新时代科技体制的结构性矛盾：逻辑、表征与改革路径

刘 钒，彭 虎，易晓波，夏清华

(1.武汉大学发展研究院，湖北 武汉 430079；2.武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉 430072)

0 引言

改革开放40年来，我国科技体制历经变革，科技体制改革取得了重要进展。然而，科技领域仍然存在一些亟待解决的问题，视野格局、创新能力、资源配置、政策体系等与新时代科技发展的新目标、新任务、新要求还有不小差距。习近平总书记在2018年两院院士大会上的讲话指出，面对世界范围新一轮科技革命和产业变革的关键历史时期， “推进自主创新最紧迫的是要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能”[1]。因此，进一步大力推进科技体制改革，是建设创新型国家和世界科技强国的最紧要任务。本文深入讨论分析科技体制长期存在的结构性矛盾的内在逻辑和外在表征，论证 “滞后的科技供给与高目标要求下的创新引领发展能力之间的矛盾”成为科技体制结构性矛盾的可能性，围绕以高质量高效率科技供给破解结构性矛盾，从科技供给源头端、过程端、产出端和要素环节四个方面提出改革路径。

1 文献综述

国内学术界关于科技体制改革的研究集中在科技体制的内涵与构成要素、科技体制改革的历程与阶段特点、科技体制对创新的作用及机制、科技体制改革的措施与成效等方面，与本文相关的研究成果集中在科技体制改革逻辑主线和现存问题两个方面。

当前科技体制改革是以提升创新效率和资源效率为主线，包括计划管理体制改革、经费拨款制度改革、成果管理体制改革、人才管理体制改革与研究院所体制改革[2]。2006年以前的科技体制改革过于侧重微观层面的科研院所改革，到了2006—2012年，围绕落实国家中长期科学技术发展规划纲要，科技体制改革明确了建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的国家创新体系的目标[3]。从1985年开启科技体制改革序幕，到2015年深化科技体制改革、加快实施创新驱动发展战略，进一步聚焦企业创新发展的市场环境，标志着科技体制改革正在向科技和创新体制的系统化改革方向发展[4]。从自主创新向创新驱动的转变标志着科技创新体制正由计划管理、政府主导资源配置的创新体制，转变为主要由市场机制主导创新资源配置的常态体制，加快创新型国家建设正逐步走向有序化轨道，也意味着在旧问题解决、新问题出现的交替过程中，新的发展路径、发展方向正逐渐形成[5]。

尽管科技体制改革取得很大进展，但是不少学者仍然尖锐指出科技体制改革存在科技与市场 “两张皮”、顶层制度设计缺失、投入产出比低下、管理运行机制弊端等诸多问题。Cao等[6]在国际权威期刊 《科学》杂志撰文，指出中国科技体制存在的问题可以归纳为宏观上体制关系没有理顺，缺乏执行力；中观上科研经费的分配不公平；微观上表现在对科学家的评价体系不合理。科技体制突出存在管理体制不顺、创新动力机制缺失、利益分配机制不健全、资源配置机制条块分割与交叉重叠等机制性障碍[7]。黄涛等[8]将科技管理运行体制存在的问题总结为宏观管理体制、科研评价体制、科研项目管理体制、科研费用管理体制、科技人才管理体制与科技法律体制等方面。

文献研究表明，对于中国科技体制改革的研究从不同视角探讨了科技体制的历史演进、改革内容、阶段特点、存在问题与应对措施等。然而，研究内容存在重微观组织、轻宏观制度；重实际问题，轻理论依据；重单项政策针对性，轻政策系统互补性等问题。特别是，科学技术有其自身发展规律，且科技体制涉及不同利益主体，面对中国特色社会主义进入新时代这一时代背景与社会环境的深刻变化，科技体制改革研究需要拓展思路，寻找新的理论视角，形成新的研究框架。

2 新时代科技体制改革的新要求

第一，建设世界科技强国的战略目标，对科技体制改革提出新要求。十九大报告指出： “要坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略等一系列重大战略，实现跻身创新型国家前列、建设科技强国的宏伟目标”[9]。纵观古今，世界现代化强国无一不是科技强国。在迈向现代化强国的进程中，如果我国不能在科技创新领域掌握全球竞争优势，建设现代化强国就会失去重要支撑。党中央提出的 “破除一切制约科技创新的思想障碍和制度藩篱” “以科技强国支撑现代化强国”系列目标，凸显了继续坚定实施科技体制改革的重要性与紧迫性。

第二，创新驱动发展向创新引领发展的转变，对科技体制改革提出新要求。从 “科学技术是生产力”到 “科学技术是第一生产力”，从科教兴国战略到创新驱动发展战略，党中央对科技创新在经济社会发展中定位和作用的认识在不断地提升。党的十八大以来，习近平总书记从马克思主义基本原理出发，进一步提出了 “创新是引领发展的第一动力”的重大论断，体现了以习近平总书记为核心的党中央对人类历史进程和发展规律的准确把握，深刻说明了科学技术对发展的不可替代性作用。

第三，追赶型科技创新向引领型科技创新的提升，对科技体制改革提出新要求。中国特色社会主义进入新时代，科技创新需求发生根本性变化，即从追赶型科技创新向引领型科技创新的提升，在研发布局上要瞄准世界科技前沿，强化基础研究和应用基础研究，拓展实施国家重大科技项目；在技术体系构建上要突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新；在深化改革上要强调加强国家创新体系建设，强化战略科技力量，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系[1]。

习近平总书记指出： “党的十八大以来，科技体制改革全面发力、多点突破、纵深发展， 《深化科技体制改革实施方案》中部署的到2020年要完成的143条改革任务已完成110多条，重要领域和关键环节改革取得实质性突破。但是，我国科技基础依然不强，原始创新能力不足，科技对经济增长的贡献率还不够高，科技成果转化渠道不畅，政策落实有阻力等问题表现仍然明显”[1]。毫无疑问，科技体制的结构性矛盾长期存在且未有效破解，是制约科技事业发展的主要障碍。

3 新时代科技体制结构性矛盾的内在逻辑

如果把国家科技体制看作一个体系，那么其结构就是当前科技体系长期的、稳定的、对各类科技活动行为体的行为起到决定性作用的物质或观念安排。把矛盾双方的对立关系是否足以影响科技体系的稳定发展作为判断依据，可以将科技体制的矛盾分为结构性矛盾与非结构性矛盾。本文仅阐述科技体制的结构性矛盾。结构性矛盾随科技与经济社会发展关系的渐次递进，在科技体制与科技进步层面、科技进步与经济社会发展层面、经济社会发展与人民对美好生活的向往层面，存在三个从微观到宏观的逻辑进阶。

第一，新时代我国社会的主要矛盾本质是结构性矛盾。十九大提出，新时达我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾发生的历史性、全局性、深刻性变化，对经济社会发展提出了更高要求，即要在继续大力发展的基础上，重点解决发展不平衡、不充分的问题，让发展质量和发展成果更好满足人民日益增长的需求。从结构性矛盾的概念内涵看，这一矛盾不仅本质上形成了结构性矛盾，而且是决定经济社会发展其他矛盾的一对主要矛盾。

第二，新时代科技进步与经济社会发展的矛盾实质上是结构性矛盾。新时代的科技革命与产业变革呈现出新特点，全球科技创新活动正在不断突破地域、组织、技术的界限，重大颠覆性技术不断涌现，产业组织形式和产业链条更具垄断性，科技进步对于经济社会发展的重要性超过任何历史时期。然而，我国在科技制度环境、科技人力资本、科技基础设施、创新创意产出等方面相比世界主要创新国家仍有较大差距。科技发展质量不高，直接决定了科技进步推动经济社会发展的能力不足，间接影响了经济社会发展质量的提升。因此，创新引领发展能力的不足，与建设现代化经济体系对科技创新的需求之间，形成了一种结构性矛盾，也成为科技进步与经济社会发展之间的一对主要矛盾。

第三， “创新是引领发展的第一动力”的科学论断表明，不论是2035年建成创新型国家，还是21世纪中叶建成世界科技强国的双重目标，都对创新引领发展的能力提出了更高要求。然而，创新引领发展能力的不足表现依然明显，根本原因在于现行科技体制下的科技供给相对滞后，尚未形成系统完备、科学规范、运行有效的科技供给体系。滞后的科技供给与高目标要求下的创新引领发展能力之间的矛盾形成了一种结构性矛盾，也成为科技体制与科技进步之间的一对主要矛盾。

从图1可见，新时代我国社会主要矛盾的结构属性、科技进步与经济社会发展矛盾的结构属性，从宏观和中观两个层面决定了科技体制与科技进步矛盾的结构属性。由于供给在本质上体现为人的需求和消费，所以科技供给的本质也应是供给产品、供给数量、供给质量、供给方式能否满足人民的高端化、多样性的创新需求。基于前文的讨论，本文将新时代科技体制的结构性矛盾提炼为：滞后的科技供给与创新引领高质量发展之间的矛盾。将结构性矛盾引入科技体制改革的研究,能够成为一个新的理论进路。

图1 科技体制结构性矛盾的逻辑进阶

4 新时代科技体制结构性矛盾的外在表征

滞后的科技供给与创新引领高质量发展之间的结构性矛盾，实质是科技供给质量、科技供给效率、科技供给精准化等各方面存在与高质量发展的创新需求之间相互作用、相互影响的不合理关系，外在表征有六个方面的问题。

一是科技供给的机制制约明显，市场作用发挥不够。我国的科技供给体制仍带有较强的行政色彩，市场在科技资源配置中的决定性作用还没充分发挥。一些地区政府部门仍习惯于用传统的计划管控、考核评比等手段来支持鼓励科技创新，而这种评价管理产生的 “越位” “缺位”现象仍然比较突出。同时，宏观科技政策整体落实不到位，重政策数量轻政策效用的情况并不少见。体现在科技供给上就是供给侧的政策相对较多，需求端激励政策落实不够，政府更倾向于增加科技投入和技术供给上，对新技术、新产品、新市场的培育重视不足。

二是科技供给体系效能薄弱，主体协同形成合力不明显。科技供给整体效能主要体现在国家创新体系的功能上，需要多元创新主体在优良的创新生态中通过互动形成合力。目前，国家创新体系整体效能依然不高，系统内部缺乏协调，存在一定的 “系统失效”，主要表现为政产学研用的真正融合仍有障碍，多元主体之间功能错位、合作机制不顺畅、协同缺乏持续性、动态互补能力不足等问题依然制约着协同供给效率的提升。

三是科技供需对接成功率低，对接的精准性和针对性不高。供需脱节现象主要表现在科技资源配置的不合理，一方面，现有科技资源配置模式重在科技投入总量，比较忽视科技资源投入的结构，使得关键领域科技资源投入相对不足和局部资源过于集中并存，试图解决不同部门间科技资源配置分散且共享开放不足等问题的改革措施还需时间才能见效；另一方面，产学研用创新主体间的信息不对称、高校科研院所科技成果转化 “最后一公里”等诸多问题还需持续改革，以便优质科技资源与真实创新需求之间更加精准衔接。

四是科技供给源头创新能力不足，基础研究短板仍然突出。多年来，我国基础研究投入总量保持持续增长，但经费支出只占全社会研发支出5%左右，远远低于发达国家平均水平。在投入总体不足的情况下，投入结构也不合理。例如，基础研究投入主要以中央财政为主，除粤沪苏等地之外的地方财政投入整体较低；有能力进行基础研究投入的企业，其基础研究投入占企业研发总投入比例非常小。同时，顶尖基础研究人才和团队的匮乏，以及相对功利的评价体系等，导致基础研究发挥科技供给的源头功能尚不明显。

五是科技供给关键环节对外依存度过高，重大核心技术与关键共性技术急需突破。习近平总书记反复强调： “关键核心技术是国之重器，对推动我国经济高质量发展、保障国家安全都具有十分重要的意义”[1]。我国重大核心技术、行业共性技术等对外依存度过高的问题并没有得到彻底解决。一方面，我国不少产业行业缺乏基础性核心技术，如手机核心部件芯片、汽车关键技术、计算机基础技术等，产业核心技术自主创新能力不高；另一方面，我国拥有自主知识产权核心技术的企业不多，且这些企业在核心技术的广度、深度与价值方面与国际领先企业差距较大，因而我国企业参与跨国竞争时往往容易受制于人。2018年美国制裁中兴事件就是让人警醒的案例。

六是科技供给要素投入不足，供需平台建设乏力。科技供给要素包括人力、智力、财力、物力等创新资源要素，由于种种原因，我国科技供给要素投入还有很大改善空间。以科技人力资源要素供给为例，我国科技人才供给面临高端领军人才和高素质技能人才相对不足的结构失衡矛盾、发达地区和后发地区人才储备差距明显的地域矛盾、研究型人才多创业型人才少的类型矛盾、教育科研系统人才集中和企业科技人才缺乏的行业矛盾、增量人才和存量人才的利益矛盾等问题。

总之，从结构性矛盾的角度看，科技体制结构性矛盾几乎都是围绕两条主线而存在，一是需求结构的高度化和供给结构的低度化之间的矛盾；二是低端供给过剩和高端供给不足之间的矛盾。

5 以高质量科技供给破解科技体制结构性矛盾的改革路径

第一，在科技供给的源头端，全面提升基础研究和关键核心技术的原始创新能力。一是加强党中央对科技工作的集中统一领导，引导社会科技资源向科技供给的源头端集聚；二是保持基础研究投入经费总量的持续增长，逐步提高基础研究投入在总投入中的比重，发挥中央财政在基础研究投入中的主体地位和引导作用，鼓励各地区财政增加对基础研究的支持；三是多渠道鼓励引导国有大中型企业和成熟期科技型企业从事基础研究活动且加大对基础研究的投入力度，让更多的企业创新资源参与基础研究前沿；四是改革基础研究科研项目评价机制，营造良好的基础研究氛围，通过夯实基础研究提高创新的源头供给能力，进而为突破重大关键核心技术提供保障支撑；五是准确把握新一轮科技革命和产业变革趋势，加强对人工智能、量子通信、纳米材料等关键核心技术的战略布局，加快突破关键核心技术瓶颈，掌握关键核心技术源头供给的主动权。

第二，在科技供给的产出端，着力强化应用开发研究和成果产业化，构建类似 “舟桥”机制提高供需对接精准度。一是继续推进修订后的 《科技成果转化法》落实落地，完善相关操作细则和具体规定，打通科技成果转化 “最后一公里”的梗阻；二是在部分试点地区继续探索完善科技成果混合所有制的相关法律政策；三是完善政府采购新产品、新技术、新服务的政策措施；四是在17个国家自主创新示范区加大新一轮改革试点工作力度，及时向国家高新区复制推广国家自主创新示范区的先行先试成果转化经验；五是进一步强化和放大金融对科技产出供给的支持力度，通过科技金融创新促进科技供给能力提升。

第三，在科技供给的过程端，全面加强创新主体间的协同支撑能力。一方面对各类创新主体科学分类，清晰界定不同创新主体的定位和功能，引导各方明确自身利益范围和责任边界，在实施分类评价和精准评价的基础上继续完善有效互动、协同互补的机制；另一方面引导各类创新资源向产学研用金 “五位一体”的协同创新平台集聚，在平台运营中既要坚持企业的创新主体地位，又要确保参与协同各类机构的 “权责利”，建立真正能够发挥协同效用的利益共同体。

此外，还要围绕三个供给端，从整体上不断增加科技政策供给、科技资源供给和科技服务供给。第一，合理有效的政策制度是实现高质量科技供给的支撑要素，新时代科技体制改革要为实现高质量科技供给创造更加优良的政策环境。各级政府都应当尊重科研规律，加强顶层设计与宏观调控，充分发挥其规划、调控和激励功能，进一步发挥科技成果和科技奖励对创新活动的调节功能，强化科技创新投融资政策的落实。尤其是要在制度层面改革完善对科技创新绩效的评价，不能仅用短期的产投比作为衡量创新绩效的唯一依据，而要综合考量科技创新活动的长期综合效益。第二，合理分配的创新资源是实现高质量科技供给的保障要素，新时代科技体制改革要不断推进有利于创新资源柔性流动、高效利用、合理分配的制度变革。特别是高质量的科技人力资源，是活跃在创新供给端的关键资源要素。增强创新资源供给重中之重是增强科技人才作为第一资源的供给能力。各类创新活动的主体都要从科技人才选拔、科技人才使用、科技人才管理、科技人才服务等四个相辅相成的环节，形成比较完备的科技人才成长培育的逻辑链条，用日益完善的激励保障措施和客观公正的评价体系，最大限度调动科技人才的创新积极性和原创性，让科技人才在新时代科技事业中真正发挥骨干作用。第三，充足有效的科技服务是实现高质量科技供给的必备要素。一方面，完善的政府公共服务是有效供给的重要组成部分，各级政府要持续创新公共科技服务模式，放大财政税收等政策工具参与公共科技服务的能力；另一方面，科技中介服务对创新的影响越来越重要，要持续完善科技中介服务的类型，构建多层次、全方位、更合理的科技中介服务链条，针对创新主体的 “痛点”和 “症结”提供贴身服务，放大科技中介服务作用于科技供给的功能。