“去编制”背景下公立医院编制管理改革刍议

李亚运

摘要：目前编制管理的不足突出表现为缺编现象严重，编外用工普遍，医院用人缺乏自主权。本文介绍了去编制背景下，各地公立医院对未来编制管理改革模式的探索，指出编制备案制逐渐成为编制管理改革的一种主要模式。但编制管理改革是一项系统性工程，需要站在全局的高度统筹规划，也需要多部门的协作来完善与编制管理改革相关的配套措施。

关键词：编制;改革;公立医院

中图分类号：R197.322                               文献标识码：B                                DOI：10.3969/j.issn.1006-1959.2019.08.014

文章编号：1006-1959（2019）08-0041-03

Abstract：The current lack of management is highlighted by the fact that the phenomenon of lack of editing is serious， the employment of non-staff is widespread， and the lack of autonomy for hospital users. This paper introduces the exploration of the future reform management model of public hospitals in various contexts， and points out that the preparation and preparation of the case system has gradually become a major mode of management reform. However， the preparation of management reform is a systematic project. It needs to be integrated and planned at a high level. It also requires multi-sectoral collaboration to improve supporting measures related to the preparation of management reform.

Key words：Compilation;Reform;Public hospital

2016年1月15日，人力資源和社会保障部官员在参加“事业单位人事制度改革最新动态及热点问题高峰论坛”时表示，今年将重点研究编制改革，特别是要研究高校、公立医院不纳入编制管理以及对相关改革的影响。7月22日，人社部新闻发言人李忠在第二季度的新闻发布会上谈及事业单位未来的工作安排时，将上述表述进一步明确为，“将研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”[1]。本文分析了如今编制管理的不足，并基于此分析着重探讨了在“去编制”背景下公立医院未来的编制管理改革模式。

1传统编制管理的不足

随着社会经济发展，有着强烈计划经济属性的事业单位编制已经不符合发展市场经济和全面深化改革的需要。对于公立医院而言，突出表现为缺编现象严重，编外用工普遍，医院用人缺乏自主权。

1.1缺编现象严重  现行的公立医院编制标准的主要依据是1978年12月卫生部发布的《综合医院组织编制原则（试行方案）》（卫医字第1689号），该方案在制定时借鉴了国外发达国家的经验，对医院中的工作量进行了测算，并依据床位设置和各科室规模确定了医院各类卫技人员的数量和比例。但是，30多年以来，我国经济社会发展已经得到了快速发展，群众对于医疗卫生的需求也不断增长。目前，多数医院存在因为缺编而造成的人力资源紧缺现象，医师工作压力繁重的问题也已经日益凸显[2，3]。据王秀峰调查表明，2012年我国医院医师日均负担住院床日为2.6 d，远高于经合组织国家（OECD）平均水平的1.01 d[4]。刘钟等对全国27个省份共计2091家县级综合医院的调查表明，原有的编制规模已经无法满足医院的运行和发展需要[4]。

1.2编外用工现象普遍  为解决缺编带来的人员紧张，多数公立医院都大量聘用了编外人员解决人员短缺的矛盾。然而，编外人员在福利待遇上与正式在编职工存在一定差距，收入和福利又进一步造成了编外人员的心理落差，从而影响工作的稳定性[5]。此外，编外人员始终缺乏对于单位的“归属感”，缺失的“主人翁”意识使得编外人员对于医院的发展缺乏关心和重视，影响了团队凝聚力，并不利于医院的和谐与稳定发展[6]。

1.3医院用人缺乏自主权  传统的公立医院编制管理背后的实质是政府运用行政的手段配置医疗资源，组织医疗服务供给。在这种模式下，医院丧失了自主权，管理僵化，活力欠缺，制约了医院的发展。在当前的社会经济发展中，医院人力资源配置更应趋于多元化。然而，由于编制机构对于编制的管理是全方位和全过程的，因此公立医院常常存在“需要的人才引不上，引进的人才用不上”的情况。“职务能上难下，人员能进难出，优秀人才难进”也是医院人力资源配置中的难题。目前，已有部分地区开始推行岗位管理，相比于之前，医院对于编制管理权的下放也由被动适应变成了主动期盼，希望主管部门“松绑”的愿望也更加强烈。

2公立医院未来的编制管理改革

需要指出的是，目前所谓“取消编制”和“去编制”之说应该是不够准确的。因为编制的一个重要功能就是限定组织的存在与发展规模。倘若取消公立医院编制，那么意味着公立医院可以随意改变其发展规模，甚至取消其存在，这是与公立医院的公益性相违背的，也不符合医疗卫生事业的发展要求[7]。因此，“取消编制”或“去编制”的准确说法应该是“编制管理改革”。

2.1编制管理改革的政策文件和各地探索  随着社会的发展，传统的编制管理已经暴露出了种种不足，因此编制管理改革也成为了医改中重要的一部分。此外，建立现代医院管理制度也亟需赋予公立医院更多的决策权、用人权和经营权，强化其独立法人地位。2009年国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》指出“要严格核定人员编制”。2012年国务院办公厅的《关于县级公立医院综合改革试点意见》则明确了“探索实行县级医院编制备案制”。2014年中央编办《关于创新事业单位机构编制管理方式的意见》提出，对公立医院将探索不再纳入编制管理，实行备案制管理。2014年多部委联合印发的《推进公立医院综合改革的意见》中进一步明确了“逐步实行编制备案制”。同年的《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015～2020）》再次做了强调。多地在上述文件精神的指导下，开展了多种形式的编制改革探索。2010年，深圳市以“员额管理”替代了原有的“薪酬管理”，淡化了编制的概念。2011年，鞍山市对于编制管理由审批改为直接备案。2014年，北京市提出“将医务人员纳入社保体系”。2016年，山东省潍坊市施行了公立医院编制“总量控制，备案管理”。江苏省则推行了“审批管理和备案管理相结合”的模式。

2.2编制备案制的管理模式  从各地的探索来看，编制备案制成为了“去编制”背景下未来公立医院编制改革的一个重要方向[8]。对此，2016年国家卫计委将“深化编制人事制度改革，逐步实行编制备案制”作为了当年卫生计生工作的重要内容。所谓备案制，即医院以精简高效为原则，自主设置岗位，配置各级各类人员，并将配置结果上报上级部门备案。这种模式改变了原有的集中管理模式，更加强化分级和动态管理，医院对于具体编制的管理拥有自主权，仅事后进行报备，而编制部门只需接受编制备案，不再进行“实名制”管理。对管理部门而言，备案制更加注重管政策、管标准、管总量、管结构。人社部和卫生部门对职称评审和聘用进行备案管理。具备相应资格的专业技术人员均能参加职称申报，评审不再实行定额制，医院根据自身发展需要自主进行聘用，并发放工资和福利待遇。值得期待的是，实现备案制之后，医生摆脱了“单位人”的身份束缚，可以自由流动，其合法的薪酬将通过透明规范化的市场机制进行调节。就新医保而言，可以通过不同的医保支付方式确定医生的收入，从而引导合理的诊疗行为，实现医保制度效率和质量的统一。

相比传统的编制管理中的“身份管理”，编制备案制转向了“岗位管理”，从而剥离依附于编制身份背后的待遇和利益，“养事不养人”“定编定岗不定人”。总体而言，编制备案制应实现“总量控制，动态调整，分级负责，分类管理”的管理模式[9]，即坚持政府部门监管和医院自主管理相结合的原则，各级编办核定并控制本级医疗机构编制总量，卫生行政主管部门根据医院发展状况下达编制数并视医院实际需要进行调整，同时将下达和调整编制的情况报送编办进行备案。分级管理则指同级的编办机构和卫生行政主管部门共同负责公立医院的编制管理。分类管理则强调在制定备案制具体管理办法时，应明确不同类别的公立医院的编制管理模式。

现代医院管理制度的核心要义之一即是实行理事会监督下的院长负责制，扩大医院的自主权。而这也正好是编制备案制的一个重要功能。需要指出的是，自主权扩大的同时需要进一步探索编制总量与工资总额和经费动态挂钩的管理机制。增人不增加经费投入，节约的编制的工资额度和经费可由医院自行调配，以此激励医院合理空编，以编内聘用，占编不入编的这一方法解决人力资源短缺的矛盾，逐步形成编制管理的自我约束，实现医院人力资源管理中“以事定费，以费养事，以事定岗，按岗聘用”新模式。这对医院而言，需在内部真正建立起以绩效为核心的薪酬分配制度，实现奖勤罚懒、优胜劣汰，充分调动工作人员积极性，激发人才活力。需要指出的是，在扩大医院自主权的同时，医院职工代表大会对于医院岗位的设置、聘用和薪酬分配等都具有决策权。

2.3编制备案制的政府投入  在传统的编制管理中，政府财政经费的投入依据主要是医院核定的编制数量，即“钱随编走”。然而随着医院的发展，这样的“人头费”并不能满足医院的生存发展需求。推行编制备案制以后，政府投入可以与编制数量脱钩，转而以购买公共服务的方式，根据医院的服务质量支付相应的费用。同时，建立起动态调整补助机制，依据医院提供的基本医疗服务数量、医疗质量和群众满意度等发放相关补助经费，并根据考核结果动态调整。这种方式改变了以往政府部门控编制、管人头、管经费的方法，以购买服务的方式进行经费给付，可有效对医院提供的服务质量进行监督激励。

2.4编制备案制的配套改革  在已經实施编制备案制的地区，其编制改革大多遵循“新人新办法，老人老办法”的原则，即编制只减不增，新入职员工不再享有编制，同时对医院内现有编制人员进行实名登记，随着自然减员逐步收回编制。从实践效果来看，这是一种可行的平稳过渡方法。

编制管理改革，需要解决的一个重要问题即是改革后的利益得失。在这其中，养老问题是回避不了的问题。从政策趋势看，公立医院“养老金并轨”是主流，但是如何弥补两种养老制度之间的巨大差距，是关乎编制改革能否顺利推行的关键。从已有的实践来看，深圳市公立医院采用的是在参加基本养老保险的同时，增设职业年金作为一种补充保险，职工退休后，按月领取职业年金[10]，这不失为一种有效尝试。

编制改革不仅仅是编制管理部门各公立医院的家务事，更涉及财政、社保和人事多个部门。倘若缺乏有效的协同和统筹机制，仅仅是各个部门的打单独斗，那么改革必然困难重重。编制改革只有与人事制度改革和事业单位改革齐头并进，扎扎实实做好相关配套改革，才能取得编制改革的这场战役的胜利。

3总结

传统编制管理模式已经显现出与当前社会发展的不协调的一面，创新编制管理体制改革，进一步激发医院活力是新时期发展人民卫生事业的必然要求。在诸多改革探索中，以“总量控制，动态调整，分级负责，分类管理”，增加公立医院自主权的编制备案制不失为一种有益尝试，这符合医院发展的期许，也是政府简政放权的进一步体现。但是，编制管理改革是一项系统性工程，只有站在全局的高度统筹规划，才能将这项改革真正落到实处。

参考文献：

[1]人力资源和社会保障部.2016年二季度人力资源和社会保障工作进展情况和下一步工作安排[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/zfxxgk/xwfbh/lxwfbh/201607/t20160726_ 244235.html，2016-7-22.

[2]杨昌真.关于医疗卫生事业单位人员编制与医院的发展研究[J].经济师，2016（1）：256-257.

[3]王秀峰.卫生资源配置国际比较及启示[J].中国卫生人才，2014，16（6）：79-84.

[4]刘钟，梁铭会，王斐，等.我国县级医院编外卫生技术人员规模及待遇分析[J].中华医院管理杂志，2016，32（5）：369-372.

[5]敬雪明，敬雨佳，李铃，等.三级甲等综合医院不同编制护士工作满意度与离职意愿的相关性分析[J].全科护理，2015，13（35）：3532-3535.

[6]陶蓉，胡敏芳，李强.市级公立医院编外人员管理问题及对策探析[J].解放军医院管理杂志，2014，21（1）：61-63

[7]杨昌真.关于医疗卫生事业单位人员编制与医院的发展研究[J].经济师，2016（1）：256-257.

[8]陈昕，管仲军.试论医改背景下创新公立医院编制管理[J].继续医学教育，2017，31（12）：88-91.

[9]郭子华，李萍.公立医院编制管理备案制的思考[J].中国卫生人才，2015，17（7）：55-57.

[10]刘也良.深圳“去编”激起千层浪[J].中国卫生，2015，31（7）：13-16.

收稿日期：2019-2-18;修回日期：2019-2-25

編辑/宋伟

作者简介：李亚运（1990. 9-），男，江苏常州人，硕士，研究实习员，科员，主要从事卫生事业管理、医院管理方面的研究

通讯作者：倪建芳（1974.9-），女，江苏常州人，本科，副研究员，副科长，主要从事卫生事业管理、医院管理方面的研究