推进。要注重户籍制度和土地制度创新性改革，剥离附着在户籍制度上的就业、教育、住房、社会保障等福利分配功能，为农民市民化扫除制度障碍，切实做到人地有效分离，促进以土地为核心的农业适度规模集聚更为顺畅。其次，要看到当前和今后很长一段时期内，小农户家庭经营仍然是我国农业生产的主流形式，这是我国基本国情无法绕开的选择。因此，在推动现代农业发展进程中，要主动出击，防止小农户边缘化或权益受损现象，重点是要改变目前小农户分散经营的状态，积极塑造多种形式的组织化小农，创新农业经营利益联结机制，实现小农与现代农业的有机衔接，让农民合理分享农业增值收益，增强小农市场话语权和抗风险能力[27-29]。

3）以更有力的举措推进绿色兴农之路，这也是顺应经济从高速增长向高质量发展的必然选择。农业是生态产品的重要供给者，乡村是生态环境的主体区域，生态是乡村发展的最大优势。鉴于我国农业生态环境历史欠账较多，因此要把农业增绿提质放在更加突出的位置，辩证处理好质量兴农与民生福祉关系，辩证处理好国内农业和国外农业的关系[30]。深刻树立“绿水青山就是金山银山”的理念，推动农业生产方式从传统低效资源利用向高效绿色发展转型，坚持绿色生态导向，让绿色成为农业供给侧结构性改革的源动力，优化产品结构、提升产品质量、构筑生态屏障，着力依托科技支撑解决农业农村绿色发展难题，推动农业可持续发展，促成倒逼农业绿色技术攻关和制度变革的新局面。

4）注重在城乡融合发展上取得重大突破，打破要素长期由农村向城市单向流入的固化格局。坚持做到把农业农村优先发展落到实处，引导城市技术、资金、人才等优质资源要素流入农村，构筑起城乡公共资源均衡配置、生产要素自由流通置换的体制机制，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分摊机制，扭转农业农村现代化明显滞后的局面[31]。巩固和完善农村基本经营制度，深入推进承包地“三权分置”与农村集体产权制度改革，明晰产权归属和完善各项权能，多渠道拓宽农民财产性收入。继续深化农村集体建设用地改革，稳慎推进农村宅基地“三权分置”改革，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权有效途径，为发展休闲农业、乡村旅游业、返乡创新创业等提供充分用地资源保障。推动城镇化和乡村振兴协同发展，促使以现代工业文明为特征的城市文化与以传统农耕文化为代表的乡土文明有机融合，努力构筑起融合互补、共享共赢的新型城乡关系。