中外绿色金融制度对比及其启示

王树强，庞 晶

（河北工业大学经济管理学院，天津 300401）

环境污染已严重阻碍了我国经济的发展，环境治理已经刻不容缓。作为抑制排污的有效手段，绿色金融制度已在发达国家成功运用。在我国，绿色金融虽然刚刚起步，但已成为我国环境治理的重要战略举措。明晰中外绿色金融制度的差异，吸收国外先进管理经验，大力推进制度创新，是我国加快绿色金融制度建设的有效途径。

1 中外绿色金融发展状况对比

绿色金融是指金融部门将环境保护与资源节约作为目标，在相关政策配合下，将环境影响的潜在回报、风险和成本作为重要的因素纳入投资决策和日常业务中，以此引导社会经济资源向保护环境、促进可持续发展领域集聚的一种创新性金融模式①。绿色金融不是重建另立的金融体系，而是吸纳了环境估值要素后的传统金融体系，绿色贷款、绿色股票、绿色债券和绿色保险构成金融体系的核心部分，是对环境价值和风险进行定价的主要工具。

1.1 绿色信贷的发展状况对比

绿色信贷是绿色金融发展的排头兵。在国内外构建绿色金融体系的发展中，绿色信贷均起到了引领作用,但绿色信贷的发展西方发达国家要远远早于我国。

1988年，为促进生态产业的发展，德国成立了世界上第一家绿色银行——德意志联邦共和国金融中心，主要经营与环境保护相关的信贷业务。美国于20世纪90年代末首次提出了绿色信贷的概念，也是首个从立法高度来促进绿色信贷发展的国家。截至2016年底，美国已通过26部涉及生态保护的法律，加快了绿色信贷的发展。2003年国际金融公司和荷兰银行联合制定了赤道原则[1]，首次推进了绿色信贷的国际化，美国、德国、英国等7个国家的10家银行首批宣布加入。

2005年，我国国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，规定各级银行不得向环保未达标企业贷款，这是我国首个绿色信贷政策，标志着我国绿色金融的开始。2012年和2014年中国银监会又连续出台了《绿色信贷指引》[2]和《绿色信贷实施情况关键评价指标》[3]两个纲领性文件，进一步细化了绿色信贷操作规范。在国内绿色信贷逐步规范的同时，绿色信贷的国际化也稳步推进，2008年和2017年兴业银行和江苏银行先后正式加入了《赤道原则》，但数量少、规模小、起步晚，整体处于国际化起步阶段，需要大力推进。

表1 中外银行加入《赤道原则》时间

1.2 绿色债券的发展状况对比

中国人民银行给出的定义：绿色金融债券是指金融机构法人依法发行的、募集资金用于支持绿色产业并按约定还本付息的有价证券②。绿色债券市场是绿色金融体系中不可或缺的一部分。早在2007年欧洲投资银行发行了世界第一只绿色债券，随着绿色债券原则的推出以及气候债券组织的活跃，国际绿色债券市场规模迅速扩大，截止到2016年5月份，世界各国发行贴标绿色债券总量达到1 180亿美元。2015年，我国开始首次发行绿色债券，截止到2016年5月份，我国境内外发行的绿色债券总量为460亿美元，我国绿色债券发行量已经居全球第一。从绿色债券的首次发行时间和发行规模比较，我国与国际发达国家基本同步，市场潜力较大，充分发挥我国的后发优势，不断建立和完善相关制度和法规，为全球绿色债券市场长期的健康发展提供新动能。

1.3 绿色保险的发展状况对比

国外绿色保险市场已经十分成熟，多数发达国家已经形成了完善的绿色保险制度和法规，保险市场上已有多种可供企业选择的绿色保险产品。美国的绿色保险实行的是强制险制度，主要包括四种保险产品，分别是污染责任险、成本上限险、预先资助计划、担保贷款人险。日本绿色保险发展已有十几年，推出了多种保险产品，其中包括一般环境污染赔偿责任险、承包商环境污染赔偿责任险、应对非法投弃风险的责任险、应对加油站漏油污染的责任险、附带属地污染清除费用责任险、附带设施赔偿责任的特约型责任险等。德国的绿色保险制度是强制险和财务保证或担保相结合的制度，英国和法国等国家实行的是任意责任保险制度。

我国的绿色保险市场尚处于萌芽阶段，还没有推出与国际接轨的绿色保险产品，目前仅将环境责任险称作绿色保险。2008年起我国开始在部分省份推行环境责任险，至2012年底我国已将十多个省定为试点范围，但投保企业相对较少。与国外相比，虽然我国已有与绿色保险相关的产品，但绿色保险没有独立的保险制度，市场规模不足，保险理赔标准不精细，保险市场主体缺乏推广的积极性。

综上所述，与国外相比，我国绿色金融体系结构单一、规模不足。我国应借鉴国外成功经验加快完善相关政策法规，健全绿色金融体系，丰富绿色金融的产品品种，协同推进绿色信贷、绿色债券和绿色保险的健康发展，使绿色金融成为推进生态环境治理和结构转型的新引擎。

2 国内外绿色金融政策概要

为促进绿色金融体系的构建，自2007年起至2016年底我国国家环保总局、中国银监会、中国人民银行等部门联合出台了多项绿色金融的法规和政策，见表2。

表2 中国出台的绿色金融政策

自20世纪90年代起各国出台了多个促进绿色金融健全发展的政策文件，目前起主导作用的是国际金融公司和荷兰银行制定的《赤道原则》、国际资本市场协会和国际金融机构制定的《绿色债券原则》[4]和气候债券组织制定的《气候债券标准》[5]，见表3。

表3 国外出台的绿色金融政策

3 国内外绿色金融政策对比

3.1 政策制定的指导思想不同

国际主流的绿色金融政策是由金融机构自发制定，采取“自下而上”的原则，以市场机制为纽带，通过市场主体间的利益传导拓展推进。为促使企业减排,发达国家的政府已经出台了完善的法律法规和监管制度,强化了排污处罚，成功地将污染成本内生化，减少了污染的外部性。污染排放未达标企业与达标企业相比成本高利润低，以利益为主导的商业银行会优先为排放达标企业提供融资服务，以降低融资风险。这样，商业银行迫切需要制定一套对企业污染排放水平进行识别和监管的规则体系，以提高融资管理效率，于是《赤道原则》应运而生，并迅速吸引了85家商业银行积极加入，扩大了绿色信贷规则所覆盖的范围[1]。在债券市场上，排放未达标上市公司的收益低、风险高，被纳入投资机构的资产组合后，会严重危及投资安全和收益，因此，投资机构需要制定一套对债券发行人的排污行为进行识别和监管的规则体系，尽可能在资产组合中排除未达标企业。同时债券承销商为提高发行成功的概率，也同样需要这套规则。为了增强绿色债券信息披露的透明度、促进绿色债券市场健康发展的自愿性指导方针的出台，多家知名银行、证券公司、投行组成的国际资本市场协会制定了自愿性指导方针——《绿色债券原则》（GBP原则），截止到2016年8月份，已有200多家金融机构采纳了该原则[4]；全球市场上最活跃的推动绿色债券的非政府组织——气候债券组织制定了《气候债券标准》，该标准与GBP原则相互补充，这两个准则已经成为绿色债券的国际主流标准。但这些原则“自愿性”特点使得投资者无法对发行人是否确实遵行准则作出判断，进而无法解决资金供需方之间的信息不对称问题。

我国绿色金融的相关法规、政策是由政府主管机构制定，采取“自上而下”的原则，依靠行政力量推行。我国对于企业污染排放监管还不到位，有关企业污染排放的法律法规也不健全，导致了企业污染成本的外生性，市场主体缺乏自主推行绿色金融发展的动力。基于我国市场的现状，我国政策原则多数是政府机构制定并直接推动市场的启动，2007年中国银监会、中国人民银行和国家环保总局出台《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，我国政府部门陆续出台了多个政策文件，2012年和2014年中国银监会连续印发了《绿色信贷指引》和《绿色信贷实施情况关键评价指标》，2015年国家发展改革委员会印发了《绿色债券发行指引》，同年中国人民银行印发了《绿色金融债券公告》，2016年8月中国人民银行、财政部、国家发展改革委员会等部门联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》[6]。

Marcel(2001年)曾将银行对待环境问题的态度分为抗拒、规避、积极和可持续发展四个阶段。抗拒阶段，对环境问题的关注只能增加成本而没有任何收益，因而采取抗拒态度，目前大多数发展中国家多处于这一阶段；规避阶段，希望将环境影响的外部性逐步得以内部化，规避环境风险、降低运营风险的策略开始受到欢迎，少数发达国家以及少数发展中国家处于这一阶段；积极阶段，可以从环境保护、生态平衡、气候变化等长期困扰人类社会发展的难题中主动发现商机，开始采取更加积极的手段，设计相关的金融产品，开展相关的业务，为人类社会可持续发展提供帮助，目前大多数发达国家处于这一阶段；可持续发展阶段，一切商业活动都与社会可持续发展相一致，整个经济系统与环境协调发展。由于大多数发达国家已处于积极阶段，金融机构已发现环境问题中的商机，所以国际上实行的绿色金融政策大多数都是自愿性准则。而我国正处于由规避阶段向积极阶段的过渡时期，相关的环境污染监管政策和处罚政策还不完善，金融机构还没有发现环境问题中所蕴藏的巨大商机，我国绿色金融政策的制定和执行要依靠行政推动来完成。

3.2 项目全程审查方式各有侧重

对比中外绿色金融政策可以发现，在项目的全程审查方面，国外的绿色金融政策侧重于对项目运行过程的审查。《赤道原则》对项目的事前审批要求较低，但要求金融机构在项目运行阶段严格履行对项目的审查义务，只有在项目发起人能够证明项目在运行中对社会和环境的影响符合相关标准并遵守《赤道原则》的情况下，金融机构才能对项目继续提供融资。GBP原则也比较侧重事中审查，该原则规定符合文件中四大原则③的项目就可以发行绿色债券，但该原则要求金融机构对发行绿色债券的项目实行严格的事中审查，以确保项目在运行中符合环境要求，符合GBP原则的规定，并要求企业每年至少一次对外披露详细的募集资金使用情况。CBS对债券的审查主要包括发行前认证、发行后认证、定期认证，更侧重于发行后认证和定期认证。CBS在对债券审查方面更加灵活，可以对未进行发行前认证的已发行债券进行发行后认证和定期认证。将符合标准的债券确定为绿色债券范畴可以提高债券成功发行的概率，可以增强投资者对债券的信心。而我国制定的绿色金融的相关政策既侧重于事前审批，也侧重于事中监管。《关于构建绿色金融体系的指导意见》中明确规定了绿色金融所服务的项目范围和领域，即环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域，事前先确保项目属于绿色环保行业。该指导意见中还指出政府部门要加强对项目的后续管理，要定期审查企业上交的项目运行资料，确保项目运行中符合排放标准。我国的其他绿色金融政策也是按事前审批和事中监管的方式来对项目进行审查的。

3.3 项目筛选标准不同

从各指导原则的项目的选择来看，外国指导原则选择支持的项目范围与我国指导原则所规定的项目范围有所重合，但也有差异。外国指导原则所规定的项目范围比较宽泛，而我国指导原则所规定的项目范围相对较窄，并要求项目所属行业为绿色环保行业。《赤道原则》对可提供绿色信贷的项目只规定了项目的融资金额，并规定该原则适用于全球各行各业，而没有对项目所属行业做出限定。《赤道原则》可以为新的融资项目提供如下金融服务：为资金成本1 000万美元以上的项目提供融资以及咨询服务；为符合融资标准的企业提供公司贷款；为符合规定的项目提供过桥贷款④。GBP原则从四个方面列举了所支持的项目类别，包括绿色能源（可再生能源、能源利用效率、水资源的可持续管理）、环保（污染的预防与控制、生活自然资源的可持续利用、陆地与水生生物多样性的保护、应对气候变化）、绿色交通、绿色生产（生产技术以及工艺的生态效率）等领域，但在文件中明确规定绿色债券所支持的项目包括但不局限于上述项目类别。CBS标准主要侧重对项目是否绿色的认证。我国颁布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》明确提出，我国绿色金融所支持的是环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目，为这些项目提供投融资、项目运营、风险管理等金融服务。我国的政策将绿色金融所支持的项目范围限定在环保、绿色节能等领域，所支持的项目范围比较明确。与国外相比，我国所支持的项目范围较小，项目所属行业仅局限于绿色节能和环保行业，限制了其他行业发展绿色金融的积极性，不利于绿色金融在各行各业中的发展。

3.4 项目监控主体不同

国际指导原则对项目运行中的管理主要依赖第三方机构进行。《赤道原则》首先根据项目对环境所造成的影响程度，将申请绿色信贷的项目分为三类：A类，项目对环境和社会有重大影响；B类，项目对环境和社会有一般影响；C类，项目对社会和环境有轻度或没有影响[1]。A类和B类项目申请绿色贷款时需要提交一份由客户、顾问或外部专家任何一方制定的环境和社会影响评估报告，该报告将由另一名与项目申请人无直接联系的环境和社会顾问完成一次独立审查。金融机构依据项目申请人所提交的第三方评估报告和第三方做出的审查结果，做出是否给予融资的决定。在项目运行中为确保借款期限内管理的持续性和真实性，该原则要求申请人聘请一名独立的环境和社会顾问，或聘请具有资格的且经验丰富的外部教授来核实定期提交的监测信息。GBP原则在项目运行管理中鼓励推行第三方管理机制。CBS标准规定项目须经气候债券组织认定的独立第三方组织审查，第三方根据CBS标准对债券和债券发行人进行审查，并对符合标准的债券和债券发行人出具保证报告，以供气候债券组织参考。我国绿色信贷项目在运行中实行的是金融机构管理和政府部门监督相结合的管理方式。我国发行的绿色债券是由中国人民银行依据债券发行人所提交的募集资金使用情况报告来完成项目运行中的管理工作。

4 完善中国绿色金融体系的政策建议

（1）强化市场引导。我国绿色金融的发展目前只是依靠政府推动来完成，应提高市场对绿色金融的推动力。我国应对企业的污染排放实行严格监管，明确污染排放的收费标准，加大对超标企业的处罚力度，减少污染的外部性。严惩污染排放超标企业，虽然会影响企业和金融机构的收益，但是可以提高金融机构自觉履行绿色金融政策的积极性，使我国绿色金融的发展逐步由行政推动转变为市场推动，使市场中的企业和金融机构成为促进绿色金融发展的主要推动力。

（2）改进融资项目遴选机制。我国绿色金融政策所支持的项目范围相对较小，仅局限于绿色环保行业。我国应将其他行业中符合排放标准的企业也纳入绿色金融所扶持的项目范围中，将项目范围划分由行业标准转为排放标准，打破绿色金融仅支持绿色环保行业的壁垒，可以使更多符合排放标准的企业加入到绿色金融的行列中，使更多的行业和企业共同构建绿色金融体系。

（3）明确监管责任。我国的绿色金融政策尚未明确监管责任，对绿色金融的各个环节缺乏有效监管。我国政府应明确项目运行中的各项监管责任，对绿色信贷、绿色债券所涉及资金的管理、使用和后期流向追踪等责任明确监管部门，实现资金的有效监管，确保资金流向符合规定的绿色项目。同时政府也应该明确项目运行中对企业污染的监督责任，建立监督部门和金融机构有效的信息沟通渠道，确保金融机构及时准确地了解项目污染排放情况，使金融机构能够正确做出是否对项目提供后续资金支持的决定。

（4）完善激励机制。为促进绿色金融的发展，我国政府机构应完善激励机制来提高金融机构和企业发展绿色金融的积极性。政府可以对污染排放达标并获得绿色信贷的企业实行减免税收的政策，以此来促进企业的绿色发展。在绿色债券的发行中，政府可以让绿色债券购买者享有如购买国债一样的免税政策，使绿色债券成为投资的首选投资工具。地方政府还可以为发行绿色债券的企业提供投资补助、担保补贴、基金支持等激励措施。为促进绿色保险的发展，政府可以对发行绿色保险的公司或购买绿色保险的企业给予一定的财政贴息，提高保险公司和企业发展绿色保险的积极性。

5 结 论

绿色金融的发展既可以满足生态建设、绿色发展的需要，也可以解决企业融资难、融资贵的问题，为投资者和企业提供了多元化的投融资工具。对比中外绿色金融发展状况可以发现，我国绿色金融体系的基本框架尚未完全建立，绿色信贷市场已初步形成，绿色债券市场处于起步阶段，绿色保险市场尚未形成。国外绿色金融发展较早，绿色金融体系比较完善，我国可以借鉴国外的成功经验来建立完善的绿色金融体系。通过比较中外绿色金融的相关政策发现：我国制定的政策是依靠行政力量推动的“自上而下”的政策，而国外制定的政策是“自下而上”的自愿性准则；我国绿色金融政策既侧重事前审批，也侧重事中监管，国外政策侧重事中监管；我国绿色金融仅支持绿色环保企业中的项目，所支持的项目范围比较窄，国外绿色金融为各行各业中符合排放标准的项目提供服务；我国主要是依靠政府机关来完成项目运行的管理工作，国外主要是依赖独立于企业的第三方机构来完成对项目运行的管理工作。与国外相比，我国绿色金融体系的构建工作尚未完成，我国应积极采取促进绿色金融发展的相关措施，强化市场引导、改进融资项目遴选模式、明确监管责任、完善激励机制是构建完善的绿色金融体系、促进绿色金融健康发展的有效措施。

注 释：

① 资料来源：鲁政委，汤维祺的《绿色金融的涵义及相关概念辨析》。（2016-09-02）[2018-09-20]。http://greenfinance.xinhua08.com/a/20160902/1657924.shtml。

② 资料来源：中国人民银行发布《绿色金融债券公告》（〔2015〕第39号）。

③ GBP原则中的四大原则是指募集资金用途、项目评估和筛选流程、募集资金管理、报告和披露。

④ 过桥贷款：贷款期限少于两年，且计划借由预期符合上述相应标准的项目融资或一种为用于项目的公司贷款进行的再融资。