区域职业教育一体化：加勒比共同体“教育就业计划”解读

翟俊卿?莫文天

摘 要 面对经济全球化和教育国际化的挑战，世界各国对于职业教育与培训重要性的认识达到了前所未有的高度。加勒比共同体作为拉丁美洲加勒比地区发展中国家区域性经济合作组织，为了增强区域经济竞争力、保障区域经济持续繁荣、实现地区经济一体化，于2013年8月颁布“教育就业计划”。该计划旨在通过完善职业技术培训和职业资格认证制度来构建市场应对型职业教育体系，进一步推动区域范围内职业教育一体化的进程，从而促进区域内劳动力的高效流动，提升加共体成员国职业教育在國际上的整体竞争力。“教育就业计划”的实施对于我国及世界其他国家和地区发展职业教育体系，推动区域职业教育一体化具有借鉴意义。

关键词 加勒比共同体;职业教育与培训;教育就业计划;区域职业教育一体化

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）04-0069-06

随着经济全球化和教育国际化的不断深化，各国对于职业教育与培训的关注度与日俱增，在区域一体化背景下，世界各国都在积极探索与区域经济一体化相适应的区域职业教育一体化，以支持提高区域竞争力。加勒比共同体（Caribbean Community，CARICOM，下文简称“加共体”）是1973年8月建立的加勒比地区的经济组织，目的是促进区域经济合作，实现地区经济一体化，即：通过加勒比共同市场进行经济合作，协调成员国外交政策，在卫生、教育、文化、通讯和工业等领域提供服务和开展合作。加共体于2013年8月颁布“教育就业计划”（CARICOM Education for Employment Program），通过建构市场应对型职业教育和培训体系来培育具有全球竞争力的劳动力，以此支撑区域经济可持续发展[1]。

一、加勒比共同体“教育就业计划”出台背景

（一）区域化经济发展的时代需要

早在20世纪90年代初，加共体就制定了区域职业教育与培训战略来应对经济全球化和贸易自由化所带来的挑战[2]。该战略强调加强区域经济一体化，要求各成员国设立国家培训机构以及建立人力资源的支持和补充机制，以协调和促进劳动力培训、评估和认证。随着经济全球化对经济发展及劳动力要求的不断提高，原有的职业教育与培训战略无法满足当今市场对劳动力自由流动的要求。2001年7月，加共体单一市场和经济体（CARICOM Single Market and Economy）这一区域经贸合作机制正式启动，标志着各成员国开始以共同体的形式参与和应对市场竞争，从根本上提升整个区域的全球竞争力[3]。加共体单一市场和经济体的有序运转需要区域内资本和劳动力的自由流动，然而在加共体成员国内部对劳动力自由流动的限制却仍然存在。这种限制存在的根本原因在于加共体内部的排外倾向以及各国的精英教育体系，即：一方面担心本国国民就业机会被抢走;另一方面担心有技能的本国国民外流。但当前的经济发展要求加共体成员国之间建立有效且自由的劳动力流动机制，这也是提高区域劳动力市场灵活性和扩大加共体各成员国国民就业机会的重要手段。为了打破劳动力市场的流通限制以及通过人力资本的提高吸引投资力，加共体在近年来努力开展了如建立加勒比职业资格证书制度（Caribbean Vocational Qualification，CVQ）等改革举措，以期建立一个高效优质、面向每个受教育者的职业技术教育和培训体系[4]。

（二）劳动力发展的现实需求

加勒比共同体在1952年指出，加勒比地区的经济发展主要依靠农业、小部分重工业和逐渐增长的轻工业，而生产率低下和技能人才不足严重制约了区域经济的增长速度[5]。经过半个世纪的发展，虽然加共体的经济发展水平有了显著提高，但是其劳动力发展仍面临生产率低下和技能型人才匮乏的问题。根据国际劳工组织2012年公布的统计数据显示，加勒比地区在2002-2012年十年间的就业增长率均高于世界平均水平，但是该区域内的劳动生产率增长水平却低于世界平均水平。例如，2008-2011年，世界平均劳动生产率增长了1.6%，而加勒比地区仅增长了1.0%[6]。同时，青壮年失业率居高不下也是影响加勒比地区经济发展的重要因素。据统计，2010年拉丁美洲和加勒比地区的青壮年失业率高达14.0%，远超总体失业率[7]。大量青壮年失业造成该地区社会劳动力资源的严重浪费，进而影响整个区域的经济发展与社会稳定。同时，加共体各成员国内部的教育及就业机会也存在着严重问题。据统计，2010年加勒比地区的贫困就业人群（日收入低于2美元）比例高达8.7%，就业机会超六成集中于服务业[8]。加勒比地区劳动力发展的种种问题驱使加共体必须制定新的职业技术教育与培训战略以应对社会与经济发展的新要求，需要通过提高劳动生产率来提升投资吸引力，将劳动力状况从目前的低技能、低工资转变为高技能、高工资，以满足各成员国国民对提高收入水平及扩大中产阶层比例的夙愿。

二、加勒比共同体“教育就业计划”具体内容

“教育就业计划”由加勒比国家培训机构协会发起，由加拿大社区学院协会以及加拿大国际开发署合作制定。在此之前，加共体曾在1990年提出，通过提供职业教育课程以及协调区域内职业教育发展提高未来职业所需的知识和技能，从而提高区域内劳动力的科学和技术水平[9]。然而原有的区域职业教育战略很难满足当今世界经济对劳动力的需要，新的“教育就业计划”充分考虑到各成员国社会经济发展的现实需求，给予各成员国更强的主动性来探索符合本国发展的职业教育体系，确保区域内各国职业教育有序、均衡的实施，并且建立了涵盖各成员国的问责制框架。“教育就业计划”确定了5个相关利益群体作为实施计划的主体，具体包括加共体、各成员国政府、各成员国的国家职业教育委员会、职业教育机构以及其他社会参与者，如雇主、劳动者、社会伙伴等[10]。在该计划实施过程中，每个相关利益群体都有其相应的责任。各成员国国家职业教育委员会负责领导制定与加共体“教育就业计划”相一致的“国家就业计划”。加勒比国家培训机构协会通过定期审查和监测各成员国落实“教育就业计划”的情况，以确保该计划协调、高效地实施。

（一）强化职业技术教育的地位

“教育就业计划”强调，职业技术教育是推动劳动力发展、提高经济竞争力的重要途径。在当今全球竞争日益激烈的社会环境下，职业技术教育被视为推动经济发展的关键性因素，其为劳动力市场提供的高水平技能型人才是保持区域持续竞争力的核心。“教育就业计划”将职业技术教育进行了重新界定，肯定其在促进劳动力发展与提升经济竞争力方面的巨大作用，并提出职业技术教育的发展必须要结合市场的需求，坚持以市场为导向，实现传统的职业技术教育由“供给侧”向“需求侧”转变。一方面，职业教育应采取更模块化的培养方式以适应多样化的市场需求，确保所培养的技术人才可以灵活交付给不同需求的客户;另一方面，当前工作环境对就业者能力的要求更加全面，需要就业者不仅拥有职业技能还要具备相应的学术能力，以支持其不断学习和适应工作变化所带来的新挑战。因此，“教育就业计划”要求，职业技术教育必须为学习者提供一系列与行业发展相关的学习机会，通过以学习者为中心的教学方式教授以能力为基础的课程，进而确保学习者技能的全面发展。

（二）建立加勒比职业资格认证框架

“教育就业计划”提出，发展职业技术教育的核心要素之一就是建立认证体系。职业技术教育之所以难以推行，主要原因是其在公众眼中“教育质量差”“难以就业”的刻板印象。改变这种刻板印象的关键一环，是向公众宣传和推广职业技术教育是一种优质的高等教育选择，其提供了劳动力所需要的知识和技能，同样可以实现就业和个人创收。解决这一问题的关键一环，需要从国家层面将职业技术教育从“学历文化”中抽离出来形成“认证文化”。认证文化越浓厚，职业技术教育对公众便越具有吸引力。“教育就业计划”所提出的建立加勒比职业资格证书制度便是建立这种认证文化的大胆尝试。该制度指出，对职业资格进行标准化认证，便于在整个加共体成员国范围内推广标准统一且通用的正规资格证书。“教育就业计划”提出，职业技术教育和普通教育都需要培养学生的学术技能和技术技能，同时更应培养学生未来职业生涯所需要的职业发展技能。在加共体各成员国内绝大多数学生可以同时接受学术课程和职业课程，然而现存的考试制度更偏向于鼓励学生参加普通教育，使得职业技术教育处于不利地位。因此，单纯对职业技术教育进行改革并不能实现整个教育系统的变革。为了培养知识经济时代背景下所需的劳动者，普通教育和职业技术教育都需要建立以学习者为中心、以结果和标准为导向、灵活且多样的课程体系。基于此，“教育就业计划”制定了一项包括八个级别职业技能标准的职业资格认证框架见表1，将该框架作为整个职业技术教育系统发展的中心，来保证所有参与主体的有效配合[11]。此外，为了向失业及低学历人群提供具有职业技能指向的培训，“教育就业计划”还要求引入劳动力评估中心（Workforce Assessment Centers）和先前学习评价（Prior Learning Assessment and Recognition）对劳动者通过经验、非正式学习所获得的知识、技能进行评价鉴定，从而实现当前劳动力与职业资格证书体系的接轨[12][13]。

（三）建立职业技术教育与培训系统

“教育就業计划”对原有的区域职业技术教育与培训战略作出了大范围调整，形成了新的培训系统作为区域内人力资源发展计划的基石，见图1。该系统由各成员国的国家培训机构和其他国家监督机构组成，由教育和劳动力发展的各部门联合负责，提供基于加勒比职业资格标准的劳动力培训和认证。整个职业技术教育与培训系统是一个基于能力的多层次框架，将职业资格框架与普通教育系统相关联，并与高中到大学的各个机构认证相联系。在区域层面，加勒比国家培训机构协会负责协调各成员国的国家培训机构并向加共体报告。在国家层面，作为职业技术教育与培训协调和促进机构的各成员国国家培训机构，负责整合不同的职业技术教育与培训机构和制度，从而建立衔接“教育就业计划”的职业技术教育与培训的各部门、组织和机构之间的职能联系。

（四）建立劳动力市场信息体系

在当今社会，准确及时的信息搜集和整理对于劳动力市场的发展至关重要。尽管加共体各成员国劳工部门都有相应的国家统计数据，但是这些数据更多倾向于在宏观层面追踪历史趋势，在微观层面难以提供有价值的信息。进一步而言，职业技术教育的发展需要劳动力市场“智能”地提供信息，需要详细了解不同时期不同工作岗位所需的技能内容。因此，除了拥有人口和就业信息外，职业技术教育还需要获得有关国家和地区战略性投资重点的相关信息（如国家战略投资重点行业等）;来自国内外私营和公共部门投资界的信息;来自其他政府部门（如与重要经济部门有关的贸易、工业等相关部门）的信息，以及来自雇主的关于当前和未来需求的信息[14]。基于此，“教育就业计划”指出，为职业技术教育收集劳动力市场信息应该是一种以具有定制性质的行业化方法来发展一种“即时且优质”的劳动力市场信息体系，需要由行业资深从业人员在充分考虑教育、行业和政府各个因素的基础上确定劳动力市场的需求。因此，这样的信息更具实用性和准确性。具体而言，建立劳动力市场信息体系需要由每个成员国的国家培训机构协调来自经济部门的当地劳动力市场信息的收集，为决策和政策建议提供相应的信息。随后由加勒比国家培训机构协会负责建立加共体区域内的劳动力市场信息库。同时，还需要各成员国的国家培训机构与各行业相结合，选择相应的劳动力市场以指导具体的项目规划[15]。

（五）提供职业指导和就业咨询

职业技术教育与培训不同于普通教育，成本高且资源稀缺，因此如何帮助学生作出正确的职业选择显得至关重要。职业指导是帮助学生进行正确职业选择、纠正当前劳动力市场不平等的有效手段之一。职业指导不仅适用于学龄儿童和青年，同时适用于一切现有的劳动力，包括失业者、老龄人口、对当前所从事工作不满的青年等。在“教育就业计划”实施之前，加共体成员国除了特立尼达和多巴哥建立了人力资源评估中心之外，极少有其他成员国采取措施系统地将职业指导和就业咨询纳入教育体系之中[16]。即便部分成员国采取了一定措施进行职业指导，也存在着持续时间短、职业指导顾问专业性差等诸多问题。基于此，“教育就业计划”指出在加勒比地区通过建立劳动力评估中心有效实现对现有劳动力的职业指导，即根据所掌握的人口和劳动力市场需求信息，通过各类学校为在校生提供职业指导服务，通过劳动力评估中心的职业指导顾问对失业者及残疾人士提供职业指导培训，最终实现职业指导服务的全覆盖[17]。同时，“教育就业计划”建议职业指导应当在学校体系强制性实施，并采用三层模式在各个年龄段进行指导。在小学阶段，通过探索所处社区的工作环境培养学生职业意识;在初中阶段，通过帮助学生认识自己感兴趣的职业或者自己擅长的职业进行初步的职业探索;在高中阶段，通过培训或者实习帮助学生进行职业准备。通过三层模式，全过程、持续性地对学生进行职业指导和就业咨询，以保证学生进行正确的职业选择。除此之外，“教育就业计划”还指出，可以通过开展诸如职业展览会、加勒比青年科学论坛、职业日、导师计划、技能竞赛等活动进行职业指导服务[18]。

（六）强化职业技术教育师资培训

随着职业技术教育在加共体内地位的提升，将需要大量有知识渊博、技术熟练的教师以及完善的系统和机制来适应职业技术教育教师的招聘和培训。职业技术教育教师的招聘一直是加共体成员国建设职业教育体系的一个挑战。职业技术教育教师的薪酬较低、福利较少等因素导致很难吸引较高层次的专业人士，这也是加共体各成员国建立职业教育体系所面对的难题。“教育就业计划”强调理想的职业技术教育教师需要具有相应的教学能力，还需要具有相关职业领域的知识和技能，拥有该领域的相关职业资格证书。因此，现有的职业标准和加共体职业资格证书需要经过职业技术教育教师和评估员的审查和批准。根据经批准的职业标准和加共体职业资格证书为职业技术教育培训教师开发培训课程，并将课程模块灵活多样化地应用于教学。具有相应职业技术水平和教学资质的申请者可以选择教育学和其他职业技术教育相关的主题进行模块化自主培训，通过培训即可成为职业技术教育的师资。通过标准化、系统化的招聘和培训，保证教师的专业性从而保障职业技术教育良性发展。

（七）实现职业技术教育经费多样化

当世界逐渐认识到职业技术教育对提高劳动力的市场竞争力具有重要作用的同时，也认识到单纯靠政府投入已经无法满足职业技术教育的飞速发展。现在越来越多的国家开始寻求建立公私伙伴关系（Public Private Partnership，PPP），利用市场和政府的资源共同支持职业技术教育的发展。在PPP模式中，职业技术教育不再局限于教育或劳工部门。能源、矿业、交通运输、工业和农业等行业部门以及投资合作伙伴和有兴趣发展其劳动力的特定行业组织和工会也可以就所关心的职业教育问题有所作为。除了建立行业合作伙伴关系外，职业技术教育与培训还必须更有效地利用现有资源。在加共体众多成员国中，职业技术教育的管理被分散在几个政府部门之间，没有独立的监督机构，更没有合理化的资源分配。这使得国家职业培训委员会难以规划出一个反映劳动力市场需求的连贯性的职业认证体系。所以，各级职业教育机构都希望拥有更大的自治权，对自己的资源管理有更多的主动权。因此，“教育就业计划”提出，提高职业技术教育发展优先级，以反映职业技术教育对劳动力发展和经济竞争力的重要性。为了促进职业技术教育经费多元化，该计划在鼓励建立和支持职业技术教育的公私伙伴关系的同时，还进一步通过公私合作伙伴关系建立卓越中心（Centers of Excellence），并与国家的经济优先事项相联系[19]。

“教育就业计划”根据以上提出的七个方面制定了具体实施步骤，明确了在每个实施步骤中五个参与主体的具体职责以及以季度为单位细化了实施的具体时间表。根據加拿大大学与学院联合会（Colleges and Institutes Canada）2017年12月公布的2013-2017年加共体“教育就业计划”实施成果数据，该计划在加勒比地区职业技术教育领域所取得的成绩非常突出。在短短四年内，已有12个国家制定了本国职业技术教育的发展行动计划，超额完成了在加强职业教育地区合作与劳动力认证方面的预定目标。共有8个国家开始由国家培训机构颁发加共体的劳动力资格证书，还有14个国家已经做好了实施加共体劳动力资格证书制度的准备。据统计，各方利益相关者对加勒比区域内职业教育协调发展的满意度高达83%[20]。职业技术教育的毕业生数量实现了大幅增长，雇主对毕业生的满意度高达100%。通过公私伙伴关系开发的新项目达到21个[21]。根据国际劳工组织2016年公布的数据，加勒比地区的生产率由2014年的负增长逐渐回升，2016年贫困就业比率由2013年的9.6%降低至8.1%[22]。总体来看，加共体“教育就业计划”的实施效果显著，极大促进了整个区域职业技术教育的发展，建立起了完整的职业教育系统。“教育就业计划”的实施为加勒比地区培养了大量优质劳动力，对提高加共体成员国的劳动生产率、改善收入不平衡和失业问题产生了重要推动作用。

三、加勒比共同体“教育就业计划”的特点

（一）结合本地区现实情况，吸取发达国家职业教育经验

加共体“教育就业计划”虽然是由加勒比国家培训机构协会发起，但是由加拿大社区学院协会和加拿大国际开发署作为受委托方联合制定。因此，“教育就业计划”有着浓厚的加拿大职业教育风格。加拿大作为职业教育强国，拥有较为完善的职业教育体系和丰富的职业教育经验。加拿大职业教育体系的诸多特点均在“教育就业计划”中有所体现。加拿大职业教育体系强调与社区、企业结成紧密的合作伙伴关系，能力本位的职业教育理念与以行业需求为核心的课程开发体系应用于加共体的“教育就业计划”之中。由此可见，加共体充分考虑到了成员国众多且以单一市场经济体应对市场竞争的经济发展现状，以及区域内劳动力自由流动的诉求与协调各国职业教育的现实需要。“教育就业计划”在充分吸收国际先进经验的同时，还满足了地区发展的实际需要，创新地提出了以劳动力资格认证为核心的职业教育体系。

（二）以市场为导向，与行业建立紧密伙伴关系

“教育就业计划”提出，职业技术教育的发展必须要以市场为导向，培养符合市场需求的劳动力。以行业需求为核心设置课程体系和人才培养机制，通过促进劳动力就业来提高市场竞争力，进而推动整个区域经济的发展，同时又可以反作用于职业技术教育，促进其随着行业的发展不断进步。“教育就业计划”强化了政府与行业之间的紧密伙伴关系，凸显了发展职业技术教育不再是教育部门的唯一权限，而是各行业部门、投资合作伙伴、社会行业各个群体的共同参与。“教育就业计划”的实施形成了全社会关注和促进职业技术教育发展的良好氛围：一方面，为职业技术教育的发展提供更加充分的资金支持;另一方面，加共体职业教育承担行业发展的诸多任务，促进了行业形成更加全面的商业模式，例如方案规划、评估和审查、劳动力市场分析、行业需求评估等。加之“教育就业计划”提出建立基于行业发展的劳动力市场信息体系，以确定劳动力市场现在和未来的需求，从而更加科学合理地制定职业教育发展计划。

（三）以職业资格认证体系为职业教育体系核心

加共体目前包含15个成员国，5个准成员国，并以单一市场经济体参与市场竞争。区域经济一体化的发展必然要求在加共体内实现高度的劳动力自由流动。因此，“教育就业计划”以职业资格认证体系为核心建设职业教育培训体系。加共体通过建立一个标准化的认证体系，以促进加勒比地区劳动力的自由流动。同时，“认证文化”的建设可以推动职业技术教育的社会接受度和普及化。目前职业教育难以摆脱弱势地位的一个重要原因是现有的教育体制有意无意在引导学生选择普通教育而视职业教育为第二选择。因此，要推广职业教育，就需要形成“认证文化”，以提高职业教育的吸引力。加共体建立职业资格认证体系以及将职业资格认证体系与普通教育体系相结合，为劳动者提供更加多样化的教育选择的同时吸引了更多学生和社会人士接受职业教育培训，从而培养更多的优质劳动力，推动本地区经济和社会发展。

加共体的“教育就业计划”中的以市场需求为导向、建立职业教育体系认证框架、劳动力市场信息体系以及拓展职业教育经费来源等措施对当前中国职业教育提高职业各阶段连贯性、建立职业教育终生学习体系、促进产教融合等方面有启示作用。同时“教育就业计划”积极吸收国际先进职业教育经验，建立职业教育区域协同体系等举措，对于我国打造“一带一路”职业教育共同体、帮助沿线国家发展职业教育以及培养服务于“一带一路”的高水平劳动力具有借鉴意义。

参 考 文 献

[1][3][10][11][12][14][15][16][17][18][19]CARICOM. Education for Employment Program： CARICOM Regional TVET Strategy for Workforce Development and Economic Competitiveness[EB/OL].（2014-09-23）[2018-04-20].https：//www.collegesinstitutes.ca/news-centre/news-release/colleges-and-institutes-canada-supports-caricom-regional-tvet-strategy-strengthening-skills-for-employment-and-competitiveness/.2.4.9.13.16.18.20.32-34.

[2][9]Caribbean Community Secretariat. Regional Strategy for Technical and Vocational Education and Training[EB/OL].（2012-02-21）[2018-04-22]. https：//www.ilo.org/public//english/region/ampro/cinterfor/temas/complab/doc/tvet/index.htm.

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[6]International Labor Office. Global Employment Trends 2013： Recovering from a Second Jobs Dip[R]. Geneva： International Labor Office， 2014.

[7][8]International Labor Office. Global Employment Trends 2012： Preventing a Deeper Jobs Crisis[R]. Geneva： International Labor Office， 2013.

[13]Morrissey， M.， Myers， D.， Belanger， P.， Robitaille， M.， Davison， P.， van Kleef， J.， & Williams， R. Achieving Our Potential： An Action Plan for Prior Learning Assessment and Recognition in Canada[R]. Halifax： PLA Center， 2018.

[20][21]Colleges and Institutes Canada. CARICOM Education for Employment Factsheet[EB/OL].（2018-03-31）[2018-05-19].https：//www.collegesinstitutes.ca/resources/？fwp_search_by_keyword=caricom.

[22]International Labor Office. World Employment and Social Outlook： Trends 2016[R]. Geneva： International Labor Office， 2017.

Regional Vocational Education Integration： Understanding CARICOM “Education for Employment Program”

Zhai Junqing， Mo Wentian

Abstract  Faced with the challenges of economic globalization and education internationalization， the world has reached an unprecedented level of awareness of the importance of vocational education and training. As a regional economic cooperation organization for developing countries in Latin America and the Caribbean， the Caribbean Community enacted the CARICOM Education for Employment Program in August 2013 in order to enhance regional economic competitiveness， ensure regional economic prosperity and achieve regional economic integration. This program aims to build a market-oriented vocational education system through the improvement of vocational and technical training and vocational qualification certification system， and further promotes the development process of vocational education integration within the region， thereby promoting the efficient flow of labour within the region and enhancing the overall competitiveness of vocational education in CARICOM member countries in the international arena. The implementation of the CARICOM Education for Employment Program is of reference for the development of vocational education systems in China and other countries and regions in the world and the promotion of regional vocational education integration.

Key words  CARICOM; training and vocational education; education employment program; regional integration of vocational education

Author  Zhai Junqing， associate professor of School of Education of Zhejiang University（Hangzhou 310028）; Mo Wentian， master student of School of Education of Zhejiang University