SWOT视角下服务少数民族流动人口NGO营销战略研究

蔡宇安

(宜春学院农村社会建设研究中心，江西宜春 336000；九江学院社会系统学研究中心，江西九江 332005；釜庆大学校全球地域学研究所，韩国釜山 608737）

改革开放以来，伴随着工业化、城镇化的逐步推进，越来越多的少数民族人口流入城市，给城市民族工作带来很多新问题。促使少数民族流动人口顺利适应和融入城市，不但是政府的重要责任，也是其他社会治理主体应该关注的问题。NGO作为独立于政府和市场之外的重要社会治理主体，在自身建设与发展过程中，通过实施营销战略，为诸如少数民族流动人口等社会边缘、弱势群体提供政府和市场无法供给的适度满意的公共产品与服务，有利于形成自我发展与少数民族流动人口发展的良性互动。

一、概念界定与学术史回溯

NGO是非政府组织（Non-Governmental Organizations）的英文缩略语。国际学术界对非政府组织的界定各有标准，至今还没有统一的定义。由于强调的角度和重点不同，NGO还有其他称谓，如非营利性组织（NPO)、志愿组织、免税组织、慈善组织、第三部门/第三域/独立部门、草根组织等等。目前，国际上认同度较高的界定是从“结构—运作”的角度将符合以下五个条件的组织认定为NGO：一是组织性，二是民间性，三是非利润分配性，四是自治性，五是志愿性。国内学界将在一定的法律体系中，不以营利为目的，且“不被视为政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人”[1]界定为非政府组织。同样，因分类标准各不相同，NGO可划分为不同的类型。王名教授认为中国非政府组织可分为会员制组织和非会员制组织两大类，其下又各有细分（见表1）[2]。

表1 中国非政府组织类型

进入新世纪后，伴随着工业化、城镇化和市场化的推进，越来越多的少数民族人口流入城市，2010年达1 600多万人，占国内流动人口总量的6.34%，占少数民族人口总量的14.29%[3]。中国各地按户籍对城市中的常住人口和流动人口实施二元社会管理，流动人口没有流入地区的户口，故而其就业、教育、医疗、社会保障等基本权益无法得到保障。如何帮助少数民族流动人口走出困境，加速其社会适应与融入？这一问题引起了学界的广泛关注，相关研究热点主要有少数民族流动人口的城市适应状况[4-6]、适应策略与模式[7-8]、影响适应的因素[9-11]等。如何对城市中大量的少数民族流动人口进行管理，既是城市民族工作面临的新问题，又是学者们较为关注的议题，现有的研究成果集中于如何从政府[12-13]、NGO等社会组织[14-16]、社区治理[17]等方面为少数民族流动人口提供社会支持。通过研究与探讨，学者们指出实施政府、社会组织、市场等多元主体共同参与[18]的少数民族流动人口全面社会化管理[19]，形成多元共治的格局[20]势在必行。

近年来，大规模的流动人口在城市长时间居住已成为常态。2001年起中央政府颁布了一系列具有变管理为治理理念的流动人口新政策，推动了流动人口管理模式的转型[21]，吸引了非政府组织、营利性组织等多元社会治理主体逐渐参与到流动人口的服务与管理中。特别是NGO作为独立于政府和市场之外的重要社会治理力量，在自身建设与发展过程中，通过为诸如少数民族流动人口等社会边缘、弱势群体提供政府和市场无法供给的适度满意的公共产品与服务，能够使少数民族流动人口较快地适应与融入城市。目前，服务少数民族流动人口的NGO基本上是不同族群的自组织，多为非正式组织。这些NGO通过灵活的形式志愿为本族及外族弱势群体提供服务，主要目的是扶贫救济本民族成员，改变少数民族发展滞后状况。

上述研究成果中缺乏对NGO与少数民族流动人口互动发展的深层研究，并且多为宏观性的探讨，微观性的实证研究鲜见。NGO的建设与发展、少数民族流动人口服务与管理在学科上应归属于管理学范畴。从内部战略管理的角度来讲，已经广泛运用于战略管理领域的SWOT分析法（即态势分析法）能够较客观而准确地分析和研究一个组织或群体现实情况，比较适合研究NGO的自身发展之道。下文将运用SWOT模型精确分析服务少数民族流动人口NGO内部的优势（Strength）、劣势（Weakness）条件，及其外部机会（Opportunity）和威胁（Threat），并通过实证研究深描实体服务型NGO的内貌，由表及里地探讨NGO如何通过实施营销战略为少数民族流动人口提供服务。

二、服务少数民族流动人口NGO的SWOT分析

（一）S—优势

NGO分布区域广泛、涉及众多行业，覆盖不同领域，能够迅捷、持久地向目标服务群体提供切合其需要的专业性、多样化服务，并且能吸引多元治理主体参与其中。NGO在服务少数民族流动人口等弱势群体时，较其他部门效率更高。比如，一些由少数民族创立的NGO在向少数民族流动人口提供服务的同时，能够及时清晰地了解服务对象的基本情况，由此可以根据服务目标群体的需求，通过各种合作方式得到政府支持，与政府形成互补关系，在政府力所不及的领域大显身手，从而提升公共服务的效益。另外，“NGO通过建设性提议或利益表达的途径参与公共政策，使少数民族流动人口的诉求有了可以表达的渠道，弥补了政府管理无法贴近底层群众的缺陷，提高了政策执行的有效性”[19]。脱离原有熟人社会的少数民族流动人口在短时间内很难与流入城市的原住居民建立起深厚的关系，无法获取更多的社会资本。而NGO则可以将散杂居住在城市中的少数民族流动人口组织起来，构建起新的亲密型关系网络，消除其孤独感，提高其社会适应度，使他们更快地融入城市。

（二）W—劣势

NGO提供公共服务时普遍会面临一些问题，诸如财政困难使得服务项目难以为继；志愿者流失，没有足够的人员提供服务，造成服务满意度下降；等等。服务少数民族流动人口的NGO除了有上述共性问题，还存在个性问题。一方面，正式组织数量极少，虽然一些NGO具有半官方性，但是其中鲜有可以影响国家政策和决策过程的NGO，即使一些组织结构相当完善的NGO也因组织功能不完备，在社会治理中所起的作用非常有限。另一方面，占份额较多的草根组织规模较小，可提供的公共产品和服务项目单一。并且，没有法人资格的非正式NGO不具备政治功能和法律功能，难以通过正规途径保护少数民族流动人口权益。

NGO介入少数民族流动人口服务的广度与深度不够。由于民族事务的敏感性，政府对民族事务管理持谨慎态度，导致有些NGO对参与民族事务管理有畏难心理，民族事务是此类NGO不愿碰触的“禁区”。此外，NGO承接政府项目的能力也较弱，“当前民族工作的复杂化、多元化、动态化，需要大量产生于基层的少数民族NGO承担一部分工作。但他们自身能力不足，既难以承接政府希望转移的一部分工作，也难以有效地对来自于基层的各少数民族的各种需求做出回应”[22]。

慈善狭隘性造成NGO“志愿失灵”。少数民族类NGO的组织使命和战略目标基本上与本民族公共事务密切相关。如果NGO管理和服务的目标群体仅限于本民族，在给其服务对象带来惠益的同时，需要得到帮扶的他民族弱势群体则会被排斥在享受同类服务的范围之外。这种慈善的狭隘性，甚至会造成对非目标服务群体的权利或公众利益的侵害。

（三）O—机会

少数民族流动人口对公共服务实际需求的日益增长，为NGO介入社会治理提供了广阔空间。一方面，来自偏远地区的少数民族流动人口文化程度低，掌握的劳动技能少，基本上是在一些劳动密集型行业工作。比如，流动穆斯林基本上从事小型餐饮业。一般来讲，此类行业很少为从业人员办理“五险一金”等社会保障项目，处于弱势地位的穆斯林流动人口往往因无自由选择权而被迫接受不公平的劳动契约，从而造成市场失灵。这种情况下，需要政府通过宏观调控解决资源配置失衡问题，以弥补市场失灵。然而，中国人口的二元社会管理政策是流动人口的基本权益无法得到保障的根本原因，政府很难在短时间内根除这一管理弊端，因而形成政府失灵。NGO介入少数民族流动人口服务与管理，可以弥补政府失灵和市场失灵，保障社会治理正常运行。另一方面，市场中能够满足个人需要的产品和服务基本上都是有偿的，而政府一般只提供大众化的公共产品和服务，具备灵活性和补缺性的NGO则可无偿或以低于市场的价格，向不同人群提供其所需要的适度满意的个性化公共产品和服务。

政府职能的有限性是NGO介入少数民族人口管理与服务的必然性现实依据。目前，在我国流动人口管理工作中，仍是政府部门起主导作用，流动人口管理模式的一些旧有弊端还无法消除。其中，少数民族流动人口管理还会因民族、文化、宗教、习俗的不同而产生特殊性，容易出现政府在少数民族流动人口管理过程中干预不当，城市少数民族流动人口管理机构不健全，管理职能范围受限，民族问题敏感性强使管理难度加大等问题。NGO作为一种社会自治组织，其行为特点具有以公民个体为基础、切合社会需求、成员志愿结合、多元参与等特点[23]，因而介入少数民族流动人口管理时优势更明显，可以发挥政府和市场难以起到的作用。

国家宏观政策的高度重视为NGO参与社会治理提供有利机遇。随着政治经济体制改革的深化，以“大社会小政府”为理念的新型社会治理模式，对NGO社会治理作用的重视程度逐步提高。尤其是党的十九大报告高度重视社会组织的治理作用，文中5次提及“社会组织”一词，要求NGO等社会组织在协商民主、大扶贫格局、社区治理、环境治理中发挥重要作用[24]。这些积极的政策因素为NGO提供了重要的发展机遇，也将为NGO参与少数民族流动人口管理与服务提供更加有力的政策支持。

（四）T—威胁

社会支持度低是NGO建设与发展面临的主要威胁。至今，国内涉及NGO的法规不多,尚无完整NGO基本法律，故而NGO的地位、职能、作用无法用法律形式明确，不但很难在法律框架下对其进行监管，而且政府的财政支持和税收优惠NGO也难以分享。缺乏社会支持的NGO，呈现出孤立、联动性差的状态，尤其是当营利性组织参与公共服务竞争时，NGO因无法得到社会整体支持，难以动用大量的社会资源规避激烈的市场竞争带来的威胁。另外，草根NGO的社会公信力不高，“社会大众对NGO不了解、不信任，甚至对一些草根NGO的公益性行为持排斥和怀疑态度”[18]。

三、为少数民族流动人口提供服务的实体型NGO营销战略个案

传统观念认为，市场营销只适用于营利性组织，NGO并不需要营销。然而，现实情况是在现代市场竞争环境下，NGO面临着很大的生存压力，如顾客背弃、会员减少、机构成本上升、捐赠与资助减少、财政困难、服务需求扩大等，且营利性组织也进军社会服务领域，使竞争加剧。2004年，MJR（回族）创立了实体型社会服务组织——“兰州AX教育服务中心”。由于找不到可以挂靠的主管单位，无法在民政局登记，故选择在工商部门注册，取得法人资格。自成立以来，兰州AX教育服务中心已解决4 000多名失学儿童的入学问题。并且，通过该组织的不懈努力，在其举办的教学点就读过的学生中，已经有超过半数的学生转入兰州本地公立学校学习。下文通过“兰州AX教育服务中心”营销个案说明NGO如何通过营销战略实现自我发展与少数民族流动人口发展的良性互动。

（一）制定营销战略

1．确立组织使命，确定战略目标，锁定服务群体

兰州AX教育服务中心是由穆斯林创立的，所以在对穆斯林进行文化教育扶贫的同时，弘扬和传承回族文化也是组织使命。组织战略目标是在兰州市内的“边缘化社区”进行教育扶贫，帮助弱势群体提高文化水平与生存竞争力。组织以提升回族文化素质为重点服务领域，通过教育及其他间接形式实现各种文化产品的输出（知识、生存与劳动技能等），向包括穆斯林在内生活于边缘化区域的社会弱势群体提供服务。来自甘肃临夏的流动穆斯林及其子女占服务目标群体的大部分，受到组织关照的还有来自其他区域的进城务工青年及其子女、孤儿、农村妇女及孤寡老人等。

兰州小西湖、上西园一带是城区商业繁华地段，且位于市中心的客货集散地带，社区秩序混乱、路边摊多、街道脏乱、空气污浊。大量回族、东乡族和少量的撒拉族流动人口围绕着社区内三座清真寺聚族而居。这些流动穆斯林里初中以上学历的仅占5%左右，文盲、半文盲占一半以上，有些人甚至无法用普通话与外界交流。他们平时基本都在聚居的社区内活动，几乎不与外界联系，民族区隔非常明显。这些流动穆斯林的子女大量失学，有些甚至走上偷盗抢劫的犯罪道路[25]。可见，此区域虽然地处城市中心，但实际上是政府关照不到的边缘化社区，无论社区的自然环境，还是人文环境都处于无序状态，社区治理需要NGO等其他治理主体的介入，因此该组织将此类边缘化社区框定为主要营销活动区域。

2．SWOT矩阵分析：匹配内外部条件，制定营销战略

根据对实体型服务类NGO内外部因素的分析结果以及兰州AX教育服务中心的实际情况，按照S：maxi—O：maxi原则制定SO策略，即发挥优势、利用机会；按照W：mini—O：maxi原则制定WO策略，即利用机会、克服劣势；按照S：maxi—T：mini原则制定ST策略，即利用优势、规避威胁；按照W：mini—T：mini原则制定WT策略，即减少弱点、规避风险（见表2）。

表2 兰州AX教育服务中心SWOT矩阵

T—威胁T1：社会支持度低T2：草根NGO的社会公信力不高T3：营利性组织参与公共服务使竞争加剧ST策略：坚持质量营销，提升组织公信力ST1：开发优质劳动技能培训项目，提高服务满意度ST2：变输血为造血，产生良好的社会示范效应ST3：扩大组织的项目运作规模和影响力，提高组织竞争力WT策略：精准分析市场，妥善处理危机WT1：紧密内部公众关系，减少人员流失WT2：适度利用媒体宣传，避免过度报道WT3：调节与政府的关系，正确处理危机

（二）实施营销战略的优化路径

SWOT分析结果呈现了为少数民族流动人口提供服务的NGO真实情况：“满腔热情却遭偏见，执着于公益事业却不得众人理解，他们渴望开展合作，为政府出谋划策、积极献言，民间公益服务组织在探寻着属于自己的道路。”[26]兰州AX教育服务中心以社会营销导向为理念，采取策略性行动以争取更多公众的理解、支持与合作，及时对市场变化和顾客需求做出反应，确保顺利实施组织战略计划，实现组织目标，可以为其他NGO参与少数民族流动人口管理与服务提供借鉴。

1．SO策略：利用社会资本，汇集各种资源

在我国社会治理体系中，政府、市场、NGO、利益相关者和其他关心公共事务的个人形成了制度化的关系网络（即社会资本），各自又因占据社会网络结点的位置不同而拥有多寡各异的社会资源，其中位于中心结点的政府所拥有的社会资源远远多于其他治理主体。不同主体之间可以形成强弱不同的关系，在我国强关系给组织或个体提供有力帮助的可能性高于弱关系，故而NGO要根据自身需要与其他主体形成有利于自身发展的关系，才能合理利用社会资本，汇集社会资源。首先，确立组织营销战略基本原则，采用适当策略与政府和市场形成合作关系。相对没有法人资格的草根组织来说，AX教育服务中心能够以其法人身份通过正式渠道有效地利用政府、营利性组织为其提供组织发展所需要的各种资源。在NGO运营中政府的作用不可或缺，而在该组织的发展规划中政府的资源优势是被适度利用的。同时，组织以不触犯政策底线为原则，通过各种灵活方式与当地企业合作开展项目。这些都是该组织营销战略的基本原则。其次，使社会精英成为组织营销“合法化”的重要社会支持力量。该组织将有影响力的民主人士、民族精英、宗教领袖，以及有政治背景、社会职务的各类社会精英吸收到组织中，以保证组织营销战略的顺利实施。例如，当政府要关闭失学儿童的教学点而发生群体性事件时，组织负责人利用自己的非正式关系网络，请民主人士协调NGO、流动穆斯林群体和政府之间的关系，平息了事件，避免造成冲突。最后，发挥宗教的积极作用。NGO所提倡的公益理念精神与伊斯兰教乐善好施、扶贫济困的教义不谋而合，因而组织在开展某些具体活动时，以社区内的清真寺为依托，通过寺管会和阿訇对穆斯林的组织化动员，完成营销活动的宣传推广与实施。NGO与清真寺相配合形成的公益合作关系，有助于组织调动各种社会资源，发挥宗教的积极作用，同时推动伊斯兰教与社会之间更好的适应。

2．ST策略：坚持质量营销，提升组织公信力

该NGO从成立初期就运用质量营销策略。组织主要针对穆斯林群体进行文化教育扶贫，在项目的设计中充分地运用质量营销策略。一是开发优质项目，提高服务满意度。从2005年起，组织针对青年穆斯林劳动技能差的情况，展开优质劳动技能培训项目。虽然最初的服务项目只有牛肉拉面等简单劳动技能培训，但是组织十分重视培训质量，一方面到北京聘请优秀的牛肉拉面师傅传授技术，使得培训效果好于当地其他培训机构；另一方面不断与当地劳务输出部门沟通，妥善安排培训人员就业，使得服务对象对该组织的服务满意度非常高。二是变输血为造血，产生良好的社会示范效应。组织根据劳动力市场的需求情况，逐步变青年就业培训为创业培训，服务的目标群体也由兰州城区流动穆斯林扩大到穆斯林聚居的乡镇和村庄，惠及越来越多的人群。三是扩大组织的项目运作规模和影响力，提高组织竞争力。在项目成功运作基础上，组织还在当地多方筹集资源，并且得到国内一家基金会的资助，进一步扩大了组织的项目运作规模和影响力。

3．WO策略：注重形象营销，提高组织声誉

形象和声誉是组织十分重要的无形资产，尤其对于公益型NGO而言，是维系和保持组织活力的要素。该NGO以提升自己的服务水平和社会影响力作为组织形象营销策略的行动原则。一方面，通过开展公益项目、扩大组织社会效益，树立组织形象、提高组织声誉。该组织服务对象包括但不限于穆斯林，因此增加了营销活动区域内的他民族弱势群体得到帮扶的机会，从而规避NGO因慈善狭隘性造成的“志愿失灵”的弱点，同时也为组织赢得良好的声誉。另一方面，通过打造品牌项目，塑造形象工程，提高组织吸引力、获取营销资源。正如组织负责人MJR指出的，在开展公益活动过程中，第一个项目的知名度和影响力是品牌效应形成和项目持续成功的关键。从第一个项目开始不断地总结经验，着重塑造优质的品牌项目，有利于提高组织的声誉、承接后续项目的等级、项目进展的顺畅度、项目的执行力度。

4．WT策略：精准分析市场，妥善处理危机

该NGO在对内部公众、媒介公众、政府公众等服务市场中各类群体的多方利益需求进行精准分析后，在不利情况下及时调整组织营销计划，克服自身弱势，规避外部威胁，以此寻求更合适的发展空间与路径。第一，紧密内部公众关系，减少人员流失。为避免志愿者流失，以组织使命感召组织成员，除去聘用的全职老师外，包括领导层在内的其他成员基于对组织使命的认同，基本都以兼职形式无偿从事组织的公益营销活动。尤其是穆斯林优秀企业家作为组织的重要成员，因为对民族身份的认同和企业家的社会责任感，所以对组织的教育扶贫活动非常支持，组织资金基本来自他们的捐助。第二，适度利用媒体宣传，避免过度报道。如该组织曾经因为没有对媒体公众进行理性分析，导致关于失学儿童过度报道，引起当地政府的过度干预，要关闭教学点。后来NGO调换教学地点，并且不挂牌，不接受媒体采访，以维持教学工作的正常进行，避免失学儿童再次受到伤害。在开展青年创业培训项目过程中，随着项目实施范围不断扩大，组织通过与电台、电视台等媒体密切合作，加大宣传力度，吸引越来越多的当地青壮年劳动力关注和加入到项目中，并使他们感受到组织提供的服务给生活带来的改变。第三，调节与政府的关系，正确处理危机。在我国现行的管理制度下，作为社会治理的重要力量，为了生存和发展，NGO在与政府的非对称关系中利用各种方式不断调节与政府的关系。该NGO以实现组织目标为前提，通过营销活动创造社会效益，并影响政府决策及行动，使之朝着有利于自己的方向发展。比如，在该组织的大力倡导和积极推动下，逐渐与当地政府在救助穆斯林失学儿童的问题上达成共识，形成良好的合作关系。2004年，政府将第一批由该组织推荐的233名适龄儿童转入当地公立学校就学。目前，除了12岁以上的大龄儿童由于政府无法安排还在教学点学习，该组织每年都将适龄儿童推荐给政府，借助政府的力量解决流动穆斯林儿童教育问题[27]。

四、结 语

进入新世纪后，中央政府基于变管理为治理的理念，颁布一系列流动人口新政策，吸引了非政府组织、营利性组织等多元社会治理主体逐渐参与到流动人口的服务与管理中。目前，我国流动人口管理模式尚处于由管理向服务转变的过程中，流动人口管理社会化程度不高，一些旧有弊端还无法消除。特别是在以政府为唯一管理主体的情况下，较常规流动人口管理而言，少数民族流动人口管理因民族、文化、宗教、习俗的不同而产生一些特有问题，如政府干预不当、民族事务敏感性强、管理机构不健全、管理职能范围受限等问题。故而，实施政府、非政府组织、市场等多元主体共同参与的少数民族流动人口全面社会化管理，形成多元共治的格局势在必行。虽然，NGO的社会治理作用已经引起党中央的高度重视，但是就我国当前的社会治理整体环境而言，NGO面临的机遇和威胁并存，难以充分发挥自身优势。因此，NGO参与社会治理既需要政府提供有利的外部环境，也需要自身抓住积极政策因素带来的机遇，采取有效的内部管理战略提高核心竞争力。尤其是服务少数民族的NGO需要实施包括“利用社会资本，汇集各种资源；坚持质量营销，提升组织公信力；注重形象营销，提高组织声誉；精准分析市场，妥善处理危机”在内的一系列具体策略，在实现自我完善与发展的基础上充分发挥自身在社会治理中的重要作用。这样不但能提升公共服务的效益与公共政策执行的有效性，而且有利于加快少数民族流动人口城市适应与融入，形成和谐稳定的城市民族关系，促进少数民族流动人口流出地区的稳定与发展。