建筑领域农民工讨薪难问题的法律思考

摘 要 从2003年温家宝总理为重庆农妇熊德明讨回包工头欠其丈夫的工钱，到2017年李克强总理在政府工作报告中提出“锲而不舍解决好农民工工资拖欠问题，决不允许他们的辛勤付出得不到应有回报”，农民工讨薪难已然成了社会的热点、难点问题。本文作者通过对自己参与处理的一起农民工讨薪案件进行分析，从完善立法、加强执法角度提出解决建筑领域农民工讨薪难对策。

关键词 建筑领域 农民工 讨薪难

作者简介：王钦一，辽宁大学。

中图分类号：D922.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.139

一、问题的提出

李某等123名农民工自2014年初至2017年5月，在某建筑项目工地断断续续工作近4年时间，均没有签订劳动合同，口头约定日工资标准，工资支付方式为平时预支生活费，项目竣工后统一结算工资。工程施工的近四年时间里李某等123名农民工总计被拖欠500余万元工资。讨要无果后，李某等到劳动监察大队投诉，因证据不足被告知到劳动仲裁委员会仲裁，劳动仲裁委员会开庭时建筑公司出具了与包工头个人签订的《建筑工程承包合同》，最后劳动仲裁委员会认定李某等人与建筑公司不存在劳动关系，案件不属于劳动仲裁委员会受案范围，李某等人的仲裁请求被驳回。李某等人又先后到市政府信访部门求助，也到过公安机关报案，都因证据不足未能解决问题。李某等人不得不向法院提起诉讼，一审法院判决李某等人胜诉，目前案件在二审法院审理中，距离拿到生效的胜诉判决书进入执行程序尚需时日，而现在距离2017年5月项目竣工已经近两年时间过去，李某等人最终能否讨回“血汗钱”以及何时能讨回“血汗钱”仍是未知数，他们仍奔波在维权的路上。

二、农民工讨薪难的原因分析

（一）建筑市场管理秩序混乱

首先，农民工欠薪多发生在建筑领域，建筑市场上借用资质挂靠承包、违法发包、层层转包，甚至没有资质的包工头个人承包屡见不鲜，使得建设单位、施工单位与农民工之间出现了多个环节、多个利益主体，任何环节资金结算出现问题，都将导致处于这个利益链最末端的农民工权利被侵害。其次，由于农民工流动性大且多是短期用工的特点，一方面他们同时在几个建筑工地打工，另一方面还要兼顾家里的农活，农忙季节要返乡，所以建筑工地上的农民工签订劳动合同不符合客观实际，既有企业担心签订劳动合同需要履行缴纳社会保险的义务，也有农民工担心因为合同约束而没有自由。如果是包工头用工，其根本就不具备《劳动法》规定的用工主体资格，综上种种因素，导致建筑工地上的用工多数是通过口头形式，工资标准是日工资，工资支付方式为平时预借生活费，年终或者项目结束统一结算。一旦发生工资拖欠，农民工要证明与包工头或建筑公司之间存在劳务（劳动）关系非常困难，要证明欠薪金额就更困难。

（二）欠薪者违法成本低

首先，劳动保障监察机关接到农民工的投诉，开展调查、检查工作时，对拒不配合的被调查者，甚至采用隐瞒事实真相、伪证或者隐匿、毁灭证据者，劳动保障监察人员只能依据《劳动保障监察条例》第三十条的规定，对被调查者最高处以2万元以下的行政罚款。这对于动辄欠薪数百万元的企业来说，无疑起不到震慑或惩罚作用，这也是大多数欠薪案件在劳动保障监察机关因为证据不足而得不到有效处理的重要原因。其次，《劳动合同法》第八十五条虽然规定了对未及时足额支付劳动报酬的，可以责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的標准，向劳动者加付赔偿金，但该条规定的适用前提必须是在“经过劳动行政机关责令支付而不支付的”情况下才能适用，很多案件劳动行政机关因为证据问题无法认定欠薪事实及欠薪数额，也就无法作出“责令用人单位支付工资”的行政行为，所以该条规定就形同虚设；另外对于农民工与包工头之间形成劳务关系的案件，根本不适用《劳动合同法》的调整。再次，在群体性讨薪等恶性讨薪事件频发的现实紧迫情况下，2011年5月11日全国人大常委会在《刑法修正案（八）》中将恶意欠薪入刑，这是对恶意欠薪者最为严厉的制裁，但欠薪入刑实施几年来执行情况并没有达到预期的效果，欠薪顽疾未得到有效治理。究其原因是实践中遭遇法律适用难，根据该条规定欠薪行为构成犯罪的前提必须满足“经政府有关部门责令支付仍不支付的”前置条件，该规定与本文所述的《劳动合同法》第八十五条的规定存在同样的问题。同时关于该法律条文规定的“恶意”“隐藏”“转移财产”“逃匿”的举证责任问题，劳动者根本没有能力提供证据证明。所以欠薪入刑的法律规定虽然实施几年了，但因此被判刑的恶意欠薪者却寥寥无几，而农民工工资被拖欠的问题却依然形势严峻。

（三）农民工讨薪维权程序复杂

当农民工被欠薪时，如果农民工与施工企业形成了劳动关系，那么根据我国劳动法的规定，劳动争议案件首先要经过劳动仲裁前置程序，然后才能进入法院审判程序，也就是一裁两审。如果农民工与包工头之间形成的是劳务雇佣关系，则可以直接进入法院的审判程序，但由于建筑工程经过多次分包、转包，法律关系复杂，农民工与用工主体之间形成的究竟是劳务关系还是劳动关系，这样专业的法律问题，即使是法官、律师从表面上也很难作出准确判断，对于文化水平低、法律知识欠缺的农民工就更不知所措了。一些恶意欠薪者正是利用复杂的法律程序与农民工玩起法律程序游戏，以达到拖延支付、少支付甚至将财产转移而不支付的目的。

（四）农民工维权成本高

由于维权程序复杂，而农民工为了维权就要往返于老家和打工的城市之间，农民工多是跨省流动，势必就得先支出大量的食宿费、交通费，还要耗费大量的时间。另外，如果农民工与包工头之间形成的是劳务关系，则法院对劳务合同纠纷诉讼在诉讼费的收取标准上，不同于劳动争议案件的每件10元诉讼费，而是按普通的财产案件收取诉讼费，即按照诉讼标的额的百分比计收，无疑也加重了农民工的维权成本。总之，由于程序设置复杂使得农民工维权不但耗费时间长，相应需要支出的维权成本也很高，最终还可能因为案件败诉、执行不到位等原因而得不偿失。

三、解决农民工讨薪难对策

农民工讨薪难已成为积重难返的社会顽疾，可以说是年年清年年欠，多年来虽然从中央到地方，都把解决农民工欠薪问题作为大事来抓，但却未能从根本上解决问题。笔者认为，要全面的、持续的、根本的解决讨薪难问题，必须通过建立完善的法律体系，营造一个“不能欠薪、不敢欠薪”的法治环境。

（一）完善立法，从法制体系上遏制拖欠问题

首先，我国关于调整劳动关系的法律体系已经很完善，《劳动法》《劳动合同法》以及最高人民法院发布的四个审理劳动争议案件的司法解释，对劳动关系下的劳动者权利的保护，已经是全方位的，且实践中的效果很显著。建筑领域农民工之所以容易被侵权，被侵权后又遭遇维权难，原因是建筑领域农民工大多数是与包工头建立的劳务关系，而调整劳动关系的法律法规根本不适用劳务关系中的包工头和农民工，所以，当下只要通过立法明确，将调整劳动关系的法律法规适用于建筑领域形成劳务关系的农民工，这样关于农民工工资应按月发放问题，不签订书面劳动合同应支付双倍工资的法律后果问题，克扣、拖欠工资的加付赔偿金问题，维权时的举证责任倒置问题以及诉讼费按10元标准收取的问题，就迎刃而解。其次，修订《劳动合同法》，取消《劳动合同法》第八十五条中关于“经劳动行政机关责令支付不支付的”的前置条件设置。最后，通过立法，将国务院办公厅印发的《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》中第三部分关于“完善企业工资支付监控机制、完善工资保证金制度、建立健全农民工工资（劳务费）专用账户管理制度、落实清偿欠薪责任”的内容上升为法律，解决法院审理案件时适用法律的困难。

（二）加强行政执法，严厉处罚拖欠行为

首先，启动对2004年实施的《劳动保障监察条例》的修订工作，赋予劳动保障监察机关采取行政强制措施的权利，让劳动监察机关有权查询、冻结欠薪者资产、账户等；提高对违法者的行政罚款上限，让行政处罚真正发挥威慑和惩罚作用，让欠薪者不敢欠薪；在《条例》中增加对劳动行政执法人员工作懈怠、互相推诿、执行不到位等不作为、乱作为的责任追究制度；强化劳动行政机关转变工作作风，变被动的集中突击整治为日常的主动监管，将农民工工资拖欠问题与劳动行政机关的政绩考核挂钩。其次，将《建筑法》第七十六条中规定的“责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书”的行政处罚落实到实处，提高对建筑公司违法行为的罚款上限。最后，对农民工欠薪案件，制定各行政机关联动办公机制，并设置首问负责制，畅通农民工讨薪通道，简化案件受理审批程序，搭建农名工维权平台，让讨薪信息在住房和城乡建设主管部门、劳动行政监察机关、公安机关、检察机关、审判机关之间共享，避免让农民工在多个部门之间往返，并反复提供材料履行手续；避免出现表面上多个部门都有權管，实际上谁都可以不管的尴尬局面；避免对违法者的惩戒滞后或遗漏。

法不严则不力，治不严则无获。解决建筑领域农民工工资拖欠问题，只有做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，让法治为农民工权益做保障，未雨绸缪地构建起监管长效机制，才能使农民工讨薪难这一顽疾从根本上彻底解决。

参考文献：

[1]《劳动保障监察条例》，2004年10月26日国务院第68次常务会议通过，自2004年12月1日起施行。

[2]《中华人民共和国劳动合同法》，2007年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，根据2012年12月28日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》修订），2008年1月1日期施行。

[3]《中华人民共和国刑法修正案（八）》，2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，2011年5月1日起施行。

[4]《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》国办发〔2016〕1号。

[5]中央政府门户网站：“ 人力资源社会保障部副部长就全面治理拖欠农民工工资问题答记者问”[EB/OL].访问时间：2019年3月18日.http：//www.gov.cn/zhengce/2016-01/20/content_5034624.htm.

[6]人民网：“习近平：依法治国、依法执政、依法行政共同推进”[EB/OL].访问时间：2019年3月18日.http：//politics.people.com.cn/BIG5/n/2013/0224/c1024-20581427.html

[7]中国网：“温家宝总理为农民追讨工资 ”[EB/OL].访问时间：2019年3月16日.http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/qx/459454.htm.