航天科研项目合同制经费管理的研究与实践

/中国运载火箭技术研究院

目前，航天型号管理的行政指令色彩比较浓厚，竞争机制尚不完善，通常是先开始型号研制，到任务进展中或项目收官阶段再进行经费洽谈与合同签订，这种方式与现行的装备竞争性采购的市场竞争环境已不相适应；同时，由于一些已发生的成本难以得到用户的认可，这给航天企业的经营带来一定的压力。多年来，航天产品形成了不计成本的研制、设计思路，一些航天产品不仅制造费用较高，而且设计试验成本不合理的问题也比较突出，这些问题都成为制约航天企业竞争力提升和市场开拓的重要原因。

随着国有军工企业改革的不断深化，一方面，航天企业科研项目合同经费管理的内外部环境发生了深刻的变化，全面推行合同制管理模式是相关单位未来发展面临的重大挑战；另一方面，用户对科研项目合同经费的管理也给予高度重视，在确保研制任务完成、提高武器装备实战化水平的同时，规范科研项目的合同经费管理也迫在眉睫。为此，在航天企业中全面推行基于事前制定经营目标的合同制管理，不仅能够有效控制成本，推进型号项目技术经济一体化，提高产品竞争力，而且还能够规范合同编写，规避经营风险，改善企业形象，提升国防和科技效益，从而达到优化企业治理结构、提升企业核心竞争力的目的。

一、传统经费管理模式及问题

科研项目的合同经费管理，是航天企业科研生产经营工作中至关重要的业务内容，关系到企业的核心利益，尤其是体现在经费拨付环节上，科研生产任务的完成如何与经费拨款节奏相匹配是企业面临的经营难题之一。传统的合同经费管理模式如图1所示。

传统经费管理模式下，为了确保任务完成以及指标均衡结算的要求，首先，在确定科研项目经费分配方案后，科研项目主管根据用户或上级下达的指令性计划与承研、承制单位签订合同；然后，结合企业科研生产计划安排、预计收款额度等进行综合平衡，再完成年度科研项目经费预算编制和报批；接着，依据企业领导批复，科研项目主管在每年的2月、4月、6月、8月、10月、12月（双月份）编制科研项目里程碑经费拨付计划，报送给型号总指挥进行审批，之后汇总形成该年度的科研经费里程碑付款指标计划并报送给单位领导进行审批；最后，科研项目经费综合管理部门依据领导批复按双月编制综合拨款计划，在会签、报批后实施拨款。

传统的合同经费管理模式虽然能够及时保障各承研、承制单位的经费需求，缓解各承研、承制单位的资金压力，并在一定程度上给各单位带来一些经费使用上的便利，但是由于经费拨付情况与任务完成情况并不匹配，且存在部分先拨付经费后补签合同的情况，给科研项目任务结算和成本控制带来了诸多不便。由于合同管理不到位、合同履约不严格、合同条款不严密的情况难以杜绝，久而久之淡化了合同的严肃性。

二、合同制思考

图1 传统合同经费管理模式

传统航天科研项目管理的行政指令色彩较浓，科研单位普遍存在着熟人思维、合同签订不规范、合同管理和监管不到位等现象，这类现象反映出部分管理者的合同法律意识还不强，对合同的管理工作和合同的严格履约重视不足。然而，随着国防军工改革的逐步深入，单纯依靠行政手段管理已突显出其局限性。某种意义上说，合同制是对航天科研项目进行计划管理的一种新手段，是一个相对较新的管理职能。

合同是具有法律约束力的书面文件，合同双方当事人都应依法全面履行合同义务。合同标的内容一经确定原则上就不能随意修改，如果要确保经济效益，就必须事先确定项目预期经营目标，建立可靠的成本价格管控机制，并采取有效的措施防范、规避各种技术经济风险。因此，实行合同制有利于提高科研单位及人员的法律意识、成本意识和风险防范意识，有利于提高资金使用效率与效益。

责、权、利相结合是实施合同制的核心原则，因而要按照技术指标和经济指标层层分解、逐一落实的思路，确保各承研、承制单位和科研项目人员清晰自身承担的技术与经营责任，以及各项权利、义务。一旦技术责任与经营责任被传递到管理者和一线设计、生产人员，单位及项目研制团队的压力和动力就能产生化学反应，形成源源不断的活力与创造力。

加强合同风险管控，应重点把握合同订立、合同履行以及合同变更、解除、终止3个阶段，做到系统管理，全面防范。为确保航天科研项目研制任务的顺利完成，配套研制的合同乙方除具有法人资格外，还应符合航天科研项目所需的研制生产分工定点要求，并且具有相应的武器装备科研生产许可资质。对于其他配套单位，重点做好资信调查和文本审查，保留正确履行合同的有效证据，发现异常及时提请企业法律部门，寻求解决措施。

三、合同制管理的实践

企业为提升军品综合经营管理能力，强化合同制管理和履约责任，通过对合同管理、经费管理、财务管理3个平台的完善，在充分调研业务需求的基础上完成了3个系统的功能集成，确保合同信息、项目预算、经费拨付实现贯通。自2017年起推行以基于合同的里程碑经费拨付，取代现行的双月拨款管理模式。基于合同制的预算和付款方式如图2所示。

在相应的合同经费管理制度配套颁布实施的同时，企业结合合同制经费管理的具体操作流程，进一步细化明确了相关管理补充要求，未签订合同的项目、未按合同付款节点履约的项目均不再予以付款。由于合同付款节点是合同的关键要素之一，一般情况下承研方要严格按照合同约定的时间节点开展工作并完成项目，既不能因为提前进度而造成质量风险，也不能无限拖延造成巨大的人力、物力的浪费。企业实行按照合同约定时间节点付款，从而在保证产品质量的同时提高了经营效率，合同乙方在完成合同约定的任务后提出付款申请，合同甲方经计划、调度、财务等部门逐一确认后实施付款；对于不能按合同约定节点完成任务的乙方，企业作为甲方将不予以付款。此外，还设置不兼容岗位审核、合同付款确认等制度机制，以进一步保障合同管理中的廉政安全。

图2 基于合同制的预算和付款方式

合同付款与计划完成紧密挂钩，一举改变了各承研、承制单位“等、靠、要”的现状，协作单位对合同约定节点的履约意识得到进一步增强，传统合同经费管理模式下计划执行的严肃性不高、计划考核的力度不强、计划执行过程中信息反馈不及时等方面的问题得到了很大程度的改观。同时，严格依据合同付款能够促使设计单位充分考虑优化成本开展设计、生产单位考虑成本最优的工艺开展生产，科研生产效率大幅提升。

科学有效的合同管理在航天企业经营过程中能够发挥维护企业合法权益、防止资产流失、提高经济效益、增强市场竞争力的重要作用，企业通过合同管理实践打通了合同、经费、财务管理系统。通过合同制付款方式的实施，逐步提高了军品综合经营管理能力，做到手持订单心中有数、对内经营风险可控，从而有效防范和降低了经营管理中的风险，提高了组织运行效率，提升了企业整体的经济运行水平。随着国有军工企业改革的深化，还将结合全要素项目制的推进进一步探索差异化合同管理的新模式，从而进一步从顶层优化和完善军品经营管理机制，提升企业管理水平和经济效益。