“以地生财”对城乡收入差距的影响——来自中国地级市的经验证据

谢 鹏

(中南财经政法大学 财政税务学院/中国收入分配研究中心，湖北 武汉 430073)

一、引言

自20世纪80年代中期以来，我国城乡收入差距逐步扩大，城乡收入比2009年达到最高值3.33，2017年为2.71，均高于发达国家1.5左右的水平①。较大的城乡收入差距受到全社会的高度关注，党的十九大确立了“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现”的目标。但在财政压力和官员“晋升锦标赛”机制的激励下，地方政府并未采取有效措施缩小城乡收入差距，最关注的始终是运用土地来获取财政收入。在我国进入高质量发展的新阶段，亟需通过城乡协调发展推进全面建成小康社会，地方政府“以地生财”的发展模式(或称“土地财政”)对城乡收入差距产生了怎样的影响？这是直接关系到推进国家治理现代化、打赢脱贫攻坚战、实现共享发展的重大问题，需要学术界进行专题研究。本文利用2000～2015年全国269个地级及以上城市面板数据，就地方政府“以地生财”行为对城乡收入差距的影响及其作用机制进行实证检验。

二、文献综述

已有研究就土地财政对经济社会发展的影响展开了不同角度的讨论。一方面，土地财政推动以城市建成区面积为衡量标准的城镇化进程[1]，并通过财政支出的生产性偏向带来城市基础设施建设的日益完善[2]，一定程度上促进了地方经济增长[3]；另一方面，土地财政也导致房价快速上涨[4]、加剧地方政府债务风险[5]、增大了土地违法和寻租空间[6]。

学术界关于土地财政对城乡收入差距的影响研究主要集中在负面效应上。第一，在土地征收环节，农民无法分享农地转变为城市建设用地之后的增值收益，是城乡收入差距拉大的重要原因[7]；第二，在土地出让环节，地方政府的土地出让行为联结了房价变动与财政收入[8]，而房价上涨通过对居民储蓄、投资行为的扭曲使中低收入阶层福利下降较多[9]，加剧了财富和收入的不平等；第三，在再分配环节，土地财政具有显著的城市偏向特征，偏向城市的财政支出策略是造成城乡收入差距扩大的重要因素[10]，土地出让收入和土地出让面积的增长会在短期内加剧城乡收入差距的扩大[11]。也有少数文献在系统梳理土地财政的正向、负向收入分配效应的基础上进行实证研究，发现土地财政对城乡收入差距的影响呈现倒U型趋势[12]。

以上研究为土地财政的收入分配效应研究提供了重要借鉴，但仍有继续完善的空间，第一，作用机制不够清晰，且定性分析较多，缺乏直接的经验证据。第二，实证分析的方法、数据有待改进。土地财政收入和城乡收入差距都是内生性很强的变量，如果直接进行回归，估计结果是有偏的；已有的实证研究均使用省级面板数据，难以准确反映出其内在微观影响机制。

本文的边际贡献主要有：第一，从理论与实证两个层面研究了“以地生财”行为对城乡收入差距的影响，发现“以地生财”是拉大城乡收入差距的重要因素，并揭示了“以地生财”影响城乡收入差距的渠道机制，为城乡收入差距的演变提供了新的合理解释；第二，选择合适的工具变量，运用工具变量法(IV)进行再检验，从而最大限度减少内生性问题，使实证结果更为可靠。

三、内在机制与研究假设

“以地生财”的发展模式是当前财政体制、土地制度、政绩考核体系等因素的衍生物。1994年的分税制改革调整了中央和地方财政关系，财权向中央集中，而事权却没有相应调整，地方政府不可避免地出现了由收支缺口增大导致的“财政压力”，而城乡二元土地制度为地方政府探寻“第二财政”开辟了财路，“以地生财”的发展模式应运而生。此外，在政治集权的背景下，自上而下的官员晋升激励及由此产生的地方政府竞争，也是“以地生财”发展模式形成和发展的重要原因。

(一)“以地生财”与“人地失调”的城镇化

“以地生财”是地方政府推进土地城镇化的基本动力[13]。第一，土地出让价格与土地征收成本之间巨大的剪刀差是地方政府进行土地征收和土地出让的重要动力。第二，城市建设规划调整是地方政府推高地价的重要手段，为推动城市地价和房价上升，最直接的手段是继续进行土地开发，使已有中心地区功能更为完备，使当前的周边地区成为中心地区或更靠近中心地区。

按照国际惯例，土地城镇化与人口城镇化密不可分。但我国土地城镇化速度远远超过人口城镇化速度，2000～2012年，以城市建成区面积计算的土地城市化扩张速度是按照城镇常住人口计算的人口城市化增长速度的1.87倍[14]。“以地生财”会从以下两个方面对人口城镇化水平产生抑制作用[15]：一方面，高房价阻碍农民融入城市。“以地生财”助推房产和建筑安装行业增长，吸引大量农村低技能劳动力进城务工，但由于高房价和户籍制度阻碍，进城务工农民具有“候鸟”式迁移特征，最终仍然会回到农村，城镇化进程无法得到实质性提高。另一方面，地方政府消极应对人口城镇化。2012年国家发改委调研8个代表性省份，发现户籍改革几乎遭遇所有市长的反对②。

以刘易斯为代表的发展经济学家认为，农村劳动力与人口的转移对农民收入增长起决定性作用[16]。人口城镇化的推进能充分发挥我国劳动力充裕的资源禀赋，优化配置生产要素，通过要素报酬的均等化缩小城乡收入差距。而“以地生财”减缓了人口城镇化进程，从而拉大城乡收入差距。综上提出：

假设1：“以地生财”导致“人地失调”的城镇化，扩大了城乡收入差距。

(二)“以地生财”的“去工业化”效应

为获取土地财政收入，地方政府运用对土地一级市场的垄断地位，实行“饥饿供地”[4]，再通过招拍挂的方式高价出让经营性用地。地价的提高推动房价上涨，而房价的上涨又刺激房地产投资需求，进一步推动地价上涨，房价和地价形成螺旋式上升态势。房价持续上涨拓展了房地产行业的利润空间[17]，而行业间利润率的差异促使房地产业对工业投资产生虹吸效应[18]。工业企业在涉足房地产时，势必减少主营业务投资，从而引发产业结构的“去工业化”趋势。此外，由“以地生财”导致的房地产价格上涨容易诱发通货膨胀，带来原材料价格上升，减少工业企业的利润[19][20]。

根据产业发展规律，工业化必然带来劳动力要素的流动，而“去工业化”不利于农村劳动力流动，特别是加工制造业的低迷不利于农民从事非农就业，降低了城乡要素价格均等化程度，从而扩大城乡居民收入差距；此外，由于工业化需要大量的初级农产品作为原材料，“去工业化”趋势也不利于农业发展和农民增收。综上提出：

假设2：“以地生财”降低了工业化水平，导致城乡收入差距扩大。

(三)“以地生财”与公共品供给扭曲

在不同的激励机制下，地方政府的再分配行为模式有明显差别，对城乡收入差距带来直接影响。

首先，以GDP为导向的“晋升锦标赛”体制促使地方政府之间展开激烈竞争[21]，而在拉动经济增长的三驾马车中，固定资产投资见效最快、增长效应最明显[22]，相比之下，难以通过增加公共服务产品来实现短期经济绩效大幅提高，因此地方政府更倾向于将可用财力投入基础设施建设[23]。

其次，“以财养地”与“以地生财”息息相关。财权层层上收、事权层层下放的财政体制倒逼地方政府开辟“第二财政”，规模庞大且地方独享的土地出让金收入成为首选。而城市基础设施和人居环境的改善，会带来土地升值[24]，为地方政府带来更多的土地出让金收入。“以地生财、以财养地”的循环模式要求地方政府加大基础设施类公共品的供给力度[23]。

因此，在土地财政的背景下，地方政府公共品供给主要集中于能拉动即期经济增长、带来税收收入的基础设施类公共品，由于这些基础设施类公共品主要集中于城市，由此带来的资本化收益也主要分配给城市居民。教育、医疗、社会保障等民生公共品供给，具有“亲贫”和“兜底”的特征，能直接进入居民效用函数，是缩小城乡人力资本差距的重要因素，其供给不足直接导致基本公共服务不均，对农民和弱势群体的影响更为明显。基于以上分析，本文提出：

假设3：“以地生财”行为模式下，地方政府偏重于提供基础设施类公共品，对民生公共品供给不足，进而拉大城乡收入差距。

四、研究设计

(一)模型设定

本文采用双向固定效应模型对上述假设进行实证检验，样本区间选取为2000～2015年，模型设定如下：

theilit=β0+β1lnlandrit+αXit+γi+μt+εit

(1)

式(1)中，i表示城市，t表示年份，theilit是衡量城乡收入差距的指标，lnlandrit代表土地财政收入规模，Xit代表其他所有控制变量的集合，γi为城市固定效应，μt代表时间固定效应，εit为随机干扰项，本文所关注的核心系数为β1，在控制其他影响因素的基础上，β1可以看成是“以地生财”对城乡收入差距的总效应，既包括直接影响，也包括中介机制产生的间接影响。根据本文的假设，需要验证β1>0。

(二)变量的选取及说明

1.因变量。城乡居民收入差距(theil)：采取泰尔指数衡量城乡收入差距[25]。其计算公式为：

(2)

式(2)中，i代表城市，t代表年份，j=1,2分别代表城镇或农村地区，zij表示城镇或者农村的人口数，pij表示城镇或农村的居民总收入，计算方法为相应的人口乘以人均收入。pi表示第i个城市的居民总收入，等于城市的居民总收入加上农村的居民总收入。zi表示第i个城市的总人口，等于城镇总人口加上农村总人口。由于统计数据中缺失各市历年的城镇和农村人口数，本文用非农业人口代替城镇人口，用农业人口代替农村人口[26]。2014年以前的总人口和非农人口数据来自《中国人口和就业统计年鉴》，2015年该项数据采用各省统计年鉴中各城市的城镇和农村人口进行替代，部分仍然数据缺失的城市沿用2014年的人口数据。2013年以前的城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入来自历年《中国区域经济统计年鉴》，2014～2015年该两项数据来自各省统计年鉴和各地级市国民经济和社会发展统计公报③。为方便计量分析，将式(2)计算出的泰尔指数乘以100。

2.自变量。为体现出地方政府的“以租代税”行为，本文土地财政收入(lnlandr)采用土地出让金(万元)的对数形式表示。根据新古典经济增长理论，在基准模型中加入资本存量lnk、劳动力lnlabour这两项重要的生产要素作为控制变量，资本存量lnk采用永续盘存法进行测算后取自然对数得到[27]，劳动力lnlabour采用就业人数(万人)的对数形式进行度量；考虑到当面临较大的财政压力时，地方政府会更为依赖“以地生财”的发展路径，加入财政分权度(author)作为控制变量，计算方法为(一般公共预算支出 — 一般公共预算收入)/一般公共预算收入；考虑到劳动生产率会对土地财政收入的依赖程度产生影响，加入劳动生产率(lnpgdp)作为控制变量，采用人均GDP的对数形式表示；由于土地供应面积、农地征用面积与土地财政收入直接相关，加入土地供应总面积(lntsland)作为控制变量。

此外，为进行渠道检验，分别在解释变量中加入人口城镇化(urban)、土地城镇化(area)、基础教育公共品供给(lnedur)、基础设施状况(lnroad)、工业化水平(indr)、房地产投资(lnhinv)。以上变量数据来自历年《中国国土资源年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》。模型各个变量描述性统计结果如表1所示。

表1 变量的描述性统计结果

五、实证结果

(一)基本结果

表2第(1)和(2)列分别报告了混合截面模型和双向固定效应模型估计结果，两个模型中土地财政收入的估计系数均显著为正。第(2)列土地财政收入每增加1%，城乡收入差距泰尔指数提高22.74%，“以地生财”总体上拉大了城乡收入差距。

为解决模型估计中的内生性问题，本文将每个城市中坡度大于15度的土地面积占比乘以国家基准中长期贷款利率，作为“以地生财”的工具变量sl_r[28][29]，运用工具变量法(IV)进行再检验。土地坡度数据从中国科学院资源环境科学数据中心的数字高程模型(DEM)中获取。表2第(3)列和第(4)列报告了工具变量法(IV)估计结果，第一阶段结果显示土地财政与工具变量sl_r呈现明显的负相关关系，主要是由于中长期贷款利率越高，土地需求越小，土地财政收入也越少。第一阶段F检验表明工具变量与内生变量具有较强的相关性；第二阶段回归结果显示：土地财政对城乡收入差距产生明显的正向作用，验证了基准回归结果的稳健性。

表2 基准回归结果和工具变量法回归结果

注：*、**、***分别代表通过10%、5%、1%的显著性检验，括号内为标准误。下表同。

(二)中介效应检验

第一步：将城乡收入差距泰尔指数对土地财政收入、渠道变量、控制变量回归。与方程(1)不添加渠道变量Dit的回归结果相比，如果土地财政变量的回归系数有所下降或者变得不显著，则说明“以地生财”对城乡收入差距的影响部分或者全部来自渠道变量的传导。

theili,t=γ0+γ1lnlandr+γ2Dit+τitXit+γi+μt+εit

(3)

第二步：将渠道变量对土地财政收入、控制变量回归，如果回归系数显著，说明“以地生财”对渠道变量产生了明显影响：

基准特征序列和行为序列的选取以长度相同的连续若干年份数据。然后基准特征序列保持固定不动，行为序列在时间轴上每次以1年为单位向右平移，移动时间步长记为T，分别计算相应的灰色绝对关联度。定义X0和Xi的灰色绝对关联度计算公式为：

Di,t=α0+α1lnlandr+τitXit+γi+μt+εit

(4)

1.“人地失调”城镇化的中介效应检验。由于缺乏各地级市城镇人口的公开数据，采用各城市的非农业户籍人口占总人口的比重表示人口城镇化urban，采用城市建成区面积增速表示土地城镇化area。表3第(1)列结果显示，lnlandr的估计系数从0.2274下降到0.1545，同时urban估计系数在1%的水平上显著为负。第(2)列结果显示，土地财政收入的估计系数在1%的水平上显著为负，表明“以地生财”明显降低了人口城镇化水平。综上可知，“以地生财”阻碍了人口城镇化进程，从而导致城乡收入差距扩大。

继续检验“以地生财”是否通过土地城镇化影响城乡收入差距。表3第(3)列结果显示，土地财政收入变量估计系数从0.2274下降到0.1661，同时土地城镇化变量系数在10%的水平上显著为正。第(4)列结果显示，土地财政收入估计系数在10%的水平上显著为正，“以地生财”明显加快了土地城镇化进程。综上可知，“以地生财”带来“人地失调”的城镇化，促使城乡收入差距扩大，验证了假设1。

表3 “人地失调”城镇化的中介效应检验

表4 “去工业化”的中介效应检验

2.“去工业化”的中介效应检验。采用工业增加值占GDP的比重衡量工业化水平indr，表4第(1)列结果显示，lnlandr的估计系数从0.2274下降到0.2143，同时indr的估计系数在1%的水平上显著为负，表明工业化能显著缩小城乡收入差距；第(2)列indr的估计系数显著为负，结果表明“以地生财”对工业化起到明显的阻碍作用。可知“以地生财”通过“去工业化”效应拉大了城乡收入差距，验证了假设2。

为验证土地财政背景下房地产业对投资的虹吸作用，表4第(3)列报告了房地产投资lnhinv对土地财政收入lnlandr的回归结果，lnlandr的系数显著为正，一定程度反映了“以地生财”促进了房地产投资增长，对其他行业投资产生“挤出”效应。

3.公共品供给扭曲的中介效应检验。本文将公共品分为基础设施类公共品和民生性公共品，基础设施类公共品用每平方公里公路里程的对数形式lnroad来衡量，民生性公共品用基础教育公共品供给状况lnedur(每万人口中小学教师数的对数形式)和医疗及社会服务公共品供给状况lnliveli(每万人卫生、社会保险和社会福利从业人员的对数形式)来定义[30]。表5第(1)列结果显示：lnlandr的回归系数从0.2274下降到0.1644，显著性水平不变，且lnedur的回归系数为显著为负，基础教育公共品供给能明显缩小城乡收入差距；第(2)列lnlandr的估计系数-0.0086，在1%的水平上显著，可知“以地生财”减少民生性公共品供应，从而拉大城乡收入差距。第(3)和第(4)列结果显示lnliveli对theil的影响不显著，lnlandr对lnliveli的影响为负，也不显著。可能的原因是卫生、社会保险和社会福利事业大多由差额拨款事业单位承担，这些单位的资金来源除了财政拨款之外，很大部分是自己的营业收入，给计量分析带来一定程度偏差。

表5 公共品供给扭曲的中介效应检验

注：受数据可得性限制，第(1)、(2)、(5)、(6)列样本时期为2000～2013年，第(3)、(4)列为2003～2013年。

(三)异质性与稳健性检验

表6的第(1)、(2)、(3)列分别报告了对各区域分样本回归的结果④，结果显示：“以地生财”对城乡收入差距的影响在东部和西部地区显著为正，对东部地区的影响大于西部地区，在中部地区不显著。可能的原因是：第一，从房价的走势来看，房地产市场化改革以来，东部和西部地区上涨较快，而中部地区相对较慢，土地财政背景下房价对人口城镇化的阻碍作用在东部和西部地区更强；第二，东部地区资本密集，“以地生财”的去“工业化”效应比中部地区更加明显；第三，西部地区财政自主度弱，更加依赖土地财政带来的可用财力，公共品供给结构比中部地区更加扭曲。

表6 异质性与稳健性检验

注：同表2。

部分文献采用城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入之比作为城乡收入差距的度量指标。表6第(4)列用城乡收入比(gap)作为因变量，对基准回归结果进行再检验，lnlandr的估计系数显著为正，表明本文的结果非常稳健。

六、结论与政策建议

本文利用2000～2015年全国269个地级及以上城市面板数据，采用双向固定效应模型和工具变量法，实证研究了地方政府“以地生财”行为对城乡收入差距的影响及其作用机制。研究结果表明：(1)地方政府“以地生财”行为显著扩大了城乡收入差距，且对周边地区城乡收入差距产生显著的扩大作用；(2)“以地生财”的发展模式会带来“人地失调”的城镇化格局、扭曲的公共品供给结构和“去工业化”效应，进而扩大城乡收入差距。(3)“以地生财”对城乡收入差距的影响在各区域存在显著异质性。“以地生财”的发展模式既缺乏效率，又有失公平，地方政府过度依赖“以地生财”无疑会扩大城乡收入差距，阻碍协调发展、共享发展的实现。

本文的研究结论对完善财政体制和优化收入分配格局具有鲜明的政策含义：一是优化中央、地方财政关系，促进事权和支出责任相匹配，减轻地方政府的财政压力；改革以GDP为导向的政绩考核体系，消除“以地生财”的制度土壤。二是加大土地出让的市场化改革力度。优化调整各种类型建设用地供应指标和最高限价，避免地方政府通过“饥饿供地”推高土地价格。三是加大对地方政府土地利用效率的考核，避免土地城镇化水平超越人口城镇化水平。四是强化地方财政支出和政府投资的民生导向，加大民生性公共品供给，为城乡居民提供更为均等的公共产品和公共服务。

注释：

①城乡收入比是指城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比值，作者根据相关年份《中国统计年鉴》数据测算得到。

②参见2012年8月21日《南方日报》评论员文章《推进户籍改革需要更多有效措施》，http://theory.people.com.cn/n/2012/0821/c49154-18792897.html

③部分城市农村居民人均纯收入数据缺失，用农村居民人均可支配收入替代。

④按照国家统计局的标准进行划分。