村干部选拔培养长效机制探析

杨东广　田丽

摘 要：村干部在乡村治理中发挥着组织动员、提供服务、协调关系、维持秩序、推动发展和引领价值等角色功能。城镇化导致农村“空心化”的严峻现实与“治理体系和治理能力现代化”的改革目标，使村干部选拔培养工作既面临新挑战又要适应新要求。为进一步发挥村干部角色功能，提升乡村治理水平，我们必须构建贮备机制、选拔机制、培育机制、考核机制、任用机制、激励机制、退出机制和保障机制，努力探索村干部选拔培养长效机制。

关键词：城镇化;治理能力现代化;村干部;选拔培养;机制

中图分类号：D630     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2019）03-0025-08

城镇化导致农村“空心化”的严峻现实与“治理体系和治理能力现代化”的改革目标，使我国村干部选拔培养工作既面临新挑战又要适应新要求。为了选拔培养出农村基层所需要的村干部，我们必须努力构建一套完善的村干部选拔培养长效机制，彻底破解村干部选拔培养难题，不断提升农村基层社会治理水平，夯实党在农村的执政基础。

一、村干部在乡村治理中的角色功能

村干部在乡村治理中的角色功能主要源于其在农村基层组织中所处的位置和担当的责任。村干部是党的基层组织和村民自治组织的骨干，是全体村民的“领头羊”，是村庄共同体的引领者。因此，在组织动员、提供服务、协调关系、维持秩序、推动发展和引领价值等方面，扮演着独特角色，发挥着独特功能。

（一）组织动员功能

习近平指出：乡村是我们党执政大厦的地基，乡村干部是这个地基中的钢筋。[1]房屋的“钢筋”支撑着整个房屋的重量，同时也体现着整个房屋的形态，这就是“钢筋”的价值。而村干部作为农村基层各种组织的骨干成员，他们就像“钢筋”一样支撑着农村基层的各种组织。从组织行为学的视角看，每种组织都有自己的组织系统和组织结构，这是从静态的角度分析组织要素;同时，各种组织要素之间还会有机联系、互动发展，这就需要我们从动态视角分析组织要素。对于农村基层组织来说，村干部就如同房子的“钢筋”，起着支撑作用。只有把村干部充实到农村基层组织的系统和结构之中，组织系统和组织结构才能由抽象的概念变成客观的实体，才能让这个实体运转起来、充满活力、发挥作用和体现功能。村干部在农村基层组织结构中的重要位置决定了他们是村庄共同体的核心层和领导层。他们的角色功能就是组织、动员、带领、推动本组织成员实现特定的目标。村干部作为农村基层组织的引领者和领导者，就像黏合剂一样把村民组织起来，倍增村民自身力量，放大村民自身能量，从而实现涉及全体村民权益的公共利益。當前，在城镇化和治理能力现代化双重视域下，村干部的组织动员功能非常重要，也非常必要。由于城镇化、市场化、工业化对原有乡土社会的冲击，农民个体化、家庭原子化倾向比较严重，历史传统的组织资源被破坏殆尽，在社会化分工体系中、在市场经济大环境中，个体农民如何组织生产、对接市场，如何促使传统小农向社会化小农转变，必须依靠村干部的组织动员。村干部就是分配好这些资源并利用好资源的组织力量，就是重新把农民组织起来的动员力量。

（二）提供服务功能

全心全意为人民服务是党的宗旨。村干部是村民选出来的“带头人”和“当家人”，理应在带领农村基层组织向全体村民提供服务上发挥重要领导作用。为村民提供的服务既包括农民个体满足的独特需求，也包括涉及全体村民利益的公共服务。村干部的服务功能以“公共服务”为主，因为村庄的公共利益不能等同于村民个人利益之和，不会自动实现。农民表现出来的小农意识、自利性和保守性等特点使得他们很难看到客观存在的公共利益而去主动追求。马克思曾经描述东方社会的农民就像“马铃薯”，以家庭为单位一个一个地存在着，农民穷其一生追求的就是所在家庭的生存和延续，除此以外的其他事情根本不关心，这就是农民对家庭、家族之外的事务表现出政治冷漠的主要原因。费孝通在描述中国乡村社会的差序格局时指出，农民以血缘和宗族为基准确定与他人的亲疏远近，因此，农民很难看到超出家庭或家族的更大利益和更多好处。即便合作有更大的收益，村民没有除了血缘以外的信任基础就根本无法平等协商合作。而公共产品具有这样的特点，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该产品和劳务的减少，与私人产品相比具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性。因此，村民有极强的倾向不主动提供公共产品，害怕别人“搭便车”。这样，在公共利益的实现、公共产品的提供上，村干部就要主动出面，为全体村民提供服务。

（三）协调关系功能

中国国家治理体系和治理能力具有明显的协调关系功能，习近平指出：“这样一套制度安排，能够有效调节国家政治关系，发展充满活力的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，增强民族凝聚力，形成安定团结的政治局面。”[2]同样，乡村治理也有一个重要的功能就是协调好农村基层社会的各种关系。农村基层有各种各样的关系，村干部就生活和工作在各种关系中，一定要找到自己在乡村治理体系中的定位，并协调处理好上下前后左右各种关系。他们首先要立足村庄共同体成员视角，协调好自身与村民以及村民之间的关系;然后要从民主集中制原则出发，处理好本组织体系或系统内与上级组织的关系;还要从党领导的乡村治理体系出发，协调处理好自己所在组织与其他社会组织的关系。要发挥好协调关系功能，他们既要在思想上坚定理想信念、坚守政治立场，又要在行动上符合国家法律法规要求，还要体现出高超的领导艺术和较强的执政能力，唯有如此，才能让村民们心服口服，成为协调处理农村各种关系的高手。

（四）维持秩序功能

维持村庄秩序和推动村庄发展是乡村治理的两项重点内容，也是村干部的重要角色功能。村庄秩序是指村庄生产和生活总能处于一种动态的发展、稳定和有序的状态。维持农村基本秩序为国家实现现代化发挥着“稳定器”和“蓄水池”的关键作用，主要包括维持村庄的生产秩序和生活秩序两个方面。维持生产秩序包括水利建设、道路修建、土地整理等涉及农民农业生产最基本的方面，这项工作受益面广，资金需求大，一般是单个农民无法负担的工程项目，具有公共产品性质。维持生活秩序包括调解民事纠纷、确保社会治安、养老照料等涉及在村农民最基本生活条件的供给等问题。当前，随着城镇化、工业化、市场化的不断推进，农村人财物不断流出，出现了“空壳化”“空心化”等不正常现象，甚至出现了村庄减少、退化、衰败的问题，这就更需要村干部发挥维持村庄生产生活秩序的作用。维持村庄秩序和推动村庄发展相互促进，互为条件。村庄秩序的维持是村庄发展的最基本条件，没有这个条件无法谋求村庄进一步的发展。没有村庄的发展，村庄秩序的维持必定不能长久，时刻处于脆弱易变的状态，更无法承受外部力量的冲击。因此，村干部在维护村庄基本秩序的同时，必须想方设法推动村庄发展。

（五）推动发展功能

村干部在维持村庄基本秩序的基础上，还要发挥推动村庄发展和引导村民致富的角色功能。从一定意义上说，村庄整体发展与村民个体致富密切相关，前者更具有基础性和先导性作用，即村庄整体不断向前发展必然带动村民个体收入持续增加、生活不断向好。可见，村庄整体发展更应该放到优先位置，这就更突现了村干部推进村庄发展的角色功能。村庄发展是以新发展理念为指导的全面协调可持续发展。改革开放以前，广大农民就像“长久地站在齐脖子深的湍急的水流之中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”。[3]（P1）这段话描述了当时农民最急需要解决的是吃饭问题、温饱问题和生存问题。而今天的农村，农民不仅要温饱，更要环保;不仅要小康，更要全面小康;不仅要富裕，更要共同富裕。所以，今天我们所说的村庄发展，不仅仅是经济意义上的发展，而是具有现代化特征的经济、政治、文化、社会、生态等“五位一体”的全面发展和全面振兴。毛泽东曾说过，“政治路线确定之后干部就是决定性因素”。[4]（P526）在既定政策和制度条件下，村干部是决定村庄发展的关键因素。特别是治理体系和治理能力现代化的改革目标给农村发展提供了大好机遇，在这种视野下，村干部必须把农民们重新组织起来，激发农村基层的内生动力，形成推动农村发展的强大力量。

（六）引领价值功能

任何一种组织，都要有组织文化，或称组织价值。从组织行为学原理分析，组织文化是指组织所特有、在组织的长期演化和发展过程中所形成，为组织成员所共同信仰和遵守的一系列目标、价值观念、行为方式、行为规范、道德准则、心理素质、思维方式等的综合。[5]（P302）组织文化是维系组织发展、巩固和促进组织系统有序的重要因素。如果一个组织，发展目标不明确或错误，价值观念落后、行为规范松弛、道德准则混乱，那么这个组织会越来越走向无序，甚至解体。我国农村基层有正式组织和非正式组织。正式组织包括农村基层党组织、改革开放以来成立的村民自治组织等;非正式组织包括历史传承下来的村社共同体、现代社会催生出来的专业合作社、公益组织等。这些组织呈现出来的组织价值，既包括传统的乡土文化，也包含党的理想信念和社会主义核心价值观，以及现代自治组织所具有的理念和精神等，具有多层面性和多维度性。村民们常说，“村看村，户看户，群众看党员，党员看干部”。村干部作为村级组织的骨干或领导者，不仅占据组织中的重要位置，也是组织价值的引领者和实践者。村干部基于自身的多重身份，需要引领的价值也是多元的。村干部作为支部书记、支部委员或党员，要引领基层党组织全体成员牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”，做到“两个坚决维护”，并且带领全体村民认同、支持和拥护共产党。村干部作为村落共同体成员或乡村精英，要传承优秀传统文化，维护村庄正向舆论氛围和伦理规范。村干部作为村民委员会主任或成员，要引领村民树立现代民主法治理念，教育村民具有平等、自治、宽容的心态，为表达、争取、整合村民利益在法治的框架下进行政治参与。

二、村干部选拔培养面临的新挑战和新要求

村干部在农村基层社会治理中地位突出、角色关键、功能重要。然而，伴随城镇化的推进，农村大批青壮年进城务工，村干部选拔培养却陷入了后继乏人的“荒漠”困境。而治理能力现代化又迫切要求农村基层治理必须全面深化改革，以适应现代化发展的需要，这对村干部的乡村治理能力提出新要求。如何在迎接城镇化新挑战与适应治理能力现代化新要求的双重视域下，通过创新选拔培养机制，选拔培养出一支用习近平新时代中国特色社会主义思想武装、具有较高治理能力、能够实施乡村振兴战略、不断提升新时代农村基层社会治理水平的村干部队伍，就成为我们要解决的时代问题。

（一）村干部选拔培养面临城镇化的新挑战

随着城镇化的持续推进，资源要素向城市集中成为必然趋势。我们通常所讲的“城镇化”和“城市化”，内涵基本一致，只是国内对英文Urbanization有不同译法。一般来说，现代意义上的城镇化过程是指由工业化带来的人口大规模从农村向城镇的迁移过程，以及由此导致的生产和生活方式的变迁过程。城镇化给农村基层社会带来很多变化，如提高农民生活水平、促进农村产业发展、增进公共服务、催生现代文明等。同时也对乡村社会产生巨大冲击，大批青壮年劳动力去城市打工，农村“空心化”“空壳化”“空巢化”现象愈益严重，使得村干部的选拔培养面临一些困境和挑战。具体表现为：村干部待遇不高，吸引难。从我们调研的情况看，村干部的待遇总体上不高，即使有些地方试行工资制，从绝对数量上看，和公务员相比，他们的待遇确实很低。与外出务工村民相比，村干部留在农村获得的务农等收入和村干部补贴加在一起也不高。特别是外出务工人员的打工收入和经商带来的高收入拉高了农村的消费水平，如果不能跟上这个水平，必然会被甩出村庄社会的交际圈子，没有地位、没有权威。仅从物质视角分析，这个职位的吸引力越来越低。村干部来源不足，选苗难。随着工业化、城镇化的迅速发展，越来越多的农村人口流向城镇。这给乡村社会带来一种“结构性变化”，一方面，大批青壮年和乡村精英大规模外流;另一方面，老人、妇女和儿童这支“993861”部队留村駐守。其结果就是：留在村里的有事业心、有抱负、有文化、有技术、有智慧、有较强治理能力的人越来越少，村干部或者潜在村干部普遍缺乏，甚至出现村党支部、村委会没有合适人选或无人可选的“选苗难”问题。大部分村干部素质不高，培养难。从我们调研的情况来看，现有村干部整体上年龄结构老化，文化水平不高，开拓精神缺乏，能力储备不足，综合素质很难适应新形势新任务的需要。并且有些村干部基础知识较差，即使后期党和政府给予相应的教育培训，能力上也很难有较大幅度提高。有些村干部对选举不适应，当选难。村干部要想走上工作岗位必须经过“竞选”，而这一关让许多人不适应。他们认为“酒香不怕巷子深”，不需要“竞选”。有的认为自己获得了乡镇党委和政府的认可，没必要“竞选”。有的认为民主选举就是走过场、搞形式主义，不认真“竞选”。从政治文化视角分析，有的认为公开演讲、推销自己的“竞选”与乡村社会中不张扬、不高调、沉默是金的传统文化形成巨大反差，也不想“竞选”。村干部压力不轻，工作难。既要完成国家层面的繁重任务，又要促进乡村层面的社会治理;既要让党和国家放心，又要让村民满意，这双重角色集于一身，双重任务压于一肩，可以说是任务多、责任重、压力大。从我们调研的情况看，村干部有维稳难、扶贫难、环保难和党建难四大压力。部分村干部政绩不佳，服众难。我们先来看一组调查数据，某地区调查结果显示，41%的群众对村干部不满意，56%的群众认为村干部在自己致富过程中没有发挥任何作用。[6]（P159）为什么村民对村干部不满意，无非两大原因，一是带头致富和带领群众致富的“双带”能力不够强，二是出现了“微腐败”和“小官巨贪”现象，其结果都会导致乡村治理效果不佳，难以让村民心服口服。

（二）村干部选拔培养面临治理能力现代化的新形势

党的十八届三中全会通过全面深化改革的决定，规定改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[7]（P1）治理体系和治理能力现代化对农村基层社会建设和治理提出了新要求。党的十九大报告指出，社会建设的核心是要打造共建共治共享的社会治理格局。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。[8]（P45）按照以上要求来衡量乡村治理，那么乡村治理的现代化就要看五个标准：治理主体是否主动、治理机制是否合法、治理过程是否民主、治理绩效是否高效、治理关系是否协调。每一個方面的推进都与村干部密切相关。1995年，全球治理委员会提出：“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”[9]（P4）这是西方语境中的治理，就其强调“社会多元治理主体”而言，具有借鉴意义。中国国家治理体系，是党领导下人民对国家的治理。党在国家治理中发挥领导作用，人民在国家治理中发挥主体作用。从整体上讲，一个稳定有序又充满活力的乡村治理体系，应该是党、政府、村干部、村民、农民组织相互联动、相互制约的多元互动体系。在这样一个乡村治理主体的多元体系中，村干部具有桥梁和纽带作用，这一作用决定他们要激发乡村治理主体的主动性。国家层面的治理机制要具体落实在农村基层社会治理中，就是要实现乡村治理机制的法治化，就是在党的领导下，乡村治理主体按照法律管理乡村事务，使农村基层的经济、政治、文化等一切社会治理纳入规范化、制度化、法治化轨道。村干部是乡村治理的主体，当然要推进乡村治理机制的法治化。从民主视角解读乡村治理，我们可以把乡村治理过程划分为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个过程。在这四个过程中，都存在民主不充分的问题。不可否认，村民自治实施以后，农村民主选举的参选率一直是很高的。只是到后来，由于各种原因，个别村庄民主选举的参选率出现了下降的趋势。实际上，从我们调研情况看，不仅仅是民主选举出现了问题，整个乡村治理过程包括民主决策、民主管理和民主监督不公开、不透明的问题也大量存在，这对村干部推进乡村治理过程的民主化提出了新要求。村干部要继续提高民主选举的参选率，提高民主决策的科学性，提高民主管理的规范性，提高民主监督的实效性。无论是从理论还是从实践视角分析，中国国家治理体系和治理能力都具有特殊的绩效优势，习近平强调，“这样一套制度安排，能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由，保证人民广泛参与国家治理和社会治理;能够集中力量办大事，有效促进社会生产力解放和发展，促进现代化建设各项事业，促进人民生活质量和水平不断提高。”[2]国家治理和社会治理都是要讲治理效率的。乡村治理效率主要表现为乡村治理功能的实现，就是村干部以较低的成本投入，向村民提供优质的公共服务，维持村庄最基本的生产和生活秩序，并推动村庄经济社会平稳、和谐、有序发展。在治理能力现代化的农村，村干部要想方设法提升乡村治理的实效性。当前，农村基层社会治理中需要处理的重要关系包括“乡政村治”的关系、村“两委”的关系、村委会与村民会议或者村民代表会议的关系等。处理好这些关系，对村干部的素质和能力提出了新要求。在农村基层的各种关系中，最重要、最关键、最核心的就是村党支部与村民委员会之间的关系，也就是村“两委”关系，而能否处理好村“两委”关系直接决定了乡村治理的质量和水平。在城镇化与治理能力现代化双重视域下，村干部作为乡村治理的负责者，作为乡村治理主体关系的协调者，对于提升乡村治理协调性发挥着举足轻重的关键作用。

（三）村干部选拔培养要适应城镇化和治理能力现代化的新要求

村干部在城镇化过程中任务会更重，在治理能力现代化过程中要求会更高，在城镇化和治理能力现代化双重视域下，必须成为懂农业、爱农村、爱农民的“三农”村干部。他们必须具备为民执政的服务意识。得众则得国，失众则失国。全心全意为人民服务是我们党永恒的执政宗旨。作为村干部必须牢记“以人民为中心”的理念，践行党的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到乡村振兴的实践中去，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，在全面建成农村小康的道路上和村民想在一起、干在一起，不断提高治理能力，在农村社会基层治理中让村民有更多的获得感和幸福感。必须具备民主自治的包容心态。村干部是把农民组织起来的“当家人”，要把这个“家”当好，除了具有为民执政的服务意识外，还必须具备民主自治的包容心态。农村基层民主具有“一致与冲突”相统一的特征，村干部的“包容心态”是适应这一特征的需要。村干部面对各种利益冲突，要整合不同群体之间的利益，使之达到一致;面对关系冲突，要协调处理各种关系，使之趋于和谐;面对观点冲突，要统一思想，使之产生共识;面对矛盾冲突，要调解纠纷，使之团结一致。村干部只有具备民主自治的包容心态，才能使农村这个家“家和万事兴”。必须具备带民致富的责任担当。“为官避事平生耻。”习近平多次指出，领导干部必须要有责任担当，有多大担当就能干多大事业。具备带民致富的责任担当是村干部必备的基本素质。在大众创业、万众创新的时代，村干部要勇于走在创新前列，具备创新创业之“胆”;市场瞬息万变，唯有经济规律不变，村干部要敢于洞察经济规律，具备驾驭市场之“能”;农村要发展，科技是关键，脱贫致富快，要靠科技带，村干部要带头学科技、用科技，具备科技富村之“才”;农村要发展，思路是关键，村干部要选准乡村发展思路，承担起乡村发展之“责”。必须具备维护农村稳定的领导艺术。当前，外部环境深刻变化，国内改革发展稳定面临新情况新问题新挑战，维护农村稳定的任务艰巨繁重。稳定与风险是矛盾统一体，维护稳定必须化解风险。社会主义进入新时代，农村基层也存在着政治、意识形态、经济、科技、社会、党的建设等领域的风险。作为村干部面对这些风险，必须始终保持高度警惕，既要有打好防范和抵御风险的意识，也要有应对和化解风险挑战的高招，既要有“踏平坎坷成大道”的领导艺术，又要有“斗罢艰险又出发”的顽强意志，切实把农村稳定维护好。必须具备全面建成农村小康的综合素质。全面农村小康是一个综合指标，涉及经济、政治、文化、社会和生态等各个方面。对于村干部而言，全面推进农村小康建设都必须具备综合素质。他们要有发展经济的本领，推进农村经济迅速发展;要有推动民主政治建设的本领，确保村民当家做主;要有发展文化的本领，打造农村先进文化;要有维护稳定的本领，确保农村和谐稳定;要有留住绿水青山的本领，保护好农村的生态环境。这些本领是对村干部的综合要求，构成一个有机整体。可以说，城镇化和治理能力现代化对村干部的综合素质提出了全新要求，这一全新要求就是村干部治理能力也要现代化。当然，就目前看，村干部治理能力与时代要求还有较大差距，这就需要我们在城镇化和治理能力现代化双重视域下，探索创新一套村干部选拔培养机制，选拔培养出时代所需要的村干部。