我国养老保险制度的发展历程及养老金计发办法回顾

陈建新 郭佩文

摘 要 中国共产党第十九次全國代表大会报告强调要加强社会保障体系建设。而社会养老保险制度作为社会保障体系的重要制度之一，从1951年建立至今已经历了六十多年的改革和发展。而养老金的计发办法作为社会养老保险制度的重要内容也关乎着广大参保人员的切身利益，其随着社会养老保险制度的改革发展又经历哪些调整？对这一问题的回顾和梳理是完善和发展我国社会养老保险制度的研究基础。其中，基本养老保险制度作为国家统一政策规定强制实施的，覆盖城镇所有企业及其职工、自由职业人员和城镇个体工商户广大离退休人民基本生活需要的一种社会保障制度，其养老金计发办法是本文关注的重点。因此，在回顾国内社会养老保险制度的改革历程和基本养老保险制度的发展现况基础上，本文将进一步梳理国内养老金的计发办法，为作进一步的国内外比较研究作铺垫，以推进我国养老保障制度的发展及社会保障体系的建设。

关键词 养老金 基本养老保险 社会养老保险制度 养老金计发办法

基金项目：本文系“澳门社会保障制度给付恒常调整机制专题研究”的阶段成果。

作者简介：陈建新，香港大学哲学博士，澳门大学社会科学院政府与行政学系助理教授，澳门社会保障学会理事长，研究方向：社会福利制度；郭佩文，中山大学硕士，中山大学新华学院讲师，研究方向：人力资源管理。

中图分类号：D922.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.127

中国共产党作为执政党，在党的第十九次全国代表大会会议报告提出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。养老金不仅是我国应对人口老龄化的重要举措，也关乎广大参保人老年生活的保障和幸福。因此，为进一步完善我国养老金的调整机制及社会养老保险制度，推动我国社会保障体系的发展，本文首先通过梳理国内社会养老保险制度的改革历程及基本养老保险制度的发展现状，回顾国内养老金的计发办法，以深究养老金给付机制。改革开放以来，中国社会养老保险制度整体发展线索是伴随着经济体制转型而快速演变的过程。

一、打破身份区隔：我国养老保险制度的发展历程

养老金是人们退出劳动力市场后日常开支的现金流，主要指老人的照料成本，养老金关乎关老年人的幸福指数，也是应对人口老龄化的重要举措。中国养老金源自 1951 年政务院（现国务院的前身）所颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中的“养老补助费”，1958年以后，退休金制度延伸到机关和事业单位。改革开放以来，中国养老金制度整体发展线索是伴随着经济体制转型而快速演变的过程，经历了从仅以城市居民为对象的“单位制”退休金制度向覆盖全体国民为对象的多层次、多支柱的新型养老保险体系的转变。这一转变可从如下三个层面理解：

第一，从退休金到社会养老保险。养老金早期在国内被唤作退休金，是计划经济时期城市劳动者的“专利”，是其“单位保障”的重要组成部分。劳动者本人不需要缴费，退休金全部来源于单位，从而可以被视为“工资的延期支付”和劳动关系终身制的表现。这是由国家完全兜底的养老模式，当时只有具备国家或政府背景的单位或企业职工才享有（国家与市场、单位与企业基本一体）。伴随着市场经济体制的建立与完善，劳动市场的雇佣关系和“商品化”属性增强，国家完全兜底的模式开始解体，出现了有别于国家单位的企业与组织，为应对市场经济雇佣关系下劳动者的退休保障问题，在这样的背景下，普及国家单位之外的更为广泛的社会化运行的养老保险制度应运而生。1986 年国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，要求劳动合同制工人退休费用实行社会统筹，由企业和工人共同缴纳；1993年11月14日，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次把“统账结合”写进决定。2015 年国务院发布新规定，《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求所有员工基本养老保险费由单位和个人共同负担，进一步完善了这个新型养老保险体系。

第二，农村居民养老金权利从无到有。在计划经济时期，受制于生产方式与生产关系与城镇不同，农村居民并没有所谓养老金概念。而随着市场经济模式的不断深入推进，使得农村生产方式也发生了重大变化。大量农村劳动力从土地解放出来，应城市建设需要的大规模农民工群体出现、土地的流失、城市化进程的需要等与传统农村家庭结构产生强烈冲突与改变，原有的小农家庭土地保障能力弱化，农村老龄人口老无所养老无所依问题激化。随着《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（2009）出台并提出“建立个人缴费、集体补助、政府补助相结合的新农保制度……2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖” ，标志着农村社会养老保险制度出现。

第三，从城乡分割到城乡统筹。《中华人民共和国社会保险法》于2011年7月1日正式实施，其第二章基本养老保险第十条、第二十条、第二十一条、第二十二条，以法律的形式分别对城镇与农村养老保险制度的施行作出基本的规定，并建议“城乡”进行合并统筹。2014年，国务院通过颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》统筹了城乡分割的居民社会养老保险制度，由此，基于国民身份的养老保险制度作为一种基本权利加以体现，后也被称为城乡居民社会养老保险。2014年12月，《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》对化解“双轨制”矛盾提出了相关的改革思路和措施，进一步完善了城乡居民社会养老保险制度。

二、走向社会统筹：基本养老保险制度改革现况

基本养老保险制度是覆盖城镇企业职工、自由职业人员和城镇个体工商户广大离退休人民基本生活需要的一种社会保障制度，由国家统一政策实施。当前我国基本养老保险体系由职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位基本养老保险共同构成，目前主要采取 “统账结合”的管理模式，要求参保单位和个人分别缴纳工资总额的20%和8%比例分别纳入社会统筹账户和个人账户中。这种基本养老保险制度是我国首创的一种新型基本养老保险制度，在基本养老保险改革方面，社会统筹仍是基本特征，主要体现为：

（一）实行“统账结合”的籌集方式

1993年11月14日，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次明确了社会统筹和个人账户相结合的“统账结合”的管理方式。从1997年起，开始全国统一推广企业职工基本养老保险制度，“视同缴费”[实行养老保险制度前的工龄制，视同缴费的计算有专门的公式，将影响养老金的计算：过渡养老金≈全省上年平均工资*（1+养老金指数）？祝？6年以前工龄）？.3%]的转制成本难以及时补足，社会统筹账户曾一度出现因资金因不足“挪用”个人账户的基金。针对“混账管理”的问题，《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（2000）规定社会统筹基金与个人账户基金分开管理。2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，该决定进一步落实关于个人账户的管理，并提出自2006年1月1日起，个人帐户全部由个人缴费形成，从本人缴费工资的11%调整为8%，单位缴费不再划入个人账户。然而，由于统筹账户缴费积累不足以发放当期养老金的问题也引发了我国基本养老保险全国统筹需要重构我国多支柱养老保险体系的思考，以逐步解决制度改革过度时期个人账户的“空账”问题。

（二）养老金并轨改革

我国机关事业单位职工一直享受着“非缴费型”退休金保障待遇，其给付水平也远高于其他企业职工基本养老保险，存在的“身份差异的分配不合理”现象（即所谓的“养老金双轨制”），影响了社会的基本公平正义而饱受质疑。2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，提出了公务员队伍及国家企事业单位职工退休待遇不再特殊化，与普通企业职工一同称作“职工基本养老保险制度”，标志“养老金并轨”改革开始，是制度展现公平正义的迈步。经过 “养老金并轨”形成了城镇职工和城乡居民两大基本养老保险体系，标志我国基本养老保险体系实现了真正意义上的全覆盖和统筹管理。虽然养老金并轨打破了原有的身份区隔，但从目前改革现状看，机关视野单位人员个人账户缴费在某种程度上仍旧来自财政工资，且其实际缴费基数也高于企业职工，机关事业单位养老金发放待遇远高于企业职工，所有制身份的待遇差异依然较大，一定程度上体现了“双轨制”改革过程中的“路径依赖”。

三、国内养老金计发办法的政策文本及已有研究梳理

养老金计发办法主要取决于该国或地区的养老金的筹资模式，即养老金制度。而本文所关注的养老金计发具体是指养老保险制度中由政府管理和提供的那一部分养老金，即社会统筹的那部分养老保险。国内基本养老保险金的计发办法的变革主要体现在三个政策文本中，自1997年国务院颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称“旧办法”）至今20多年来的退休人员养老保险制度的政策变革之中，基本养老金的计发办法出现过两次所谓的“老人”“中人”和“新人”的划分，也就产生了两类有根本性区别。其中，一次是由于2005年出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称“新办法”），另一次是2015年颁布的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革基本养老金计发办法》。

（一）基本养老保险金计发办法的政策文本回顾

2005年12月3日，国务院下发的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005）中，相应地调整了“旧办法”（1997）关于基本养老金计发办法并做出了新规定。新办法（2005）与旧办法（1997）最大的区别在于：一是养老金领取与参保年限及工资待遇挂钩。新办法中的“新人”退休时领取的基础养老金与参保人参缴保险费的年限及工资待遇水平挂钩。二是职工退休时领取养老金的月数计法不同。新办法规定职工退休时领取养老金不受此前的10年领完的限制，而是根据职工退休时的年龄、人口平均寿命等因素来具体。国内当前基本养老保险金计发办法主要依据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（2015）相关规定，采取“新人新制度、老人老办法、中人 （新规定实施后退休的参保人员）逐步过渡”的方式。2015《决定》的第四点对四类人员（即决定实施后参加工作、个人缴费年限满15年的人员；决定实施前参加工作、实施后退休且缴费年限满15年的人员；决定实施后达到退休年龄但个人缴费年限累计不满15年的人员；决定实施前已经退休的人员）分别做了养老金计发的具体规定，具体的计发月数办法可参见该决定的附件：个人账户养老金计发月数表。

（二）关于养老保险金计发办法的其他相关研究

目前国内养老保险制度改革的步伐至今还在迈进，因养老保险制度的变迁较为密集，因此多数研究还在围绕制度设计本身以及制度实践的结果在展开。为了解当前国内围绕养老保险制度所开展的研究趋势，笔者在CNKI数据库以“养老保险”和“养老金”为关键词搜索近五年的文献共2158篇，并运用Citespace数据可视化工具统计了被引用做多的前15个关键词，发现：对养老金的研究是2017-2019年的研究热点与重点，主要以基本养老保险金的研究为主，而关于养老金计发办法的研究相对滞后，但也在不少学者的研究中见诸一二。鲁全（2018）认为，由于国内各省区的实际情况差异较大，因此使得养老金计发标准等原本应当全国统一的政策，多沦落为了地方性制度安排，不仅影响了职工养老保险制度本身的可持续发展，也破坏了区域之间公平的竞争环境；袁林民（2012）指出，养老金计发政策实际上就是伴随着养老保险制度的发展而改变的，但反之，计发政策的多样化发展也促进了养老保险制度设计的完善；徐方根（2015）强调，“改革后的基础养老金计发基数相当于对平均缴费工资指数做了一次类似于 Y=（1+X）/2 的线性变换。但从全国来看，基本养老金计发办法并不完全统一”；白万才，白文胜（2012）则从陕西地方角度出发，指出现行企业职工基本养老保险制度仍存在计发办法不合理现象，养老金计发结果出现与工龄、缴费年龄等不成正比的现象；何晖，殷宝明（2012）从新农保基础养老金待遇计发办法和筹资机制出发，回答如何改进以实现参保者稳定的收入替代水平等问题；王琳（2016）从养老保险并轨后改革前后原待遇和新办法待遇的差额角度，以及“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的“老、中、新”方针对养老金计发的影响。

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