基于政策工具视角下众创空间发展政策研究

徐示波

(科学技术部火炬高技术产业开发中心，北京 100045)

2015年以来，中央和地方各级政府出台了一系列鼓励和引导众创空间发展的政策文件，将支持众创空间发展作为经济转型升级和培育新动能的重要政策工具。经过三年多的建设，众创空间的规模不断发展壮大，当前全国众创空间总数达5739家，为社会提供105万个开放式创业工位，年服务41万创业团队和企业[1]。与此同时，众创空间快速发展中良莠不齐现象突出，政策与创新生态环境不完善，特别是政府与市场的关系尚有待探明。因此，本文对众创空间的相关政策进行梳理、归集和分析，探讨现有政策工具的有效性、阶段性和系统性，并就下一步打造 “双创”升级版中，众创空间政策重点和发展方向进行展望。

1 研究现状

当前，国内学者对众创空间的研究主要集中在概念演化、微观机理和生态系统等几个方面。吴杰等[2]提出众创空间是具有整合创业资源、提升创业效率、弘扬创业文化三大基本功能的新型综合服务平台。王节祥等[3]以阿里百川为案例，基于传统孵化器和平台理论，提出众创空间实质上是一种双边创新型平台，按照 “基础构架-网络效应-生态系统”三个阶段演进。此外，许多学者试图从创业生态系统角度进行研究切入，Spilling第一次提出创业生态系统[4]。Isenberg提出政府在改善创业环境中扮演重要角色，政策可以提升创业的成功率[5]。Vogel提出创业生态系统主要由创业基础要素、相关环境要素和个人因素构成[6]。贾天明等[7]从生态系统理论角度展开研究，提出众创空间生态结构模型和运行机制等。裴蕾等[8]提出众创空间的次生生态系统，将创新主体功能和创新环境功能进行融合。

通过文献梳理可知，学者们主要集中在研究众创空间本身的运转机理、平台作用以及生态体系完善，但对全国范围内众创空间的政策内容缺乏深入透彻分析。在政策工具分析研究方面，刘忠艳等[9]采用内容分析法对1978—2017年科技人才政策演进分析研究，系统分析了政策工具的使用情况。李丹等[10]运用政策内容分析法，研究创新驱动政策。伍虹儒等[11]对2010年以来上海、天津的创新创业政策进行了定量评价。因此，通过政策工具角度切入可以有效分析众创空间政策的合理性和系统性。

本文采用文本量化分析手段，以全国众创空间政策文本内容为研究对象，采取众创空间 “政策工具量化分析—时间阶段性特征分析—区域分布差异分析”的研究思路，逐步剖析众创空间政策的规律。首先采取量化分析法，对众创空间政策工具使用情况进行量化分析，找出现阶段政策工具使用规律；其次将政策按照出台时间进行统计分析，找出近年来众创空间政策出台的背后逻辑；最后分析政策工具之间的差异，找出中央与地方、各地方之间出台众创空间政策的差异性，为众创空间发展政策体系的完善提出建议。

2 研究方法

2.1 基于政策工具强弱度分析架构

加拿大公共政策学者Howlett按照政策的强制力强弱，将政策工具分为强制型工具、混合型工具、自愿型工具三类，该分类方法以政府提供物品或服务的直接参与程度为标准，涵盖了绝大多数的政策工具类型，具有较高的权威性[12]。

本文认为众创空间的政策作用点是众创空间的创业生态系统，基于现阶段政策特点，提出依据政策工具中政府介入的强弱度，按照从弱到强将政府推进众创空间相关政策划分为四种类型：自由放任型、部分参与型、策略引导型、政府主导型，并细分为17种具体政策工具形式(见表1)。自由放任型政策主要是减少一些行业政府垄断、减少收费、简化程序、放松管制等，从而减少创新创业成本，形成公平开放的创业环境。部分参与型政策主要是政府提供创新创业过程中的基本公共产品和公共服务，完善创业信息系统，提供创业教育和培训，提高创业者的创业能力。重点引导型政策是指政府从宏观战略层面出发，通过综合运用财政政策、金融政策、产业政策、政府采购政策等手段，不断刺激社会大众创新创业。政府主导型政策属于直接激励社会创新创业，主要包括组织创新创业大赛、舆论宣传动员、目标管理、国有企业投入、制度改革等手段。

2.2 基于创业价值实现阶段划分

为了进一步分析众创空间政策工具使用的政策目的，本文将创业价值实现阶段作为分析重要内容。创业是个人或者团体通过一定的方式来创造价值，获得报酬、赢得社会尊重的过程，创新创业过程是多种资源要素相互促成的结果[13,14]。众创空间的本质是促进创业，提供条件促成创意向具有社会价值的产品或服务转变，实现价值创造。企业生命周期理论把企业发展过程分为创业、成长、成熟和衰退四个阶段，对于众创空间内的创业企业来说，更多是处于正在形成和创建状态，在企业生命周期的后期阶段几乎没有分布[7,15，16]。众创空间政策体系的关键是围绕新的初创企业，因此本文将创业价值实现过程分为价值发现、企业初创和成长创造三个阶段，见表2。价值发现阶段是创业的起始点，通过为创业者提供思想和创意交流的平台，提供必要的项目对接活动，让创业者充分捕获机会。企业初创阶段主要是从创意思想到形成创业项目并最终开始创业的阶段，这个阶段的政策重点是提供有效服务、降低创业成本、加大政府基本投入等，促进新技术、新创意转化为新产品。成长创造阶段表现为创业企业将创业产品批量生产并推向市场，最终创造经济和社会价值。

表1 基于政策强弱度的17种政策工具分类

表2 创业价值实现三个阶段政策重点

2.3 数据来源

本文所选取的政策样本以2015年至今涉及众创空间的政策为研究对象，政策筛选范围包括国务院及各部委、各省、自治区、直辖市制定出台的促进众创空间发展和创新创业的政策、法规及规范性文件等。本文选取政策文本研究对象原则如下：一是政策文本来源为国务院、各部委和地方政府官方网站，确保权威性和准确性；二是文件时间在2015年3月以后，即国务院文件首次提出众创空间以来，截止时间是2018年6月，选取这段时间内出台的众创空间政策文本；三是筛选的政策文本要求与众创空间紧密相关，文中明确提及众创空间或者包含众创空间的有关政策，仅仅笼统支持创业创新的文本不予采纳。根据以上政策文本数据收集思路和原则，初步得到164项政策文本。经过再次筛选，去除已经失效和相关性不强的政策文本，最终选取与众创空间密切相关的159项政策文本作为研究对象，见表3。

表3 众创空间政策文本

2.4 文本编码及样例

政策条款是文本内容分析的重点，根据上述分析，采取四级编码进行文本分析。一级编码将政策文本拆解成政策条款基本单元，表示为 “政策文本序号-政策具体条款单元”。二级编码确定政策条款基本单元的政策工具归类，以 “政策编号-字母(A—Q)”分别表示前文所述17种政策工具。三级编码确定该政策基本单元的政策工具类别，以 “政策编号-数字1、2、3、4”表示。四级编码采用X、Y、Z表示创业价值实现的三个阶段，以 “政策编号-字母(X、Y、Z)”表示，见表4。

3 政策文本量化分析

本文按照 “内容解析—政策编号—分类归集”的思路进行政策文本量化分析,首先，将159项政策文本按照先中央后地方，并且同一地区按照出台时间排序，然后详细阅读被编号的159个政策文本内容，将符合条件的文本单元进行一级编码，对应前文政策工具的17种类别进行二级编码，将该政策工具所属类别进行三级编码，按照政策作用于创业价值实现的三个不同阶段进行四级编码，最后按照本文提出的架构进行政策工具强弱度分析，如表5所示。经过文本内容编码，依照本文建立的政策分析架构，得出159项政策共应用了支持众创空间发展相关的632次政策工具，将政策工具基于政策工具强弱度、基于创业价值实现阶段进行频数统计，结果见表6。

4 结果分析与讨论

4.1 基于政策工具强弱维度的量化分析

由表6可知，在自由放任型政策工具中，减少进入障碍使用频数最高，达到56%，其次为税收优惠和科技成果转化，分别为22%和20%，最后是健全法规标准仅为2%，这说明当前我国积极推动放管服改革，积极打造创新创业的软环境。在部分参与型政策工具中，提供公共产品与服务使用频数高达60%，其次为人才培养，达到30%，最后是人才引进占比10%，这说明我国政府积极为创业者提供各类创业所需要的基本服务。在策略引导型政策工具中，平台建设使用频数最高，为53%，其次为财政资金投入和金融支持，分别为28%和17%，产业政策和政府采购最少，这说明比较重视众创空间基础建设，同时在财政资金投入方面力度较大。在政府主导型政策工具中，制度改革、舆论动员与氛围营造占比都高达26%，其次为组织活动直接推动和目标规划，分别占比22%、18%，国际化发展占比为7%，这说明我国政府更多通过目标规划、制度改革、组织活动等方式直接推动创新创业发展。

表4 政策文本编码

总体来看，以市场为主导的自由放任型政策工具和部分参与型政策工具使用不足，政府介入程度较强的策略引导型和政府主导型政策工具占比达63.1%，其中 “财政资金投入”和 “平台建设”运用最为频繁，而 “产业政策”和 “政策采购”等政策工具缺乏。随着 “双创”深入发展，我国推动创新创业的策略不仅仅满足一般性政策，而是积极干预和引导，使得创业潜力充分释放。但是，在短时期内频繁使用 “财政资金投入”和 “平台建设”等政府介入强的政策工具，可能会增加财政负担和抑制市场机制的调节作用，加大创业主体和创业资源之间的短期不匹配，导致能力、资源、创业机会之间的耦合程度不足。换句话说，一边是众创空间快速生长，同质化现象突出和专业化服务匮乏，另一边则是当大量的创业者涌现，社会短期内提供的创业需求和专业特色资源服务不足，会影响推动创业的持续效果。

表5 政策文本内容分析编码样例

4.2 基于创业价值实现过程维度的量化分析

通过频数统计发现，众创空间政策工具主要集中在价值发现阶段，达到45.8%，几乎接近一半，而企业初创和成长创造阶段的使用频数分别为31.9%、22.1%。这说明，当前众创空间发展主要是聚焦在创业价值实现的前半部分，各地方通过众创空间政策集聚资源，挖掘更多有价值的技术成果和创意想法。但从另一个侧面也反映出，当前众创空间政策关于创业企业的后续成长政策工具应用不足，例如风险投资、技术检测、专利服务、标准规范等较为缺乏,特别是与创业企业成长相关的 “产业政策”未能很好运用，容易造成众创空间相关初创企业后续成长动能不足，创业与产业的结合度有待加强。

4.3 政策出台阶段性分析

对159项政策文本按发文季度进行统计，如图1所示。2015年3月之后众创空间政策数量迅速上升，2015年第三季度政策数量达到高峰32件，这与国家层面整体推动 “双创”相关，各部门和地方积极出台相应的众创空间政策文件，这一阶段众创空间政策范围较广，以综合性指导意见文件为主，涉及平台建设、电子商务发展、知识产权保护、扩大就业、人才引进等。随后政策数量出现下滑，2017年第一季度之后政策数量缓慢增长，第4季度出台政策再次达到高峰，与国家推动供给侧结构性改革等重大改革部署有关，这一阶段各部门和地方更加注重众创空间政策与其他政策的衔接配合，针对产发展、区域转型出台政策文本。

4.4 政策区域分布差异分析

从政策发文主体来看，国务院及有关部委出台27项政策文本，占到政策总数的16.9%，包括国家发改委、科技部、工信部、人社部、教育部、知识产权局等部门，构成了众创空间政策体系的顶层发文主体结构。各地方支持众创空间发展政策文本数量具有较大差异，数量排名前5的依次为河北(11)、河南(7)、甘肃(7)、辽宁(7)、江苏(6)，反映出这些省份具有发展众创空间的强烈主观愿望。对各省政策文本数量按东部地区、中部地区、西部地区、东北地区进行归集，以政策发文数量作为Y轴，各区域的众创空间数量作为次Y轴，如图2所示。通过分析发现，政策文本数量和众创空间数量存在一定相关性，可以解释为各地方通过积极出台众创空间政策文件，对众创空间数量增长起到了作用。西部地区发文数量与东部地区持平，由于西部地区创新创业基础较为薄弱，政府积极出台各类众创空间政策，近年来众创空间数量出现较快增长，为西部地区引进创新资源、促进经济转型发展起到一定作用。

图1 众创空间政策发布时间分布情况

图2 政策文本分布与众创空间数量

研究发现，中央和地方政策工具使用差异性较大。将国务院及部委的政策工具使用频数和地方政策工具使用频数进行比较，如图3所示，表明两者在平台建设、减少进入障碍、提供公共服务、财政资金投入等政策工具使用存在较大差异。中央更加重视平台建设、税收优惠、健全法规标准等政策工具运用，特别是平台建设使用频数达到了52%，这表明中央更强调普惠性政策。地方政府侧重运用减少进入障碍、提供公共服务、财政资金投入、目标规划等政策工具，特别是在财政资金投入方面，许多地方出台了直接财政资助众创空间发展政策，例如天津市对经认定的众创空间给予100万～500万元的一次性财政补助，山西省对新认定的国家级众创空间奖励100万元。

图3 中央与地方众创空间政策工具差异分析

4.5 政策工具结构性分析

政策工具使用失衡，部分政策工具使用存在空白现象，很多行之有效的政策工具并没有引起足够重视。在自由放任型政策工具中，健全法规标准频数占比仅为2.2%，通过健全法规及标准规范，有利于长效稳定市场秩序。在策略引导型政策工具中，政府采购工具较少应用，金融支持工具虽然有所应用，但是主要集中在创业价值实现的后端，对于价值发现阶段的金融工具如科技众筹等几乎没有涉及，有效支持企业初创阶段的金融手段不足。在政府主导型政策工具中，国际化发展工具应用较少，随着创新创业水平不断提升，通过国际化策略引入国外优质创新资源，也应成为下一步政府引导众创空间发展政策的重要政策工具。

政策工具系统性不强，通过阅读具体政策发现，许多地方在使用政策工具中存在简单照搬现象，政策工具缺乏系统性。一是部分政策工具缺少操作性，一般性的鼓励、号召政策数量不少，导致创业主体、众创空间等享受政策困难；二是地方与中央某些政策相似度较高，例如中央文件中提出对众创空间的房租、宽带网络等给予合适补贴，在地方政策文件中同样出现了8次，但并没有体现出政策的细化和操作性；三是部分地区的众创空间政策缺少与地方发展需求结合，总体来看，涉及区域战略和重点产业发展的针对性政策较为缺乏。

5 结论与建议

(1)策略引导型和政府主导型政策工具等政府介入程度较强的政策工具使用最多，占比高达63.1%，其中又以 “财政资金投入”和 “平台建设”运用最为频繁，而自由放任型政策工具和部分参与型政策工具使用不足，可能会增加财政负担和抑制市场机制的调节作用，加大创业主体和创业资源之间的短期不匹配，导致能力、资源、创业机会之间的耦合程度不足。

(2)众创空间政策工具主要集中在价值发现阶段，这一阶段政策工具使用频数达到45.8%，几乎接近一半，企业初创和成长创造阶段的政策工具使用不足，容易造成众创空间相关初创企业后续成长动能不足。

(3)众创空间政策数量呈现阶段性特征，峰值分别出现在2015年第3季度和2017年第4季度，这与国家整体推进 “双创”以及供给侧结构性改革存在一定相关性。政策发文数量分布西部地区和东部地区持平，西部地区近年来更是积极出台政策，提升创新创业水平。

(4)中央和地方政府运用政策工具存在差异，中央更加强调平台建设、税收优惠、健全法规标准等政策工具的运用，地方政府则更加重视运用减少进入障碍、提供公共服务、财政资金投入等政策工具。

(5)部分有效的政策工具运用不足，如健全法规标准、政府采购、产业政策、国际化发展等。部分政策针对性不强，地方在使用政策工具中存在简单照搬现象，同一政策措施重复阐述，政策工具缺乏系统性。

本文提出如下建议：①政府在出台众创空间政策时，应增强政策的连续性、系统性和实效性，相关政府部门加强统筹协调，切实发挥政策工具的效果；②要谨慎使用策略引导型和政府主导型政策工具等政府介入程度较强的政策工具，加大自由放任型政策工具和部分参与型政策工具使用力度；③防止过度使用某一类政策工具而忽视其他行之有效的政策工具，特别是应增强税收、产业、政府采购等配套政策实施效果；④适度提高创业价值实现后端政策工具使用频次，针对初创企业成长的不同需求给予必要的政策扶持，形成 “成果转化-企业培育-产业加速”的完整政策体系和完善创新生态，促进创新创业持续健康发展。