国际远程航线补贴政策分析及建议

□ 张宝茹 张 丽 谭海涛/文

近几年来，各航空公司和地方政府均热衷于开通国际远程航线。然而，在缺少科学理性分析的情况下，很多二三线城市依靠补贴开通的国际远程航线并未得到预期效果，经常在补贴到期后就停止了运营。本文旨在客观地分析补贴政策对国际远程航线的影响，结合国家“民航强国”的战略要求，从优化国际远程航线补贴机制、建立科学的国际远程航线补贴评价体系、形成国际远程航线补贴运行监督机制、科学对待补贴和科学分析航线网络等方面，对地方政府、民航主管部门、市场监管部门、航空公司提出相关建议。

国际远程航线补贴情况概述

（一）国际远程航线开通情况

近几年来，各航空公司均热衷于不断开通国际远程航线。从2014年到2018年，短短五年时间，新开通的国际远程航线数量达到78条。2018年1～11月，民航局公示的国际远程航线申请已经达到43条，新增航线多为国内二三线城市至北美、欧洲、大洋洲的热门线路。

在政府高额补贴政策的刺激下，各航空公司都加快了国际航线的布局，无论是购买宽体机，还是航线开辟，都表现得尤为积极。但是受限于北京、上海和广州三大枢纽机场航权以及航班时刻等资源的限制，各航空公司均将目光投向了二三线城市。

（二）国际远程航线补贴情况

从各地政府制定的补贴政策来看，一条国际远程航线每年的补贴数额均高达数千万，很多航线甚至破亿。二三线城市地方政府在以补贴促开航方面都非常积极，均希望尽可能多地开通本地出发的国际远程航线。深圳、重庆、成都、青岛、济南、郑州、长沙、武汉等城市在国际远程航线补贴方面均不惜余力。

二三线城市开通国际航线的强烈愿望及雄厚的财力支持，航空公司宽体机运力增加及国际化战略，两者不谋而合，正共同谱写着一段中国民航发展史上从未有过的国际航线开辟盛况，然而地方补贴政策对国际远程航线的影响，更是需要认真分析，科学审视。

（三）国际远程补贴航线运营情况

二三线城市新开的国际远程航线大多不是从航空公司的主基地始发，难以得到其国内航线网络支持，单依靠本地市场难以维持客座率。下表列出了2017年部分航线的客座率情况：

表1：部分国际远程航线客座率情况

以上航线平均客座率普遍偏低，如果没有地方政府补贴，如此低的客座率和票价水平是难以维系航线运营的。有些航线补贴期满就选择停航，如：2015年9月开通的杭州—哥本哈根航线，在补贴期满后就停止运营。

补贴政策对国际远程航线的影响分析

地方补贴政策对国际远程航线的影响是多方面的，既有积极作用，又有消极方面，需要全面分析、科学对待，从国家战略、地方经济发展、市场情况及航空公司发展等多方面考虑，下文将从以上几个方面出发对地方补贴的影响进行分析。

（一）满足了地方政府开通国际航线的愿望

国际航线的开通加强了城市连通度和国际化程度，使旅行公众有了更加便捷的出行选择，旅行成本也大大降低。国际远程航线的开通也带来了投资环境的改善，同时形成相对固定的商务、旅游客流，对促进城市发展有一定的驱动作用。

以深圳为例，截至2017年底，深圳机场国际航线数量达36条，其中有16条是在2017年内开通的，极大的扩展了深圳始发的国际航线网络，国际旅客吞吐量同比增加32.4%。国际远程航线的开通，迅速提升了本地进出港国际客源，促进本地经济的发展。

（二）促成了众多“人造市场”

二三线城市始发的国际远程航线普遍依赖政府补贴，航空公司依靠巨额补贴，为追求利润最大化，对客源开发、地方经济的带动并未投入过多关注。

从市场上看，短期出现了航线数量迅速增加的繁荣景象，但由于市场需求不足，航空公司客座率及收益均达不到预期目标，航线开通的繁荣与航班收益的惨淡形成了强烈对比，以近年来火爆的中澳和中美航线为例，航线开通的大热与客座率的持续下滑形成了强烈的反差：

1.中澳航线：

境内二三线城市开通多条澳洲航线，目前中澳航线上共计11家航空公司运营，覆盖中国内地17个城市、澳大利亚7个城市，共计38条航线，但航线经营情况却不容乐观。

旅客流量增速下降：2018年1～7月，中国至澳大利亚间旅客流量为89.72万人次，同比增长8.2%，低于2017年同期10.75%及2016年同期22.64%的增速。中国赴澳大利亚旅客人数连续两年增速下降，具体数据见图1。

运力增幅大，客座五年新低：2017年1月至2018年6月的18个月间，中澳航线仅有5个月平均客座率达到80%，而2018年上半年客座率更为近五年内新低，浦东—凯恩斯、广州—凯恩斯、深圳—布里斯班、深圳—凯恩斯、深圳—墨尔本、重庆—悉尼、郑州—墨尔本、海口—悉尼等航线客座率均低于70%，具体数据见图2。

2.中美航线

在近年间，中国各航空公司争相开通中美航线。2016年，运营中美航线的中方公司为4家，2018年已增至7家。

运力投入远超市场需求：从市场需求来看，中美市场排名前15的始发城市OD旅客量每天合计为9133，其中上海每天有3320人飞往美国（含中转），北京紧随其后，每天2930人，而广州虽然也位列三大枢纽，但市场规模却仅为京沪的三分之一左右，每天旅客量不足900人，北上广合计旅客流量达到7137人次，占78%。而二线城市客源体量更是严重不足，长沙、重庆、厦门每天旅客量仅不足百人，而目前除北上广外的其他12个城市均已开通了至美国的直达航班，运力投入远远超出了市场需求。具体数据见图3。

客座率持续走低：二三线始发的中美航线客座率已下跌至66.1%。以重庆—纽约航线为例，航线2017年的平均客座率只有28.3%左右，而三大枢纽始发的中美航线平均客座率持续保持80%以上，具体情况见图4。

（三）打破了正常的市场竞争秩序

高额补贴造成航空公司面临的竞争环境发生巨大变化，降低了航空公司的经营压力，为吸引客源，不计成本地降低票价成为最简单的手段，由此引发航空公司间的恶性竞争，造成市场竞争秩序的扭曲。

在当地政府高额补贴的影响下，各公司不遗余力地进行价格战，如重庆—墨尔本及青岛—伦敦希斯罗航线，一张往返机票的票面价格仅为1200元左右，提前一周和远期价格相差不大。在这种低廉价格影响下，很多不拿补贴的航空公司迫于市场竞争压力也必须降低价格应对竞争，苦不堪言。

（四）稀缺的航权资源不能得到有效利用

在高额的地方政府补贴的诱惑下，航空公司在决策时更多地考虑短期利益，不仅打破了自身原有的航线网络规划，而且在片面的利益驱动下，稀缺的航权资源无法实现效益最大化。从全局的角度来看，行业付出了较大的机会成本，却是对行业整体航线网络布局有重要意义的航线没能开通。

从周边对中国有竞争压力的枢纽来看，如韩国、日本，这些国家的航空公司均是充分利用本国大型国际枢纽优势，开通枢纽至对方境内二三线城市的航线，进一步支持枢纽建设及枢纽运营，最大程度地利用航权资源，集中优势建枢纽。反观我国，二三线城市大量开通国际远程航线，客观上导致航权的使用效率和枢纽机场的航线网络落后于境外对手，从行业角度，或者是国家层面来看，航权资源没得到更好利用，不符合培育具备国际竞争力的行业规划目标。

（五）补贴航线难以实现持续经营

除少部分热门航线外，大多数二三线城市开通的远程国际航线刨除补贴后仅靠市场收入很难维系。由于缺乏足够的点对点客源支撑，也不具备健全的航线网络输送中转客源，若没有政府补贴，航空公司在这些航线上很难实现盈利。即便有政府补贴，航空公司依然面临较大的运营风险，一旦国际油价出现较大波动，航线运营成本剧增，单纯依赖补贴的航线都将迫于成本压力而被迫停航，更谈不上具备可持续经营能力。

（六）影响了行业机队整体发展规划

在地方补贴的刺激下，航空公司对远程宽体机队的引进失去了理性判断，盲目引进或扩大宽体机机队规模，一方面增加公司运营成本，使机队规划与市场脱钩，另一方面造成整个行业对市场判断的偏差，对行业机队整体良性发展带来不利影响。

除此之外，地方政府为了实现尽快开通国际远程航线的目标，对补贴对象缺少理性考察与判断，往往补贴都流向中小型航空公司，造成中小公司组团订购宽体机的局面。一旦国际油价或政治局面发生突变，国际航线的成本剧增，国际客源下滑，没有国内市场完备的网络支撑，宽体机的运营将面临巨大的成本和市场风险，中小航空公司自身抵抗风险的能力本就不高，极有可能因宽体机的引入加大公司的运营风险。

（七）阻碍国际枢纽建设

依靠补贴开通的二三线始发的国际远程航线，已对现有的三大枢纽建设造成了冲击。北、上、广三个国际枢纽的建设仍处于起步阶段，基地公司的份额偏低，基础设施有待完善，中转流程尚需优化，枢纽功能及枢纽地位与周边及世界上较为成熟的成功枢纽相比都还有较大差距。

美国三大航各自在主基地枢纽的市场份额基本上在80%以上，而国内三大航除了南航在广州市场份额超过50%外，国航和东航分别在北京和上海都没有超过40%，很难形成多个航班波以提供流畅的中转服务。一方面是北上广为建设世界级枢纽机场，参与国际竞争，投入巨额资金打造枢纽，另一方面是二三线机场也投入巨额资金补贴航空公司开辟国际远程航线，各级政府的努力并未形成合力，反而成为互挖墙角的对手。

对国际远程航线补贴的相关建议

（一）发挥各级政府行政职能，优化国际航线补贴机制

习近平总书记在多种场合对民航工作作出重要批示：“民航业是重要的战略产业，要着力提升运输质量和国际竞争力，更好服务国家发展战略，更好满足广大人民群众需求。”作为战略产业，整体规划是非常重要和必要的，只有高屋建瓴，做好顶层设计，行业才能保持良性发展，才能真正起到战略产业应发挥的重要作用。国际远程航线的品质是行业国际竞争力的重要体现，也是实现民航强国的重要支柱，必须做好战略规划。

为了能够实现远程国际航线科学规划，有序发展，各级政府应充分发挥行政职能，特别是优化国际远程航线补贴机制，使国际远程航线在完善的市场环境下有序发展、良性竞争。

民航局要充分发挥行业主管职能，引导航空公司合理规划，良性竞争。为使国际航线补贴政策对民航产业的发展真正起到鼓励、刺激和保护的作用，在制定补贴政策指导意见时应遵循以下原则：与产业结构优化升级的要求一致；与发挥比较优势相结合；与发挥市场的作用相结合；与增强产业竞争力相结合；资金扶持与政策优惠相结合。

在国际远程航线补贴政策上，民航局应做好规范，科学引导航空公司以市场为导向，以可持续经营为基础开拓国际远程航线，依据科学的评价体系，充分发挥行业主管职能，以航线经营权审批为抓手对国际远程航线补贴予以规范，使有限的航权得到最合理的分配和使用，避免航空公司一拥而上、饥不择食的非理性行为。

国家市场监督管理总局应充分发挥市场监督职能，确保行业竞争公平合理。国家市场监督管理总局作为市场监管部门，应充分发挥市场监督职能，对国际远程航线补贴的合理性、规范性进行监督，引导补贴政策最大限度地发挥作用。为实现事前监管、事中监督，国家市场监督管理总局应联合民航局制定国际远程航线补贴的备案管理制度，动态地公示补贴依据、补贴来源、补贴航线、补贴时间等信息，一方面缓解目前国际远程航线发展的内外矛盾，对目前这种无序的补贴进行适当干预，为航空市场发展创造良好的竞争环境；另一方面探索建立利用大数据分析结果为导向的动态市场管理模式，增加市场政策的精准性。

除此之外，针对单纯依赖补贴政策，不计成本的一味降低票价，扰乱市场竞争秩序的恶性行为要制定严格的惩罚措施，使补贴真正能够起到推动市场发展的作用。

地方政府应正确认识补贴的作用，科学制定补贴政策。目前，地方政府对于补贴应以增量补贴等方式推动航空公司实施更积极的营销与经营措施，航线引进应该“重精不重多”。做到事前研判，事中监督，事后管理。在航线开通前进行充分评估，确保航线开通具有一定的市场基础，在航线开通后，要对航空公司航线持续经营进行考核，对于那些到了补贴年限就停航的公司信息与民航局及国家市场监管总局进行充分沟通，并在行业内予以公布。

除此之外，地方政府应协调联检单位，优化中转流程，推进软硬件改造，提升旅客中转体验，以此吸引更多的客源，对航线开通提供非现金形式的支持，如减少土地使用费用、税收减免、机场及其他相关费用减免及返还、各平台对航线市场宣传等方式，使航线尽快进入良性发展，避免直接给予现金补贴而带来的市场消极行为。

（二）建立科学的国际远程航线补贴评价体系

通过补贴依据的设定，使补贴有据可依，做到事前研判，从而使补贴充分发挥积极作用，推动国际远程航线良性发展。从影响航空运输市场的各方面因素综合考虑，在设定国际远程航线补贴评价体系时，应依次考虑以下几方面的因素：

一为是否有利于开发国家重点战略市场，如一带一路国家，非洲国家等；

二为能否对枢纽建设起到积极作用；

三为是否能够弥补中国民航网络航点空白，鼓励新辟市场；

四为航线OD旅客流量是否符合开通航线的基本市场规模；

五为国内航点城市人口及经济发展是否切实满足开通国际远程航线的需要；

六为国内航点城市对外交流是否有强烈开通国际远程航线的需求；

七为评估航线可持续经营能力，是否能够在补贴期满继续健康运营；

八为航线市场竞争环境是否允许新增承运人或新开航线，避免过度的同质化竞争。

以上述因素为基础，邀请相关领域专家参与，对每个因素根据其重要性赋予权重，通过综合评分的形式，对补贴的必要性和可行性进行研判，根据评分结果，确定是否对该条航线给予补贴。

（三）形成国际远程航线补贴运行监督机制

在做好事前研判的同时，还应制定补贴航线运行监督机制，包括周期性的评估、事中监控以及效果评估。

建立周期性的评估机制。以年度评估的形式，对航线的运营情况进行梳理，包括航线经营情况、对当地经济的拉动情况、市场发展情况等，通过周期性的评估，对补贴在航线经营中起到的作用做到心中有数。

加强事中监控。做到事中监控，在合同中对航空公司的行为加以约束，在补贴期间对航线的经营情况进行监控，督促航空公司规范市场行为，切实加强市场培育，以补贴带动航线良性发展，对于无法做到的公司，采取必要的措施予以纠正。

重视事后效果评估。补贴期满，应对获得补贴的航空公司进行整体考评，特别是航线补贴停止后是否持续经营，对于补贴期满就停航的公司，地方政府应设定一些惩罚机制，并将信息上报国家市场监督管理总局。

（四）航空公司应科学对待补贴，避免盲目开通航线的短视行为

航空公司应该以市场为导向，以旅行公众需求为目标，科学对待补贴，避免为了单纯地追求补贴而盲目开通国际远程航线的短视行为，从而打破公司原有的战略规划，恶化市场竞争，因此，航空公司应从以下几个方面科学审慎地对待航线补贴：

科学制定规划，保持战略定力。航空公司首先应有明确的发展方向和市场定位，错位发展，差异化发展，避免跟风，制造同质化竞争，切实从长期战略及发展需要考虑国际航线网络布局，而不是一味地追求网络规模及国际航线数量。

同时，应积极拓展国内航线网络，使国内航线网络能够有效地对国际航线起到支持作用，实现国际航线的可持续发展。保持战略定力，避免仅为了短期利益放弃长期规划。

合理制定宽体机引进计划，实现机队与航线网络的匹配。航空公司应根据网络发展需求，合理制定宽体机引进计划，根据规划及市场情况引进机队，而非先引进了飞机再找市场，避免在补贴的短期利益驱动下被动开通国际远程航线，从而使公司战略规划错位，无法实现公司既定的战略目标及市场定位。

科学评估补贴作用，推动战略规划稳步实施。航线补贴在一定意义上对市场发展是能起到积极的推动作用的，航空公司应科学地看待补贴，通过市场分析及航线运行可行性评估，充分分析补贴在特定市场及特定航线上是否能够起到积极的推动作用，以及给予补贴的航线是否与公司自身发展战略相切合，将短期补贴与长期战略规划相结合，充分利用补贴的积极作用，培育刺激市场，最终实现航线可持续经营，推动战略规划稳步实施。

以市场为导向，配合国家战略。航空公司开通航线应以市场需求为基础，同时积极配合国家战略需求，主动承担企业的社会责任，对于有国家需要但在短期内并不能给企业带来收益的航线，也应积极开辟。在这些市场上，航线补贴是保持航线经营的重要保障，可以利用补贴培育市场，以航空带动经济政治文化关系良性发展，国家及地方政府应持续给予政策及财政支持。

结束语：

我国国际航空运输正进入高速发展期，国际远程航线开通正值高峰，在各方的不懈努力下，中国民航整体竞争力已得到迅速提升，政府补贴使用得当，将发挥巨大的推动作用。为了能够实现国际远程航线健康良性发展，各相关方应做到各司其职，各负其责，最大程度地发挥补贴的正向作用，推动国际远程航线高质量发展，最终为实现民航强国战略目标做出应有的贡献。（其他作者：俞言兵、邵伟、宣明昶）