新形势下园区平台公司运营规律研究

(北京市长城企业战略研究所,北京 100101)

自20世纪80年代起，各类开发区(工业园、高新区、经开区等)作为我国各地区改革发展的前沿和经济发展的重要引擎，在引领区域经济发展中发挥着不可替代的作用。园区平台公司伴随着开发区建设而兴起，以政府信用为支撑，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担园区政府投资项目的融资功能和开发建设功能。

随着园区体制机制改革的深化和新经济形势的出现，园区平台公司固有的发展模式受到挑战，发展历史中积累的弊端逐渐显现。本文从推动园区创新发展出发，重新审视平台公司在新时代的功能定位，归纳、提炼出了一套创新的、实用的园区平台公司运营规律。主要包括以下几个发展规律：开发功能专业化，融资模式多元化，空间功能集成化，业务运营市场化等。

1 开发功能专业化

1.1 开发功能专业化的内涵

园区开发工作是园区经济与社会发展的基础工作，需要在政府的合理规划和统筹下开展。由于园区开发业务具有功能专业化的特征，为了集约化利用资源、提升专业化能力，通常成立专业公司面向整个园区开展工作，如开发公司、基建公司等。同时，在政企分开的基本原则下，政府相关职能部门要从直接参与园区开发，逐步转为交由专业公司实施，从实施者转变为监管者。在实际运作中，为了适应“飞地”发展要求或园区空间面积扩增的压力，一个园区可成立多个片区开发公司，分片区承担开发任务，各片区开发公司功能和职责基本一致。随着园区开发的成熟，各片区开发公司再进行整合重组。

另外，在以深化政府与社会资本合作为重点的政府投融资体制改革下，从进一步的市场化发展趋势来看，社会专业开发商、投资者等会深度参与到园区开发中，这样可以极大提升融资、工程建设、项目管理的专业化水平。

1.2 土地一级开发的专业化发展

土地一级开发需要政府和企业共同参与。在过去，政府同时存在越位和缺位的现象，导致了政企分工不明确，业务运作较混乱。在《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号文)等系列政策要求下，政府逐步将适宜由市场化开展的工作交由企业承担，政企分工逐步明确，企业参与度不断提高，提升了开发专业化水平。政策中要求，开发涉及的土地征收(回购、收回)、房屋拆迁、安置补偿等社会管理事务，应由土储机构、拆迁办等政府部门承担；土储机构剥离原有的融资、基础设施建设、土地整理、安置房建设等工作，由企业通过市场化、专业化方式承担。

同时，在政策指导下，土地一级开发业务的运作模式也不断规范。在土地获取阶段，《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号文)规定，严禁将储备土地前期开发纳入政府购买服务范围，但土地一级开发中的征地、拆迁测算、安置补偿等涉及政府的社会管理服务工作，企业可通过政府购买服务方式承接。在土地前期开发阶段，政府可以通过“代建”方式委托平台公司进行土地前期开发，将“生地”转化为“熟地”，所需资金主要通过发行“土储专项债券”募集。

在土地一级开发专业化发展的进程中，许多园区为了吸引企业入驻而采取了地价优惠的措施，因此必然会出现土地开发的高成本和低收益的矛盾。针对这一问题，当前在产业地产行业的发展引领下，大量园区平台公司正探索园区综合开发模式，即由专门的土地一级开发向后延伸至经营土地，从而实现园区开发的多级联动。由此，可以通过二级开发和园区运营收入来弥补土地一级开发的投入，以提升项目运营效率和资金使用效率，提高土地开发的综合效益。见图1。

图1 园区综合开发模式

1.3 公共设施建设的专业化发展

政府承担公共服务的供给职能，但通常委托企业通过市场化、专业化方式完成公共设施建设任务。在实际运作中，“委托代建制”成为最常见的基础设施与公共服务设施建设领域的融资建设模式。见图2。

图2 委托代建模式

在代建制下，政府作为业主方，平台公司起到“大甲方”的作用，通过项目分包等市场化方式，交由专业建设公司(乙方/建设方)实施，有利于控制工程质量、缩短工期。但是，代建制往往采取“成本+管理费”的合同模式，导致政府对工程总造价不易控制，平台公司也不注意降低建设成本，项目整体建设效率低，并且需要财政兜底建设成本。

近年来随着政府投融资体制的改革，PPP(政府与社会资本合作)模式成为公共产品投资领域的重要拓展方式。由于社会资本对高效率的投入产出的本能追求，PPP模式可以有效解决由政府兜底建设成本的问题和政府建设资金如何高效利用的问题。PPP模式为平台公司深化转型提供了契机，平台公司应树立市场化理念，建立市场化运作机制，与政府部门、社会资本共同构筑PPP生态圈，优化基础设施和公共服务融资建设的资源配置方式，提升公共产品供给效率。见图3。

图3 PPP生态圈

2 融资模式多元化

2.1 融资方式的规范化发展

在过去的政府投融资体制下，政府缺少规范的融资渠道，政府主体信用无法通过市场化方式获得合理定价，因此设立平台公司作为政府信用代言人获取融资，即平台公司作为政府下属的独资国企，按照政府指令向银行贷款，并且按照政府的指令使用贷款。这样，平台公司就被动地成为融资主体。在这种融资模式下，政府是融资活动的组织者和融资资金的实际使用人，平台公司是融资活动的具体实施者和融资资金的管理者。平台公司是法律意义上的债务偿还人，但往往缺乏偿债能力，政府承担了债务的兜底责任，导致实际债务人不明确。

在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号文)、《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文)，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号文)等系列政策的推动下，对地方政府债务的整顿和融资平台公司的管理不断规范。政策要求政府债务必须通过发行政府债券募集，由财政自主还付。同时，剥离了平台公司为政府融资的职能，政府不再承担平台公司的债务偿还职责，而是做好融资监管和服务。平台公司成为自主融资主体，统一做好融资资金的借、用、管、还，政府和平台公司的融资行为得以规范。

2.2 融资方式的市场化发展

在新形势下，平台公司以往依托政府资源进行的封闭式、单一化的融资建设模式难以为继。深化政府与社会资本合作成为主旋律，以PPP、政府购买服务为代表的“开放化合作、市场化运作”的园区融资建设模式成为新趋势。

通过开放化合作，平台公司与社会资本从业务合作向股权合作、混合所有制转变，从平台公司封闭式融资向财政、国有资本、社会资本联合融资转变。

通过新的市场化运作，平台公司提升市场化融资能力，统筹发挥政府与市场资源的合作优势，不断丰富完善融资渠道，构建起股权融资、债权融资、夹层融资和项目融资为一体的有机的综合融资体系。

2.3 新型的融资模式：资产证券化

在当前融资监管政策趋严、园区平台公司被迫转型的背景下，资产证券化是平台公司实现融资转型的重要出路。目前园区平台公司资产证券化的最主要途径是中国证监会主管下的非金融企业资产证券化(ABS)，其中PPP项目资产证券化(PPP-ABS)和房地产信托投资基金(REITs)是需要园区平台公司着重关注的资产证券化领域。

2.3.1 PPP项目资产证券化

中央在治理地方政府融资乱象中，一直注重“堵后门、开前门”，使PPP模式成为地方政府进行基建投资重要的、合规的融资渠道，PPP项目资产证券化也应运而生。PPP项目资产证券化是以PPP项目所产生的现金流为基础资产，组建SPV(特殊目的公司)，通过一定的结构安排，最终实现证券化的融资方式，实质上是PPP项目再融资。2016年12月，国家发改委和证监会联合发文推动PPP项目资产证券化，2017年2月，沪深交易所成立PPP项目资产证券化工作小组，2017年3月，首批PPP项目资产证券化产品已在上交所挂牌转让，预计未来3-5年将迎来集中爆发期。见图4。

图4 PPP资产证券化结构

PPP资产证券化有助于提高PPP项目资产流动性，盘活PPP项目存量资产。同时，借助资产证券化，将PPP项目的相关收费收益权转变为可上市交易的标准化产品，为社会资本提供了一条投资退出渠道，加快社会投资者的资金回收，吸引更多社会资本参与PPP项目。

值得注意的是，在PPP项目中，平台公司既可以作为政府方代表参与，也可以作为社会资本方参与，但是由于PPP是政府和社会资本合作的模式，政府方不可能中途退出，因此若开展PPP项目资产证券化，平台公司在PPP项目中的角色只能是社会资本方。

2.3.2 房地产信托投资基金(REITs)

部分园区平台公司业务涉及商业地产的投资开发和物业出租，并且获得了一定的商业地产和出租物业收入。平台公司可以将这部分收入进行资产证券化，从而将未来的收入现金流变现，实现对资产的盘活。房地产信托投资基金(REITs)是房地产证券化的重要手段。

REITs是一种专门投资于房地产等不动产领域的投资基金，它通过公开募集资金，交由专业投资管理机构运作，并将基金资产投资于房地产产业或项目，例如购物中心、写字楼、酒店及服务式住宅，以租金收入和房地产升值为投资者提供定期收入。根据投资形式不同，REITs可以分为权益型REITs、抵押贷款型REITs以及混合型REITs，在我国，目前权益型REITs是最主要的类型，混合型REITs较为少见。见图5。

图5 REITs模式结构

REITs模式的实质是房地产资产的IPO，原本流动性较差的房地产被份额化，成为具有流动性的股票、信托受益凭证，加快资金回收。REITs的公开性、流动性较好，有较高的收益水平和稳定高额的分红收益，具备一定的债券特性，是稳健的财务杠杆。

3 空间功能集成化

3.1 空间功能集成化内涵

空间功能集成化是指园区平台公司面向特定空间，围绕某一主导产业进行研发、设计、生产、服务等主题式产业资源的集聚和生活、休闲、社交等生活资源的融合，打造具有多功能、有活力特色产业生态型的产城综合体。

随着产业园区的演化和发展，产业也由传统产业向新兴产业发展，空间形式也由单纯的生产功能和经济功能向生活、生态等综合性功能延展，由工业区、商业区、居住区割裂的状态向生产、生活、教育、商业、休闲及娱乐混合的综合功能区转型。见图6。

专业园/主题园、特色小镇成为产业空间集聚的主要表现形式。围绕高新技术产业和新兴产业形成的软件产业、生物医药产业、智慧能源产业等专业园区成为园区发展的主要方向，如东湖软件园、成都天府软件园、中关村生命科学园、东湖生物医药产业园、隆基泰和能源产业园；特色小镇在生产、生活、生态方面的融合要更高于专业园/主题园，它是在产业园基础上，围绕特色产业形成的新型产城形态，如杭州西湖区云栖小镇、西安高新区的3D打印小镇、苏州高新区的金融小镇、沈阳三盛的大数据小镇。

不同的产业发展所需求的核心资源不同，园区平台公司根据专业产业园区不同的特点，进行产业和城市功能的集成。在专业园区的开发建设与功能集成方面，国有园区平台公司是主要的开发建设主体，民营产业地产商参与度不断提升，专业园开发以道路、厂房、公寓、宿舍等前期开发建设为主，有些涉及孵化器、商场、办公楼等建设，如成都高新、上海张江。在特色小镇开发建设方面，民营产业地产商为开发主体，国有园区平台公司目前涉及较少。

3.2 专业园区的空间集成

专业园区主导产业一般集中在技术密集型、创新型产业，如高速信息网络技术、生物技术、新型能源技术、新材料和先进制造技术等重要的新兴领域，使园区呈现智力资源密集、规模较小、信息网络化、创新化的特点，专业化的高素质人才、较好的信息、技术及其他高端产业配套服务成为专业园内企业的主要需求。产业空间的功能围绕核心资源的需求和聚集，进行高端产业功能及配套服务的设计，在空间形态上与城市功能相互融合。比如创新工场，重点聚集研发类企业、机构，开发小试、中试产品，同时为园区企业提供研发服务；创业社区，重点聚集建设众创空间、孵化器载体，吸引创业人群、创客等入住，重点培育园区新的增长点；加速工场，重点集聚标准厂房，吸引快速成长的中小型制造类企业入住；产业社区，重点聚集成熟的龙头型企业，围绕龙头企业形成产业配套协作；商务社区，重点聚集服务型企业办公用房及大型企业总部；生活社区，重点聚集高端教育、城市展馆、人才公寓等，为园区人才提供优质的居住环境。

根据不同产业的特点和需求，园区开发主体进行不同的产品功能的组合。以研发或技术为核心驱动的产业，平台公司可以通过开发小试、中试产品基地，吸引研发型企业与机构，如东湖生命健康城、中关村生命科技园；以创新、创业孵化为核心驱动的产业，需要围绕创新创业的核心能力重点加强众创空间、孵化器载体的建设，同时科技金融、中介服务等平台型服务机构也应成为实现特色资源集聚的重点，如高新孵化园；以智能化为核心能力的产业，需要围绕此能力重点加强信息基础设施、生态大楼、感应设备的功能建设，如智慧园区。

图6 空间功能集成化

3.3 特色小镇的空间集成

特色小镇以产业为基础，在发展产业的同时，强调以人为本，生产、生活和生态有机融合，处理好经济发展、生态环境与城市治理之间的关系，代表的是“人·产·城”和谐共生的新空间生态。

特色小镇在产业、空间形态和商业服务上区别于专业园/主题园。在产业方面，主要集中在以人才为核心要素的互联网、人工智能、软件动漫、大数据、云计算、物联网、虚拟现实、智能制造等新兴产业领域；在空间形态上，以“人的需求”为出发点，强调宜居、宜业、宜游的生活、生产、生态相融合的形态；商业服务是特色小镇建设的重要功能载体，完善的小镇商业服务配套体系是小镇运营的活力，如杭州西湖云栖小镇的转型升级。

从功能方面，特色小镇强调“产业、文化、旅游、社区、商业”功能叠加，不同的功能集聚的空间形态不同。小镇开发主体在开发建设和运营方面，结合小镇不同的产业特色，进行不同空间功能载体的组合建设。以高科技产业主导型的特色小镇，以技术、创新、孵化为核心，强调产业功能，重点聚集孵化器、研发中心、服务平台、数据中心等载体的建设，如杭州萧山信息港小镇、沈阳三盛云景大数据科创小镇；以旅游休闲为核心能力，强调旅游功能、商业功能，重点集聚度假村、生态环境、商业街等的建设，如万达文旅小镇；以生态、农业产业主导型的特色小镇，以观光、生态为核心，重点加强现代农业基础设施、生态建设、农业物流等载体建设，如无锡惠山区阳山镇的“蜜桃小镇”。

4 业务运营市场化

4.1 业务运营市场化的内涵

园区产业发展形态经历了传统产业集聚、产业集群和产业生态三个发展阶段。传统产业集聚阶段，与大企业产品配套有关的企业和机构聚集在某一特定区域形成产业集聚区，政府往往通过土地出让等优惠政策吸引企业落地；产业集群阶段，某一特定领域内, 在地理位置上邻近、有交互关联性的企业和相关机构，并以彼此的共通性和互补性联结，围绕产业链的招商成为发展的主流；产业生态阶段产业的发展规律演进到分解、集聚、跨界，强调连接一切，去中心化，平台型企业和网络化生产，产业集群向产业生态升级，产业发展源动力的培育成为重点。

随着产业园区开始由资源依赖型向创新驱动型转变，园区平台公司作为第三方平台的作用越来越明显。即除了原有的基础服务之外，园区平台公司在增值服务和创新创业服务方面吸引集聚大量专业化服务机构，使园区服务与企业成长链、企业运营链和产业创新链结合的越来越紧密。作为第三方平台，园区平台公司要强调政府资源优势和社会资源优势的结合，其自身也由最初的园区开发建设向园区运营和产业培育发展，这种转变与升级也是遵照产业市场化发展基本规律的体现。见图7。

图7 园区平台公司第三方平台作用结构示意

园区平台公司在业务发展上越来越市场化，在园区运营和产业培育等方面，以平台搭建为引导，通过成立专业的市场化运作主体或与社会资本合资合作，为园区企业提供高效、专业的招商引资、产业培育、中介和金融等服务。“平台化+专业化”的模式成为园区平台公司的主要运作形式。即一方面，园区平台公司面向整个高新区或产业园区，负责搭建平台，进行外部资源链接，形成多元参与的产业生态培育系统和园区环境氛围营造；另一方面，通过下属的专业化子公司，通常面向某个专业园区或某个细分产业提供专业化服务，围绕专业园区的运营，在招商引资、产业服务、专业化的金融服务方面发挥重要作用，市场化程度较高，业务运作注重专业、效率。

4.2 创新创业生态建设

随着创新生态型园区的发展，园区平台公司竞争呈现平台化的特点，盈利模式也由传统的以售房、租房、物业服务收入为主的“物业租赁模式”向以投资收益、增值服务收益等“运营服务模式”转变。在“运营服务模式”下，园区开发平台公司的角色也逐渐发生变化，与入园企业不再是收租的甲乙方关系，而是合作共赢关系，通过为入园企业提供物理空间等“共享资源”、专业化的服务，甚至成立产业投资基金，入股入园企业，共同享受入园企业的成长收益。在园区进行异地拓展时，通过品牌、管理、产业生态等模式输出，分享企业成长的收益。见图8。

图8 平台公司盈利模式

园区平台公司作为区域发展的重要力量，由于其在政策、区域信息、区域资源、与政府关系方面具有先天的优势，往往成为区域资源整合和资源综合配置的主导者，在聚合要素、营造双创环境、培育专业化创业主体等方面发挥越来越重要的作用，成为推动区域创新创业生态体系搭建的重要力量。

平台公司主要通过自我主导、协同合作和引入缺项三种方式进行搭建创新创业生态。在推进园区硬件建设方面，园区平台公司具有业务基础和优势，因此可在产业载体、配套设施和物业、政策服务等增值服务方面成为主导力量；在孵化器、科研机构等的运营服务方面，应以协同合作为主要方式，通过合资合作的形式，与技术转移机构、科研机构、高校等合作，共同为园区企业和个体提供软服务；在产业链条、高端人才等缺项方面，主要通过外引的方式，引入科技中介、高端人才等资源。园区平台公司通过围绕优势产业和产业集群实施深度对接，链接各方多元创新创业资源，链接能够提供资本和资金服务、空间服务和专业服务的各类组织丰富园区内多样化的创新主体，协同营造创新环境、打造创新机制，共同构建起园区内创新氛围活跃、创新要素集聚的创新创业生态。

4.3 市场化的招商引资

市场机制是推动生产要素流动和资源优化配置的基本力量，传统的成本领先的土地招商方式等，通过土地、税收、租金等优惠政策吸引入园企业，降低企业成本的方式已不适应新的产业发展需求。以“企业主体、多元参与、市场运作”的市场化招商成为招商引资发展的重要方向，对招商专业化、精准化水平要求越来越高。园区平台公司作为专业园区开发运营主要参与方，在引领园区由传统的土地招商向开放化、专业化的新经济招商转型升级方面发挥重要作用。新经济招商围绕开放创新，更重视资本、科技、平台、新业态等新兴产业发展要素的招引，典型的招商方式包括资本招商、科技招商、平台招商和新业态招商等。

4.4 体系化的产业服务

随着产业园区发展的不断升级，“硬环境+软实力”成为专业化产业园区的重要竞争能力。对园区平台公司而言，主要体现在园区管理运营的专业化和服务的体系化。

园区管理运营的专业化主要指园区公司根据专业园区/特色园区内入驻企业特点，提供个性化、有针对性的专业化服务。围绕生物医药产业提供的特定的研发实验室、链接该产业领域的专家提供的孵化辅导服务、提供的药品开发的注册服务、药品的物流服务等；或者围绕园区内的创业团队、创业企业提供的创业辅导、创业交流服务，针对高知识分子提供的高端健身、社交空间和通讯服务等。

服务的体系化主要指专业化园区公司根据专业园区企业的特点和需求，面向专业园区的入驻企业、园区业主，成立或联合成立服务机构，建立全面满足客户需求的服务体系，包括商务支持服务、政务服务、设施管理服务、技术和知识产权服务、信息平台服务、人才服务等。通过为园区企业提供集成化、精准化、高效化的服务，帮助企业降低运营成本，增加经营效益，提高园区产业集群竞争力。

4.5 专业化的金融服务

专业化的金融服务是指金融服务类园区公司根据专业园区产业特点和企业需求，集聚不同类型的金融资源，提供有针对性、专业化的金融服务。

不同园区集聚的产业不同，企业对金融的需求不同。如以制造业为主的专业园区，对融资租赁业务需求旺盛，以天津的东疆保税区为例，东疆形成了以飞机和大型航材租赁为主导，船舶和海工租赁、设备和不动产租赁快速发展的格局。大型设备、医疗器械、地铁设备等租赁资产也快速增长，融资租赁是与制造业联系最紧密的一个金融行业，因此，东疆已成为全国租赁资产最集中的区域，也是我国唯一的国家级租赁试点区。以科技创新中心为目标的园区，创新创业是园区关注的重点，因此，围绕创新链布局资金链，以风险投资为主的投资和小贷、担保为主的融资较发达，如北京的“领创金融”，通过借助大数据分析技术，引入国际领先的微贷手段，采取专业的信贷管理和风险控制团队，为企业和个人提供金额50万元以内的无抵押信用贷款，高效快捷，同时提供全方位的创业金融服务支撑。

围绕产业细分领域和专业化众创空间的产业基金，进行精准投资，成为专业金融类园区公司发展的重要方向。如武汉针对主导产业体系，成立生物产业基金、光电子产业基金、新兴产业基金等；西安光机所针对科研院所的光电子集成电路先导技术创新资源，设立了科技成果产业化基金，为创业者提供科研支撑服务。