政府购买公共服务中的政社协同机制与对策研究

谢燕裕

[摘要]文章研究了政府在向社会力量购买公共服务中，政府与社会组织之间的协作问题。在理论层面的探索上，结合上海古美街道办的例子，进行研究分析。认为要构建政社协同机制必须基于三方面的努力，第一是政府层面：政府要设立专门的行政机构，负责政府购买事项；构建政府职能协同监督机制；支持社会组织的发展。第二是监督评估机构：公共服务项目的效果要发展第三方评估机构，并发挥社会的监督作用。第三是社会组织层面：社会组织要建立交流机制和实现资金来源渠道的多元化，保持自身的独立性。

[关键词]政社协同；公共服务；公共服务契约式购买模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201912014

1背景

改革开放四十年来，中国经济快速发展，社会结构发生了重大改变。社会结构由原先的一元结构向多元结构转变，人民的公共需求也逐渐多元化，特别是计划生育的实施使我国快速进入老龄社会，养老服务等公共服务需求与供给之间的矛盾不断升温。种种迹象表明传统的全能型政府随着环境的变化，已经无法适应社会发展的需要。政府开始逐渐转变职能，转向服务型政府。自20世纪90年代以来，为了更好地提供公共服务，地方政府开始探索政府与社会组织共同提供社会服务的模式，为解决社会公共服务的需求提供了有效的解决途径。

2文献综述

21国外研究文献综述

美国学者 Young 研究认为政府和非营利组织之间的存在三种关系：一是作为政府的补充独立运作；二是在伙伴关系中作为政府的补充工作；三是与政府建立相互问责的对立关系。美国学者吉德伦、克莱默和赛拉蒙将政府与非营利组织的关系总结为四种：一是政府主导模式。政府在资金和服务资源的配给中占据主导地位。二是非营利组织主导模式。非营利组织在资金和服务中发挥主导作用。三是双重模式。界于政府主导和非营利组织主导模式之间。四是合作模式。政府和非营利组织共同开展公共服务。Karin Bryntse基于瑞典、英国和德国地方当局购买技术服务的实证研究，探讨了公共服务采购中采购功能的性质。认为采购过程是互动的，购买公共服务要与服务用户进行互动。提出公共采购应该被视为制度体系的一部分。

22国内研究文献综述

中国学者在研究我国政府购买公共服务的问题，主要集中在两个视角，第一个维度是研究国外购买公共服务的成功经验及对我国的借鉴意义，第二个维度是研究国内地方实践过程中探索的成功经验以及存在的问题。

第一，基于国内经验的总结研究。韩丽荣、盛金、高瑜彬认为我国政府应当通过政府购买公共服务来促进经济社会事业的全面发展，其次是要制定专门的政府购买公共服务的法律法规以及对购买的项目进行严格的筛选。彭浩提出我国应当重新认识政府和市场的关系，其次要进行公共服务改革，完善制度设计，探索多元化的公共服务购买方式；最后要发挥市场机制的作用，保持市场的竞争性，提高生产率。张汝立、陈书洁总结出了政府购买公共服务发展的规律，并指出了我国政府财政资金投入不足、战略规划能力不足、竞争招标的合作惯性影响了政府购买公共服务的发展。第二，基于国内地方实践的研究。王名、乐园等学者指出公共服务购买要发挥它的最大效果必须发挥社会组织和政府双方的优势，建立起公开透明的竞争程序，保持社会组織的独立性，建立起政府与社会组织之间的契约关系。苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁从公共财政体系的视角出发在总结了我国在公共服务购买的状况下，认为购买公共服务要大力推进契约式购买模式，不断扩大公共服务购买的范围；其次是要有完整的购买的规范，明确购买双方的职责、健全公开透明的购买流程、建立多元的监督机制完善法律法规，立足社会地方实践完善购买程序，培育社会组织。

3文献评述

在政府购买公共服务项目的过程中，国内外学者针对实际操作中出现的问题，提出了许多切实可行的对策，他们的研究丰富了政府购买公共服务这一领域的理论，然而我们研究学者们的研究却大都集中在政策层面上，对于如何构建多方协调配合的购买机制却少有涉及。因此本文尝试构建起政府与多方机构之间的协调配合机制，以期促进政府购买公共服务的发展。

4政府购买公共服务模式：以上海G街道研究为例

41上海古美街道购买公共服务中的政社协同模式

2016年上海闵行区古美街道办为了更好地提供公共服务，于2010年成立了上海闵行古美路街道社会组织服务中心（以下简称社会组织服务中心）。社会组织服务中心作为中介组织，承接了政府转移的部分公共职能，作为政府购买公共服务的购买方，秉承“公益凝聚你我，服务创造和谐”的宗旨，负责调查社区居民的公共服务需求，引进和培育社会组织。为社区内各类社会组织提供政策咨询、信息交流、从业培训、评估指导等全方位服务的职能。此外，还负责承接街道办事处各项公共服务项目的投标、监督和社会组织资格条件的审查。目前社会组织服务中心内入驻了23家社会组织，提供养老、公共安全教育、青少年文化培育、志愿服务、心里健康服务、社区服务等服务内容。

42公共服务项目的确定与购买流程

街道办委托浦东新区公益组织项目合作促进会调查社区的民生需求，在每年的12月15号前确定需要购买的服务项目，并将这些项目提交给委托方，委托方制订好项目招标目录及招标计划后，会在社会组织服务中心网站公布。招标的流程包括：制定招标文件、发布招标项目、接收投标、开标、评标、定标、结果公示、发布中标通知八个环节。一般而言从发布到签到合同最少需要30天的时间。

43项目运行的监督

政府的监督。在项目的运营中，政府负责监督社会组织在项目运行中的合同监督。政府层面的监督主要通过三个维度来进行监督，一是合同内容的监督，政府负责审核合同文本的内容。二是对社会组织在执行合同过程中的执行情况，在项目运行的过程中，政府会收集社会组织运行状况，对发现不履行合同协议的状况及时上报分管部门，并且追究违约社会组织的责任。三是通过资金的分期支付来达到监督的目的。政府的支付分三个阶段，第一个阶段在合同签订时支付总金额的20%，第二个阶段在中期检查评估通过后支付总金额的50%，第三个阶段在项目末期评估通过后支付总金额的30%。

第三方的监督。一是委托方的监督。政府将需要招标的项目委托给委托方后，委托方组织对承接的社会组织进行评估，评估分为两个阶段，第一阶段在项目实施的6个月后，评估承接方实施的效果、目标以及被服务对象的满意度、阶段的目标完成情况。第二个阶段的评估在项目完成后，对项目完成情况的评估。委托方评估后将报告提交给街道办，对于不合格的项目，委托方将让其进行整改。二是社会组织服务中心的评估，评估分为三个阶段，第一阶段是事前评估，对社区居民的需求进行调查，并且反馈给街道办。第二阶段是事中评估，评估的内容与委托方的内容接近，主要评估项目预期目标的效果，与被服务对象的满意程度。第三个阶段为事后评估，对承接方的工作进行验收并且评估社会影响和效果。

44经验总结

多方参与，规范购买流程。古美路街道办在购买公共服务的过程中，通过成立社会组织服务中心，建立政府与社会组织的中介组织，将辖区内的社会组织集中起来，集中公布信息，引导社会组织参与社区公共服务项目的投标。其次政府通过委托第三方组织，调查社区居民的需求，从而提供有针对性的服务，并且委托方还负责为要政府购买的公共服务项目进行招标及监督，在这个过程中，政府只需要确定购买的公共服务项目及对承接方的项目运行进行合同方面的监督，这个过程减少了政府机构中的官僚因素的影响。多方参与的机制，配合合同制的实施，社会组织在承接公共服务项目时有了一定的标准可循，在一定程度上避免了项目内容遭遇“额外内容”的尴尬性，并且提高了社会组织的独立性，有利于激发社会组织的创造力、积极性。

多方监督评估，加强评估的客观性。在公共服务项目的购买与实施的过程，街道办引入多方监督机制，明确分工，对公共服务项目的运行进行有效的监督。政府作为公共服务的购买方，并对合同的执行状况进行监督，确保承接的社会切实履行合同规定，对合同执行过程出现偏差的社会组织进行纠正。其次政府委托独立第三方组织对项目的运行作出评估，政府本身不参与到评估当中，最后社会组织服务中心也对项目的运行进行评估。三方监督各自分工，相互独立，增强了评估的客观性，其次是三方之间的相互配合能对项目运行做出客观的评价，有利于及时纠正项目运营过程中出现的偏差。

统一管理社会组织，降低信息不对称的影响。社会组织服务中心将具备承接公共服务项目的社会组织集中起来，审核它们的资格条件，并发布招标信息。入驻的社会组织可以第一时间了解到政府的相关政策，减少信息不对称带来的负面影响。另外，服务中心为各个社会组织搭建了一个交流的平台，有利于社会组织之间的交流与学习，提升社会组织的业务能力，促进社会组织更好地发展。

5构建政社协同机制

51政府层面的构建

明确政府购买公共服务的范围。政府在公共服务的提供中既可以是生产者，也可以是提供者，政府在购买公共服务的过程中必须对需要购买的服务内容进行明确的界定。一般而言政府有固有职能即提供纯公共物品的功能，如制定法律、提供国防、进行宏观调控等，另一种职能是提供准公共物品，如提供医疗、卫生、教育等服务。在政府购买公共服务的过程中，购买的项目必须从准公共产品中挑选。政府要制定和完善政府购买公共服务边界的文件，让政府购买公共服务的行为有法可依。

建立负责购买公共服务的专门机构。在购买公共服务的过程中，地方政府往往会临时成立专门负责购买的机构，这些成立的机构在无形中增加了政府管理层级、扩大了机构编制，浪费了行政资源。要合理解决这个问题必须在法律的框架下建立专门负责公共服务购买的机构。成立的部门可以负责制定政府够买的公共服务项目编录，核定政府购买公共服务的预算、合同签订、统一发布招标通知，及时向社会公众公布相关事项等职能。

大力推进合同制、竞争制购买模式。第一，推进合同制模式。政府要完善合同管理，对于可以具体衡量的项目，可以采用“任务导向”模式，将衡量的指标、作出准确的规定。对于无法用具体指标进行衡量的项目，采用“结果导向”的管理模式，对服务项目的最终结果作出规定。政府在购买公共服务的过程中要逐步推进合同制的购买，明确购买双方的义务、权利、责任等内容，将委托-代理的关系贯穿到合同实施的各个环节。第二，政府要遵循公开透明的招标过程、制定合理的准入门槛，提高社会组织之间的竞争力。

积极培育和发展社会组织。相对于其他组织而言，社会组织处于弱势地位，政府要积育社会组织的发展，可以设立专项基金支持社会组织的发展，在社会组织税收优惠上有所倾斜，减少社会组织的税收负担。

52监督层面的构建

建立科学的监督评估机制。建立科学的评估机制包括两方面：一是要建立政府部门间的协调监督机制，政府部门内要明确分工，合理划分职责。民政部负责制定服务购买项目，招标信息发放等内容。财政部监督购买公共服务项目的资金使用状况等。二是要发展独立的第三方评估机构，对于评估社会组织项目的完成效果，政府不应该涉入其中，而是要由第三方独立的组织进行独立、客观的评估，保证评估结果的客观性。

发挥社会监督力量。在政府购买公共服务的过程中，政府要引导媒体及民众进行监督，这样能有效地对购买的服务项目的进行监督，提升民众的参与感。

53社会组织层面的构建

搭建社会组织交流平台。可以将一定范围内社会组织联系起来，通过定期分享交流经验的方式，提高社會组织参与购买政府服务项目的业务能力和承接能力。其次通过与小型社会组织合作承接政府公共服务项目的方式，实现大型社会组织带动小型社会组织的成长，促进小型社会组织的发展壮大。

拓展资金来源。社会组织要摆脱依附政府的潜在倾向，就必须实现财务上的独立，不能完全靠承接政府的公共服务项目生存。第一，社会组织要积极拓宽组织运营的资金来源，包括吸引私营企业的捐赠，承接政府机构的项目等方式来保障自身资金运作的稳定性。第二，社会组织要转变传统上认为社会组织不能盈利的思想观念，社会组织本身可以盈利，但盈余的资金只能用于组织的发展而不能用于成员间的分红。

6结论

随着社会的迅速发展，构建起一个多方合作的政社协同机制越来越重要，如何保证政府、第三方组织、社会组织协调配合，显得十分关键，这需要政府、社会、第三方评估组织、社会组织之间的有效协调，如图1所示。

图1政社协同机制

本文认为要构建政府购买公共服务政社协同机制，在政府层面必须建立专门的负责机构，建立部门间的协调监督机制，做到各司其职，其次要及时向社会公众公布信息，让民众了解项目运营的基本状况。在监督监管方面政府要委托第三方评估机构，对项目的效果进行监督评估，其次是要发挥媒体和公众的监督的力量，对项目运作进行监督。在社会组织层面，社会组织之间要加强联系交流，不断完善自身的建设，拓宽资金来源，保持组织的独立性。

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