乡村振兴要振兴农业农村农民

文/本刊特邀记者 张艳玲

乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央对“三农”工作作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。

乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。乡村振兴关乎全面建设小康社会和全面建设社会主义现代化国家的成败。

我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。我国农业农村基础差、底子薄、发展滞后，经济社会发展中最明显短板在“三农”，现代化建设中最薄弱环节是农业农村，建设全面小康社会中的短板在农村。

乡村振兴战略，正是党中央着眼农业农村短板作出的战略部署，也是推动中国经济社会持续发展必须完成的“补短板”工作。只有实行乡村振兴战略，让乡村尽快跟上国家发展步伐，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，才能实现全面建设小康社会和全面建设社会主义现代化国家的目标。

乡村振兴战略从2017年10月提出以来进展如何？出现什么瓶颈问题？如何推进？

已完成顶层设计 正起草乡村振兴促进法

党的十九大提出实施乡村振兴战略以后，中央进行了一系列战略部署：从中央农村工作会议、2018年中央一号文件，到2018年的政府工作报告及2018年的中央政治局会议等都对乡村振兴战略有安排。

2017年年底召开的中央农村工作会议明确了乡村振兴的方向和“三农”愿景，并提出走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

2018年的中央一号文件就是《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略意见》，可见，中央对乡村振兴战略的重视程度之高。中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，2018年的中央一号文件为乡村振兴引路，它不再仅仅关注“三农”，而是涉及乡村与城市更宽广领域，从乡村振兴的五大要素出发，提出具体的政策体系，还对乡村振兴的人、财、物来源及组织保障机制布局，提出许多有创新政策。

2017年的中央农村工作会议和2018年的中共中央一号文件还明确提出，要制定《乡村振兴法》。2019年全国“两会”上，全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文透露，十三届全国人大农业农村委员会正积极推进乡村振兴促进法的起草工作，力争在2020年将法律草案提交全国人大常委会审议。

2018年3月，政府工作报告提出，大力实施乡村振兴战略。

2018年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。

2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。该规划提出，乡村振兴，重点是产业兴旺，关键是生态宜居，保障是乡风文明，基础是治理有效，根本是生活富裕。

至此，乡村振兴战略完成顶层设计，国家和地方正在落实和跟进。

国家要求大城市放宽落户条件，31省份已拟定乡村振兴规划。

2019年4月8日，为配合乡村振兴战略，国家发展改革委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，重在解决在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展。加快推动城乡融合发展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。

文件提出加快农业转移人口市民化，要求城区常住人口100万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制。城区常住人口 300 万～500 万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，全面取消重点群体落户限制。超大特大城市大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。文件还提出，推进城乡要素合理配置，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市。

另据陈锡文介绍，目前，全国31个省区市级的乡村振兴规划已拟定完毕，大部分已公布，个别的正在审议。一半以上地级市已完成规划，40%左右的县级单位也已完成规划，省、地、县三级行政单位的乡村振兴规划2019年年内预计全部完成，正启动乡、镇、村的振兴规划。

乡村振兴面临理论缺乏、制度供给滞后等瓶颈问题

中国人民大学经济学院党委书记兼院长刘守英认为，乡村振兴面临的最大瓶颈是理论的缺乏，最大制约是制度供给滞后。而国务院发展研究中心信息中心主任赵树凯则认为，改革理论的核心是尊重农民选择权利，依靠基层突破。改革历程和经验显示，理论和政策研究经常滞后于基层实践。一些所谓理论权威往往按照既定理论去规制农民，对于农民首创精神缺乏认同或认同迟缓。但现实是，广大民众从来不是按照某种理论去生活。实现乡村振兴，最重要的不是解读文件，而是解读农民，顺应农民。农村改革发展的核心问题是如何对待农民。乡村振兴的要义应该是，立足乡村，面向农民。

刘守英建议，在乡村振兴战略下推行对导致乡村不振的制度改革，提供有效制度供给。建立健全城乡融合制度保障体制，建立城乡统一的要素市场，扩大要素在城乡之间自由流动，转变现行农村政策实施对象，转变农业技术进步模式、农地保护模式、城乡区划模式，城乡社会治理模式，实现土地产权制度及农业经营制度变革。从城乡统筹转向城乡融合，实现人、地、资本等要素城乡互动，实现城市和乡村文明共荣共生；实现农业农村优先发展和农业农村现代化；改革农村土地产权和农业经营制度；重视乡村治理，重建乡村秩序和制度。

当前，实现乡村振兴与城乡融合发展还面临诸多制度性难题：包括乡村的从属地位，农民的城市权利被忽视，乡村发展权丧失，现行农地制度与农业发展方式不适应，宅基地制度改革滞后阻碍村庄转型等。

刘守英提醒，在乡村振兴路径上，不要以政府行动和规划强制，实行村庄变革，将改变村庄作为乡村振兴的标志。也要避免不切实际地以大量优惠补贴等差别性政策培育乡村新型主体、龙头企业和鼓励回村创业行为。

推进乡村振兴战略要靠深化农村改革关键是人才

对于中国特色的乡村振兴道路怎么走，2017年年底的中央农村工作会议对此有明确提法，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路；必须巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路；必须深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路；必须坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路；必须传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路；必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路；必须打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路。

乡村振兴战略目标分“三步走”：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

刘守英认为，实施乡村振兴战略根本上要靠深化农村改革，加大制度供给，消除不利于乡村发展的制度制约，以“活业”带动“活人”，实现“活村”，全面活化乡村空间，使乡村和城市相得益彰、共融共生共荣。“活业” 是乡村振兴的前提，即以产业兴旺带动传统农业竞争力的提升、农业发展从数量向质量转变，农业附加值和农业工业化水平提高；“活人”是乡村振兴的关键，要促进人才投身乡村振兴建设，让农村的机会吸引人、让农村的环境留住人，培育造就一支新型职业农民队伍。“活村”是乡村振兴的归宿。有了活的业态和新型乡村人力资本，乡村的活态就能出现并可持续。

刘守英表示，深化农村改革，主线是处理好农民与土地关系，巩固完善农村基本经营制度，稳定土地承包关系。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋所有权。

另外，要破除长期存在的城乡二元体制障碍，推进以人为核心的新型城镇化，促进农业转移人口稳定融入城镇；深化户籍制度改革，降低城市落户门槛，加快促进农业转移人口市民化。促进生产要素在城乡之间自由流动与合理配置，使乡村振兴与新型工业化和城镇化相结合。

“要把改革作为乡村振兴的重要法宝，把制度建设贯穿其中，破除体制机制弊端，突破利益固化樊篱，不断激发农业农村发展新活力。”刘守英说，乡村振兴要达到城乡平等发展，农业产业革命与农业现代化，乡村人力资本的提升与改造，村庄转型与复兴，城乡互动与融合。

国务院发展研究中心主任李伟认为，实施乡村振兴战略，关键是要抓住三个字—人、地、钱。“人”是要在继续推动农业人口转移进城的同时，引导部分农民工返乡、大学生回乡、科技人员下乡，到农村去创业，高起点发展现代农业、乡村休闲旅游养老等产业；“地”是要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善三权分置制度；“钱”是要加大对“三农”投入，使之与农业农村现代化需求相适应，配置公共资源优先向“三农”倾斜。把发展普惠金融的重点放在农村，加强对乡村振兴的金融支持，引导社会资本共同参与乡村的振兴。

郑风田认为，乡村振兴需要完善农村基本经营制度、宅基地“三权分置”等诸多政策创新。乡村建设要坚持规划先行、慎重推进村庄撤并、因地制宜分类指导三个原则；要通过合理推进人、才、物向乡村流动，赋予农民资产性权益等，增强农村发展动力；从坚持农民主体地位、以农民为本位、建立农民意愿表达机制、工作考核增加所在社区民众满意度调查四个方面，建立以农民为主体的乡村振兴发展机制。

中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯认为，人才是乡村振兴中最关键、最活跃、起决定性作用的因素。人才短缺瓶颈直接制约着乡村的发展，也将直接影响乡村振兴战略的实施。实施乡村振兴战略，急需一大批有文化、懂技术、会管理、善经营、爱农村的实用型人才。要把农村现有的人才利用好，加强对农村干部、企业家和农民的培训，鼓励大学生等各类人才下乡创业，支持“城归”群体和农民工回乡创业就业。

南京大学原党委书记洪银兴认为，乡村振兴要振兴的是农业、农村和农民，乡村振兴战略直接面对的是农业、农村和农民的现代化以及农民的幸福问题。振兴农业要做强农业，要实现农业产业振兴，将高农产业转向高效产业，扩大农业专业化分工，实现农林牧副渔业多种经营；振兴农村要建设美丽乡村，实现生态振兴，将高产穷村向高效富村转变；振兴农民要让农民富裕，实现文化产业和社会事业振兴，让农民家家有房子，人人有就业，个个有保障。

中国农业大学人文与发展学院院长叶敬忠认为，振兴乡村关键在于振兴小农，而非振兴资本。切不可通过行政手段或鼓励资本下乡加速小农生产方式的消亡，在推进农业现代化的同时，应给小农留以足够的生存空间。因此，乡村振兴战略应在坚守农民主体性地位的基础上推进农村一二三产业融合发展，让农民享有产业链环节中的绝大部分附加收益。

洪银兴还认为，乡村振兴的成功秘诀在于挖掘乡村的内生动力，三次产业协调发展，实行集体经济，提供公共产品服务和福利，支撑集体致富。乡村振兴需要村庄集中，形成乡村规模经济，缩小乡村振兴所需要的公共设施和相应的公共产品供给费用。

乡村振兴战略为农业农村农民规划了美好蓝图，事关农业现代化和全面建成小康社会，各地要按照中央部署和规划，全面深化农村改革，加大制度供给，处理好人、地、钱的关系，达到 “活业”“活人”“活村”。但要注意尊重农民选择权利，不要以政府行动和规划强制，实行村庄变革。要振兴农民而不是振兴资本，不可通过行政手段或鼓励资本下乡加速小农生产方式的消亡，在推进农业现代化的同时，应给小农留以足够的生存空间。