论行政执法“三项制度”

摘 要：国务院印发通知在全国范围内推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下简称“三项制度”）。为了有效的推动“三项制度”的落实，就需要对“三项制度”进行必要的研究和审视。文章从其基本制度、内容意义和实施举措上进行论述，对于推进和完善该制度具有相当的理论意义和实践意义。

关键词：依法行政；法治政；公示；记录；法制审核

一、行政执法“三项制度”的基本问题

行政执法“三项制度”的由来和提出历程。2012年习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这为法治政府建设和规范行政执法奠定了新的思想理念基础。

十八届三中全会决定指出，完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。决定对行政执法工作提出了更加具体的改革发展要求。

十八届四中全会决定指出，要完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，推行行政执法公示制度。“三项制度”的完善落实在高规格的党内文件中得以确立。为了落实十八届四中全会精神，中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确了“三项制度”在法治政府建设中应作为具体的措施和制度加以实施。

为了探索和积累行政执法“三项制度”的经验，经中央深改组会议审议通过，2017年1月19日，国务院办公厅印发《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，启动了行政执法领域的一场具有深远影响的改革创新。试点经验成熟之后，2019年1月3日国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》。至此行政执法“三项制度”彻底全面铺开并开始成为未来行政执法的基本制度遵循和根本要求。

二、“三项制度”的基本内容和实施意义

（一）“三项制度”基本内容。“三项制度”是行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的简称。它是依法行政尤其是行政执法实经验践和理论研究的制度结晶，代表了政府法治建設的最新成果和经验，顺应了法治政府和服务性政府发展的需要。随着我们对行政权的规制和管控发生了一些理念性的变迁，我们的执法制度不断顺应了现代政治和法治发展的基本要求，满足了公民的知情权、参与权、监督权等的实际需要。

行政执法公示制度是指行政执法信息由行政执法部门通过一定的媒介将执法信息向社会公开的制度。该公示信息涉及执法主体、权限、职责、三项清单、执法依据、程序等，特别强调执法主体身份表明制度，执法决定公开的制度，统一和规范公示平台等。该制度在我国可以追溯到民事物权中不动产登记公示制度、商事登记制度和政府信息公开制度等内容。源于参与权和监督权理论，也是控制权来理论发展的基本体现。

行政执法全过程记录制度是指行政执法机关要通过文字、音像等记录载体和形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等整个过程进行有形记录，并形成档案保存，保证执法全过程的留痕和可回溯性管理。该制度主要在于对文字、音响记录进行规范，发挥文字记录尤其是音响记录的直观和客观性作用，具有双重效果，既能对执法过程形成有效监督，又能保证执法的效能，也是对执法人员的一种保护。

重大执法决定法制审核制度是指执法机关在作出重大行政决定前，由特定机构针对该执法决定的内容、范围、依据和后果等依法进行审查核定，主要围绕合法性、合理性、必要性等展开，未经审核或审核未通过的不得实施并依法赋予审核责任的制度。该制度主要运用法治思维和法治方式对行政执法活动进行审视和监督，其合法性得到了重要的保证。

（二）“三项制度”推广实施的重要意义。“三项制度”的贯彻实施既具有极强的法理蕴含，也具有极强的法治实践涵义，对于法治政府建设，尤其是行政执法规范化和行政执法效能化意义非凡。“全面推行“三项制度”，对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性、突破性作用，对切实保障人民群众合法权益，维护政府公信力，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境具有重要意义。” [1]

（三）“三项制度”的实施是推动法治政府建设的重要举措。法治中国建设的推动是三位一体的系统性工程，推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。随着法治政府建设的推进，我们看到了可喜的成就。但是离党的要求和人民的期待还有很多差距。如何在新时代顺应四个全面战略总体布局发展的总体需要和法治政府建设的基本需要，行政执法领域进行有益的探索，积累了丰富的经验，在理论上也丰富了对行政执法的认知并奠定了基本的理论基础。“三项制度”围绕执法的关键环节，着力于行政执法程序的规范和管控，是推进法治政府建设的重要举措。

（四）“三项制度”的实施对于推进依法行政具有重大的创新意义。规范、公正、文明、高效始终是行政执法追求的基本目标，也是考量执法的重要指标，更是依法行政的基本要求。“三项制度”的形成和推广对于依法行政的制度体系构建起到了基础性、突破性的作用。譬如执法公示制度实施后，执法更加透明了，暗箱操作减少了；执法全过程记录制度实施后，执法行为更加规范了，执法冲突减少了；重大执法决定法制审核制度实施后，重大执法决定在实体和程序上更加合法合规，保证了合法行政，守住了法律底线。又如在刑事诉讼尤其是职务犯罪的调查中，我们形成了文字和音像记录的良好经验，保证了刑事诉讼活动的顺利进行。在执法领域推动全过程记录制度对于推动公正文明规范高效的执法活动意义重大。

（五）“三项制度”的实施贯彻了以人民中心的法治建设指导思想。“三项制度”的推动和实施，是法治建设以人民为中心思想的重要体现，是着力解决人民对执法的新诉求为导向的。以人民为中心是法治建设的根本目的与核心价值，也是法治建设的出发点和落脚点。“三项制度”的实施初心就是为了满足新时代人民对行政执法的基本诉求，增强了人民在法治上的获得感。行政执法建设就是为了人民、依靠人民、保护人民和造福人民的，就是要把行政权力的行使贯彻在实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益上。同时“三项制度”也是解决行政执法权自身问题的需要。随着制度的推进，“三项制度”围绕既保证依法履职完成绩效目标，也着眼于为其设定轨道，防止权力出笼，伤害公民权利。

三、贯彻落实“三项制度”的重要举措

（一）尽快完善相关的配套制度。“三项制度”具有归范指引作用，因而需要进一步完善与行政执法有关的法律、法规及规章等，从源头上实现依法行政、有法可依。一些具体的问题需要完善，如公开法律依据尚不明确、公开范围内容不统一、途径时限不统一等。要进一步完善推行行政执法“三项制度”改革的工作体制机制，建立和完善相关工作制度 、有效的考核制度、通报制度、问责制度等。规范和完善相关制度规定程序，完善落实配套系列制度和方案，使得行政执法“三项制度”在实践中有章可循，完善落实公职律师制度和法律顾问制度，发挥公职律师和法律顾问对重大行政执法决定的法制审核作用。制度可循序渐进地推进，避免存在脱离实际的现象。

（二）强化“三项制度”的精神领会。制度的执行在人。强化观念转变是关键，作为行政执法人员，正确的思想观念是决定其执法行为合法合理的基础。过去行政权力的行使常受到管理思想、官本位思想、人治思想的不良影响。这些思想也是法治政府建设的大敌。行政执法公示制度旨在打造阳光政府，全过程记录制度旨在规范权力运行，法制审核旨在行政执法的合法性前提，这些制度的实施将对行政执法理念的更新奠定实践基础。而实践的前提是思想的自觉。因此，强化三项制度内容和要求的学习理解是保证实践能动性的基本需要和前提。

（三）进一步完备硬件保障机制。行政执法“三项制度”作为法治政府建设的重要组成部分，是一项浩大的改革工程，公示平台的建设、全过程记录设备的购置、法律顾问的聘请等，自然都少不了人财物的巨大投入。因此需要加强执法单位的硬件建设。应购置执法记录设备，以保证执法过程全纪录制度的实施。应充分运用新媒体，结合传统公示渠道搭建信息公示平台网络，实现实时公开执法信息。探索建立行政执法大数据平台及电子签章、数字指模系统的开发应用，以适应进户执法工作的需要，并对执法数据进行集成、分析，进行行政执法风险控制，指导行政执法工作等。

（四）加強对行政执法人才的培养。行政执法是由行政主体为维护社会稳定和经济持续健康发展而实施的具体行政行为，对行政执法人员的法律素养具有较高的要求。 应加强对行政执法人员的管理。对执法人员严格进行资格化管理，执法岗位应配备具有执法资格的人员，取得执法资格人员应授予执法资格证书。加强对执法人员的培训，提高执法人员纪录执法过程的能力。培养行政执法人员证据意识和诉讼预防意识，提高其在执法过程中固化证据的能力。

参考文献

[1] 国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见，国办发[2018]118号.

作者简介：李振良（1964- ），男，河南邓州人，副教授，法学室主任。