论采矿权人生态修复的法律责任

宁清同

摘要：在法律上赋予采矿权人生态修复义务，在其不履行相关义务或履行不符时追究生态修复责任，具有正当、充分的法理基础，包括企业社会责任、公平原则、生态厚则、损害担责原则;但是采矿权人承担生态修复责任须具备以下条件：采矿行为导致了矿区或周边区域的生态损害，采矿行为违反法律规定;违反生态修复义务是采矿权人承担生态修复责任的前提条件;采矿权入承担生态修复责任的实际修复主体可以是第三方，修复方式主要包括土地复垦、植被恢复、矿坑回填或加固、开发矿区生态公园等，无论何种方式，皆须遵守生态规律，以生态利益最大化为目标;但生态修复责任之承担以充足、可靠的修复费用为保障。

关键词：采矿权入;生态修复义务;生态修复责任

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2019）02-0063-08

二十世纪下半期开始，美国、欧盟及其成员国等开始在立法上将生态修复确认为一项法律原则、一种法律责任承担方式。我国在一些生态环境保护的单行法中已有规定，如《矿产资源法》，2015年实施的《关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《关于审理环境侵权责任纠纷适用法律若干问题的解释》及《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》更是明确规定了生态修复责任方式。采矿权人在行使采矿权的过程中必然对矿区生态系统造成一定的污染或破坏，其是否应当对污染或破坏的生态环境实施修复？如果生态修复是必要的，该如何保证其能够及时实施修复并达到修复标准？采矿权人之生态修复是法律义务还是法律责任？本文将主要针对上述问题展开分析和论证。

一、采矿权人生态修复责任之法理基础

依据《矿产资源法实施细则》第六条之规定，采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利;而取得采矿许可证的单位或者个人，就是所谓的采矿权人。采矿权人在享有和行使其采矿权的同时亦应受到必要限制，既要依法行使权利，还须依法承担相关之义务。

（一）企业社会责任理论

企业社会责任理论问世于20世纪20年代的美国。1916年学者克拉克在《改变中的经济责任的基础》一文中首次提出了这一概念：“社会责任中有很大一部分是企业的责任”，企业应当将社会责任作为一项“经济原则”，并将该原则植根于“商业伦理之中”。但是迄今为止，学术界关于企业社会责任的内涵并未达成一致意见，“一个比较成熟的观点认为：企业社会责任是一个企业为现存的社会环境应当承担的义务”。而且有学者主张，从法的强制性角度出发，企业社会责任不宜涵盖道德规范上的社会义务，因为企业社会责任的实现不能只是借助于自律、完善公司内部治理机制等手段，更须依靠私法上的民事责任机制，即企业社会责任应当通过立法转化为企业在生产经营活动中采取积极措施避免损害社会利益之法定义务，此为一般注意义务，且具有运用民事手段强制履行之可能。

尽管对企业社会责任的理论探讨和争议一直在持续之中，但毫无疑问，它已经广泛而又深刻地影响着以公司为代表的众多企业的经营管理理念、内部治理机制以及相关立法。甚至企业社会责任成为了攸关企业生存和发展、并被普遍接受的现代管理理论之一;90%的世界500强企业都将社会责任作为自身发展目标的基本要素，并在其年度报告中加以突出体现。因此，社会责任对于企业早就不限于道德规范，更是一种法律规范、法定义务。而企业社会责任的核心内容和焦点就主要集中在保障企业员工的基本待遇，以及保护生态环境、节约能源与资源等生态义务。由此可见，采矿权人修复矿区生态环境自然是其应当承担的社会责任之一。

（二）公平原则

一直以来，法律都被视为维护和促进的基本工具和手段，正义是法律的宗旨、实质，也是法律普世价值和根本目标。分配正义乃是正义的主要内容之一，法律正是通过将指导分配正義的原则制度化、规范化，并“具体化权利、权力、义务和责任，实现对资源、社会合作的利益和负担进行权威性的、公正的分配”。分配正义本质上就是公平。

为了实现法律所追求的正义与公平，各国民法典通常都规定了公平原则。我国《民法总则》第六条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。”民法之公平原则本质在于保障民事主体之间在权利和义务上的衡平性、统一性和一致性，包括当事人之间权利义务的对等性，当事人一方的权利与其义务的相称性。当然，公平也是各个部门法或者整个法律体系所应捍卫之价值。

采矿权人从矿产资源的开发利用中获取了利润，为矿产资源开发利用的实际受益人，而矿区生态系统之污染或破坏正是因其开发利用行为即行使采矿权的行为所致，由其承担修复矿区生态环境之义务，与其权利基本相当，这既是公平原则之要求，也是公平原则之体现。相反，如果采矿权人在受益之后却将修复矿区生态环境之义务交由他人或国家承担，显然有失公平。2013年4月习近平总书记在海南考察时指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。因此，要求采矿权人保护生态环境、履行生态修复义务，也是实现公平正义之必然。

（三）生态原则

在人类饱受了工业文明所带来的环境污染和生态破坏之害后，工业发达国家率先开始了沉重而又深刻的反思，尤其以1972年《联合国人类环境会议的宣言》（《斯德哥尔摩宣言》）为标志，世界开始迈入了生态文明时代。从此，各国的政治、经济、法律、文化等各个领域都在努力适应生态文明的理念、原则、目标等，生态化已然成为一种世界趋势和潮流。我国于2012年在党的十八大报告中首次将生态文明建设纳入五位一体的总布局，以习近平为核心的中共中央对生态文明建设极为重视。2013年5月24日习近平总书记在主持十八届中央政治局第六次集体学习时指出：“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业”“保护生态环境就是保护生产力”“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。习近平在联合国日内瓦总部发表题为“共同构建人类命运共同体”的演讲时强调：“我们应该遵循天人合一、道法自然的理念，寻求永续发展之路”“我们要倡导绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式”。

在浩浩荡荡的生态化大潮中，各国法律为了更好地适应生态文明时代的客观需要，也开始了全面的生态化。正是为了适应生态文明时代绿色发展、构建绿色生产生活方式的需要，我国《民法总则》第九条规定了生态原则，也有称生态文明原则、绿色原则。即：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”这是我国民法典生态化的历史性标志和成就。生态原则的本质就是赋予了民事主体节约资源、保护生态环境之义务，这是在自然资源越来越稀缺、生态环境质量越来越下降的现实面前，为了更好地保护社会公共利益即生态利益而确有必要对民事主体之权利施加的限制。

我国《民法总则》之所以规定了生态原则，按照生态原则之要求，采矿权人不能只是纯粹地行使开发利用矿产资源的权利，不能只是享受矿产品带来的经济收益，同时还应当承担和履行保护矿区生态环境之义务，修复因其开发利用矿产资源而被污染或破坏的矿区生态系统，即恢复矿区生态系统的生态服务功能，重新提供人们生存所需的生态产品，就是采矿权人贯彻生态原则、履行生态义务的题中应有之义。

（四）损害担责原则

在现代法治背景下，损害担责是一个普遍的法律原理和原则，但对其含义可从二个层次分析。从广义上理解，损害担责是指法律关系主体的行为导致他人合法权益遭受损害，应当依法承担法律责任或者弥补损害之义务。但从狭义上理解，损害担责仅指法律关系主体因实施了违法行为且导致他人合法权益遭受损害而须承担相应的法律责任。如民事主体实施了民事违法行为且致人损害的人就要依法承担赔偿责任。原则上，只要行为人实施的行为损害了他人合法权益就须担责，除非存在免责情形。

现行《环境保护法》第五条规定了损害担责原则。该原则的基本内涵有二个方面：损害与担责。环境资源法所称的“损害”，是指因排放污染物或破坏生态系统结构、平衡等行为而导致的生态价值减损，即生态系统之生态服务功能受损，包括服务功能丧失、弱化等情形，也可俗称生态环境质量下降。总之生态损害不能仅限于环境污染，也包括生物多样性减少、生态系统结构或生态平衡被破坏等。而环境资源法上的“担责”是指：实施了污染环境或破坏生态的行为人须依法承担治理污染、恢复环境、修复生态或支付上述费用等法定义务或法律责任。

损害担责原则源于污染者付费原则，但又与其有着明显区别，在内涵和外延上均有所发展。1972年，经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称经合组织OECD）环境委员会首次提出了“污染者负担原则”，此后得到各国的积极响应。但是若认为《环境保护法》规定的“损害担责”只是“污染者付费原则的另类表述”，则是明显的误解。理由如上所述，首先，损害担责之损害不限于污染;其次，责任也远非付费可以涵盖。

采矿权人依法开发利用矿产资源，虽无违法性，但因其权利行使却导致矿区生态环境遭受污染或破坏，各国法律均要求其履行生态修复之义务，必要时还须承担生态修复之责任。这固然是对采矿权的某种限缩，但为了国家甚至人类的长远利益即生态利益，要求采矿权人依法担责，显然是正当的、必要的。

二、采矿权人生态修复责任之要件

（一）采矿权人生态修复责任要件的一般分析

生态修复责任是指：生态法律关系主体因实施了污染或破坏生态系统或其生态因子的违法行为而依法承受的，必须自行或委托他人运用人工手段，遵守并利用生态规律，对受损或退化生态系统或其生态因子进行修理、整治，以使其结构、生态服务功能、生态价值、生态品质等回复到较好状态的强制性、不利性法律后果。据此，采矿权人承担生态修复责任虽有法理上的正当性和合理性，但须具备以下二个条件：

第一，采矿行为导致了矿区或周边区域的生态损害。主要包括以下几类：一是植被损害，如草原被毁、大面积林木被伐甚至森林被毁;二是土地损害，如耕地无法耕种、山体塌陷或存在巨大坑洞，地面出现巨型坑洞等;三是水质损害，包括地下、江河、湖泊等区域的水质污染;四是生物多样性下降，因采矿严重破坏了矿区原有生物的生存环境。

第二，采矿行为违反法律规定。违法采矿行为主要包括：行使采矿权之行为违反法律规定，通常是未履行法定的生态修复义务或者履行生态修复义务不符合验收标准，这是最常见的须承担生态修复责任的采矿行为;采矿权人滥用采矿权。此外还包括行为人无权采矿的情形：采矿权终止后继续采矿;超出采矿权允许的区域、方式等采矿。

（二）采矿权人生态修复责任要件与生态修复艾务的辩证关系

采矿权人系依法获得采矿权，采矿行为虽对矿区生态系统造成损害，但属合法行为，而合法行为不仅不能追究其法律责任，反而应对其依法保护。无违法行为即不应承担法律责任，此为现代法治社会之基石。但另一方面，恢复矿区生态系统之生态服务功能又确有必要，这既是实现可持续发展的需要，也是为社会提供更多更好生态服务的需要，因此最合理的选择是：基于保护生态公共利益之目的，要求采矿权人在享有和行使采矿权的同时修复矿区生态环境，但此系对采矿权人课予法律义务，即对采矿权施加的必要限制，而非法律责任。

采矿权人履行生态修复义务不仅建立在充分的法理基础之上，而且也有明确的法律依据。《环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务;企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。《矿产资源法》2009年修订本第三十二条规定：开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境;耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。1994年颁布实施的《矿产资源法实施细则》第三十一条规定的采矿权人应当履行的义务之（四）就是：遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规。此外，2011年国务院颁布实施的《土地复垦条例》、2012年12月国土资源部審议通过的《土地复垦条例实施办法》也都规定了采矿权人的生态修复义务。

因此，采矿权人因其采矿行为导致矿区生态系统遭受污染或破坏，依法应当履行生态修复义务，但并不必然承担生态修复责任，只要采矿权人及时、完整地履行了自己的生态修复义务，就无须担责。当然，如果采矿权人未依法履行其法定的生态修复义务，包括不履行或履行不符合标准，那就具备了生态修复责任的构成要件，追究其责也就理所应当。因此，采矿权人之生态修复责任实际上是其拒不履行法定生态修复义务的必然后果。如《矿山地质环境保护规定》第十九条第二款：“采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务”，此款中“责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务”即为生态修复责任，而责令限期修复的前提条件是：采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格。

（三）采矿权人生态修复责任与生态修复义务之区分

实践中常有人未能严格区分法律责任与法律义务的本质差异，将生态修复责任与生态修复义务混淆使用，故有加以明晰之必要。由于法律义务一般是指“由法律规定作为法律关系主体”“应这样行为或不这样行为的一种限制或约束”，故生态修复义务可以理解为：生态法律关系主体依法律规定应当自行或委托他人运用人工手段对受损或退化生态系统或其生态因子进行修理、整治，以使其结构、生态服务功能、生态价值、生态品质等回复到较好状态的强制性约束。而生态修复责任之内涵如上所述。

认真比较生态修复责任与生态修复义务可以发现，采矿权人之生态修复责任是指，因其采矿行为违反法律规定且导致矿区环境污染或生态系统破坏而依法承受的，必须自行或委托他人运用人工手段，严格遵循生态规律，对受损或退化的矿区生态系统进行修理、整治，使其结构与平衡、生态服务功能、生态价值、生态品质等回复到较好状态的一种强制性、不利性的法律后果。而采矿权人之生态修复义务是指：采矿权人依法律规定应当自行或委托他人运用人工手段对受损或退化的矿区生态系统进行修理、整治，以使其恢复到较好状态的一种强制性约束。如《矿山地质环境保护规定》第十七条规定：“开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复”，此为生态修复义务;而第十九条第二款规定：采矿权人未履行治理恢复义务，或者履行治理恢复义务不符合要求，国土资源主管部门责令其限期履行矿山地质环境治理恢复义务，此为生态修复责任。而《矿产资源法》及其《实施细则》虽然明确了采矿权人之生态修复义务，却未规定在采矿权人不履行修复义务或履行不符时的修复责任，实为立法之憾事。

二者之间存在着本质上的区别。第一，构成要件不同。虽然二者都以采矿行为导致了矿区生态环境污染或破坏为条件，但是采矿权人承担生态修复责任须以采矿行为违法为前提，而采矿权人履行生态修复义务无此要件。第二，法律性质不同。虽然二者皆有强制之特征，但是采矿权人之生态修复责任系不利性后果，体现了立法者的否定性评价，其性质为法律上的制裁和惩罚;而其生态修复义务只是法律为了保护生态公共利益而课予的一种约束和要求，无否定评价或制裁、惩罚之内内涵;前者为第二性义务，后者为第一性义务。第三，功能不同。虽然二者均有恢复矿区生态系统的生态服务功能、保障生态公共利益之功能，但是追究采矿权人生态修复责任，还可以发挥惩戒违法行为人、教育公众及本人之功能，即对违法行为人具有警告、惩罚之意义，对其他相关主体具有震慑、警示、告诫之意义。

三、采矿权人生态修复责任之承担

生态修复责任之承担主要是指采矿权人实际完成生态修复之过程，这固然是一种法律意义上的行为，但更是一种生态意义上的行为、生态技术的运用过程。因为在生态学上，生态修复是指人们借助人工的力量、方法，遵守并利用生态系统自身的运行规律，对受损或退化生态系统或其生态因子进行修理、整治，以使其结构、生态服务功能、生态价值、生态品质等回复到较好状态、复原到受损前状态甚至更好状态的行为或过程。既然如此，采矿权人在具体承担生态修复责任的过程中应当遵守生态系统的基本规律，选择最合适的修复主体、最佳的修复措施和技术，以实现最优化的修复效果。

（一）修复主体

修复主体是指具体对矿区生态环境实施修复的自然人或社会组织。修复主体当然首先是实施了违法采矿行为且导致矿区生态损害，依法应当承担生态修复责任的人。如《矿山地质环境保护规定》第十九条第一款规定的“有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务”。原则上，承担生态修复责任的采矿权人必须亲自实施、完成矿区生态系统的修复。

但是，生态修复主体不可能等同于生态修复责任主体。承担生态修复责任的主体只能实施违法采矿的行为人，通常是采矿权人，也可能是无权采矿人。而生态修复主体可以是责任主体之外的自然人或社会组织，即第三方。第三方通常是具有生态修复技能、从事生态修复的专业性企业或科研机构。由第三方作为修复主体的主要原因是生态修复具有较强的专业技术性，也可能是由于责任主体拒绝亲自修复，或者因为其他一些理由不愿自己修复，如《土地复垦条例》第十八条规定：“土地复垦义务人不复垦或复垦验收且经整改仍不合格，应缴纳土地复垦费，由国土资源主管部门代为组织复垦”。

第三方修复主体的选择有三种基本的方式。第一，生态修复责任人主观上不愿意亲自修复或因客观原因无法亲自修复，委托第三方代为完成修复工作。第二，人民法院判决或行政主管部门责令行为人承担生态修复责任，但行为人不愿意修复，由人民法院或行政主管部门委托第三方代为完成修复工作，费用由责任人承担。第三，责任人、人民法院或行政主管部门通过招标等竞争性机制选择第三方代为完成修复工作。人民法院、行政主管部门选择第三方修复时，原则上应当采用竞争性机制，這既是为了实现修复效果最优化，也是保证修复费用公平合理的需要。

（二）修复方式

矿区生态修复的方式因采矿活动对矿区所造成的环境污染或生态破坏的不同而不同，也会受到特定时代生态修复技术水平、特定地区自然条件等因素的影响。选择何种修复方式，应当贯彻“保护优先”原则，即以最大限度地恢复矿区生态系统之生态服务功能为根本目标。概括地说，应当优先采用修复的生态效益最佳的方式，同时兼顾修复在技术上的可行性和经济上的合理性。关于具体的修复方式，《矿产资源法》第三十二条第三款仅规定了“复垦利用、植树种草或者其他利用措施”，综合而言，矿区生态修复方式主要有以下几类：

1.复垦矿区土地。《土地复垦条例》第二条规定，土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。故复垦矿区土地主要适用于采矿活动破坏或占用了可供利用土地的情形，所谓复垦是指采矿权人在采矿结束或不需要占用之后采取措施将土地恢复到可供利用的状态。依据《土地管理法》第四十二条、七十四条、七十五条，《土地复垦条例》第三条、第十八条，《土地复垦条例实施办法》第二条，《矿产资源法实施细则》第三十一条之（四）、第三十二条之（三）、第三十四条之（二），《矿山地质环境保护规定》第十七条、十九条，采矿权人负有复垦矿区土地之义务，而拒不履行土地复垦义务或者非法采矿占用或破坏土地的，则须承担土地复垦之责任。采矿权人复垦矿区土地须严格遵守《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》的相关规定，且须经相关行政主管部门验收合格。

2.恢复矿区植被。采矿活动通常会或多或少地破坏矿区原有的植被，故采矿权人应当负有恢复矿区植被之义务。若采矿权人拒不履行恢复植被义务或履行不符，或者系非法采矿人，则须承担恢复矿区植被之法律责任。依《森林法》第四十四条之规定，因采矿活动致使森林、林木受到毁坏的，除赔偿损失外，林业主管部门责令补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。依《草原法》第四十条、五十条、六十八条、七十一条等规定，因合法采矿或其他临时需要破坏、占用草原的，事后应当恢复草原植被;义务人不依法恢复的，或系非法采矿破坏、占用草原的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被;逾期不恢复的，由草原行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担。

3，其他生态修复措施。如矿坑回填或加固，若因采矿形成之矿坑可能导致地上或周边发生山体塌陷、土地沉降等生态灾害，采矿权人应当采取合理的回填或加固措施，包括填土、灌水、增加或加固支撑设施等。有些矿区完全恢复植被或复垦土地的难度极大，可以考虑修复为生态公园，使其兼具生态效益和社会效益，如蓄水为湖。此外，依据《矿山地质环境保护规定》第二十一条规定，经矿山地质环境治理恢复后，对具有观赏价值、科学研究价值的矿业遗迹，国家鼓勵开发为矿山公园。

（三）修复费用

修复费用是采矿权人承担生态修复责任的物质前提，没有足够的费用即使明确了责任人甚至责任人也愿意承担责任，在技术上也具有修复之可行性，那也不可能完成修复工作。因此各国立法在规定采矿权人之生态修复义务和责任的同时，通常会要求采矿权人在取得或行使采矿权之时即须落实未来履行修复义务或承担修复责任所需的足够费用，而非实际承担修复义务或责任之时。此项关于修复费用的法律机制发挥着担保采矿权人具备履行修复义务或承担修复责任之物质条件的功能。我国目前没有统一的矿山生态修复费用制度，相关规定主要有三类，分别包含在不同的法律之中。

《矿山地质环境保护规定》第十八条要求：采矿权人应当依照规定缴存矿山地质环境治理恢复保证金。该保证金之功能即为担保采矿权人依法履行治理恢复义务，故在采矿权人合格履行修复义务后应全额退还保证金，若未履行或履行不符则可将保证金用于矿山修复。但是，2017年由财政部、国土资源部、环境保护部联合发布的《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》却取消了保证金制度，改以建立矿山地质环境治理恢复基金。该《意见》规定：矿山企业需专设基金账户，单独反映基金提取情况;基金提取、使用及矿山地质环境保护与治理恢复情况须列入采矿权人信息公示系统;基金由企业自主使用，专项用于矿山地质环境的治理与恢复（不含土地复垦）;基金可在开采年限内摊销并计人生产成本。可见矿山治理恢复基金已经丧失了担保的作用，虽然有利于减轻人采矿权人的资金流转压力，一定程度上也可降低生产成本，然而却弱化甚至取消了对采矿权人承担生态修复责任的保障，也与国际上普遍采用保证金制度不一致。现行监管措施事实上无法有效防止采矿权人转移或挪用矿山地质环境基金，因而完全有可能采矿权人需要承担矿山生态修复责任时却无资金可用，最终不得不转嫁给政府承担。这显然违背“损害担责”原则，也是极不公平的。

《土地管理法》第四十二条、《土地复垦条例》第十八条、《土地复垦条例实施办法》第十六条都规定了土地复垦义务人须缴纳土地复垦费，该款项系复垦义务人所有，国土资源主管部门监管，专户储存专用于土地复垦。但是义务人仅在不复垦或者复垦不合格时才须缴纳，而非产生或可能产生土地复垦义务之时。毋庸置疑，该复垦费无任何担保之功能，实属事后补救措施，如果义务人在不履行复垦义务或履行不符时无力缴纳土地复垦费，那么复垦很可能陷入无可奈何花落去的困境，或者又只能由政府以公共财政买单，其意义甚至远逊于矿山环境治理恢复基金。

《草原法》第三十九条第二款规定，采矿活动需要征收、征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费;该款项由草原行政主管部门依法专用于恢复草原植被。财政部、国家发展改革委2010年发布的《关于同意收取草原植被恢复费有关问题的通知》要求：勘查、开采矿藏和工程建设需征用或使用草原的，用地人应向省级以上草原行政主管部门提出申请，经审核同意的，向省级草原行政主管部门或其委托的草原监理站（所）缴纳草原植被恢复费;用地审批未获批准的，应全额退还草原植被恢复费。据此，草原植被恢复费虽有保障义务人履行恢复草原植被义务之作用，但其法律性质似乎也不是保证金，而是由草原行政主管部门代为履行恢复草原植被义务的专项费用。然而该项制度在法理上值得商榷。第一，若采矿权人愿意自己或委托第三方履行恢复草原植被之义务，则强行由草原行政主管部门代为履行缺失合法性;第二，若此款为修复责任之保证金，则须在采矿权人不愿意履行恢复草原植被之义务或履行不符即构成修复责任时，方能使用此款恢复草原植被，若采矿权人自行恢复草原植被，则须退还此款，此时亦不具备强行代为履行之要件。

笔者以为，应当建立统一的采矿权人承担矿区生态修复责任的费用担保制度。首先，采矿权人应当在获得采矿权时即行缴纳未来完成矿区生态修复的担保费用，即建立相应的保证金制度;或者投保相应的责任保险。现行的土地复垦费或者矿山环境治理恢复基金本质上还是遵循着经济、利润优先的陈旧观念，尽最大可能地保护修复义务人的利益，却有悖“保护优先”原则，使矿区生态修复缺乏可靠的资金保障。其次，宜由《矿产资源法》及其实施细则集中规定采矿权人修复矿区生态环境的费用保障机制，包括矿区土地复垦、植被恢复等费用。在这方面，美国的立法值得学习和借鉴。

美国1977年颁布实施的《露天矿管理及生态恢复法》（《Surface Mining Control and ReclamationAct of 1977》简称SMCRA）规定，历史遗留的废弃矿区的生态修复由政府负责，采矿区的生态修复由采矿企业负责;SMCRA要求采矿人预先缴纳足额的生态修复保证金，以确保采矿后的生态修复得以完成，即便采矿企业倒闭或由于其他原因没有完成修复，也有足够资金用于修复矿区生态环境;同时SMCRA要求建立废弃地恢复基金，用于由政府承担的废弃矿区生态修复。美国立法显然没有将经济利益置于第一位，而是严格要求采矿权人预先缴纳生态修复保证金。美国立法虽然也规定了矿山治理恢复基金，但与我国矿山环境恢复基金大相径庭，另一方面，倒是为我国政府筹集履行矿区生态修复职责所需费用提供了有益的参考，即废弃矿区的生态修复费用未必由政府公共财政完全承担，相反可由采矿企业交纳一定税费而筹集。