构建资源循环利用体系,推动“无废城市”建设

■文 / 张德元

近日，国务院印发了《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称 《方案》），做出建设“无废城市”的决策部署，这是深入贯彻习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，加快构建绿色生产方式和绿色生活方式的重要举措，也是打好污染防治攻坚战的切实行动，对转变中国城市固体废物管理理念、构建新型废物处置利用体系具有重要意义。

习近平总书记在视察循环经济示范企业时指出：“变废为宝、循环利用是朝阳产业，垃圾是放错位置的资源，把垃圾资源化，化腐朽为神奇，既是科学，也是艺术”。固体废物一头连着资源、一头连着环境，最大程度地资源化利用、全面推进无害化处置，是决定“无废城市”建设成败的关键，而资源化利用更是其中的首要任务。

一、固废资源化是“无废城市”建设的核心

党的十九大报告指出，要加快建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，推进资源全面节约和循环利用，推进绿色发展。“无废城市”建设必须以固废资源化利用为核心。

（一）资源化优先是污染防治理念的根本变革

固废中含有重金属、有机污染物等多种有毒有害物质，容易造成土地大量占用，产生水、土、气复合污染等问题，成为影响生态环境安全、制约生态文明建设的社会焦点问题。中国当前的固废环境管理政策主要集中于废物的末端治理，“轻利用、重处置” “一严就好，一松就坏”，污染问题容易出现反复。因此，要转变固废污染防治理念，变“末端治理”为“源头控制”，树立资源化利用优先的理念，综合测算固废资源化利用的环境效益和经济效益，开展全生命周期评价，优化固废管理政策，提高固废资源化利用率、有助于减轻环境排放压力，促进经济社会与资源、环境的协调发展，引领固废污染防治理念的变革。

（二）资源化优先是污染防治策略的现实选择

根据有关机构研究测算，每回收利用1吨再生资源，平均可以节约自然资源4.12吨，节约标准煤1.4吨，减少6-10吨固废处置。再制造产品与原生产品相比较，可节约成本50%、能耗60%、原材料70%，减少污染排放80% 。以此推算，2017年，中国利用2.82亿吨再生资源，相当于节约自然资源11.62亿吨，节约标准煤3.95亿吨，减少固废处置约20亿吨。同时，在二氧化碳、废水等污染物排放上，都有非常显著的减排效果。因此，推动废弃物资源化利用，是从源头减少污染物产生，打好污染防治攻坚战的重要途径。

（三）资源化优先是城市可持续发展的重要内容

近年来，随着中国经济社会的快速发展和居民消费水平的日益提高，城市成为人们生产生活的主要集聚地，消耗了大量的物质资源。导致中国大宗矿产、石油、天然气等对外依存度长期居高不下，其中铁矿石、铜、钾等资源对外依存度超过50%，原油对外依存度高达72.3%。同时，据国家统计局数据显示，中国每年产生工业固体废物约33亿吨，截至2018年5月，历史累计堆存量超过600亿吨。对这些城市固废进行合理的开发利用，可以有效缓解资源瓶颈约束，成为资源来源的重要补充。2017年中国回收利用再生有色金属2079万吨，占有色金属产量的38.66%。预计到2030年，通过固废资源化可新增再生铜607万吨、钢铁4.7亿吨，替代约25%的原生资源量。

二、中国固废资源化利用情况

目前，中国固废资源化利用领域还存在着整体资源化利用率不高，不同品种资源化水平差异大等问题。

（一）典型固废资源化利用率不高

总体来看，目前中国固体废物资源化利用率还比较低。据国家统计局统计数据显示，2017年，中国一般工业固体废物产生量为33.16亿吨，综合利用量为18.12亿吨，综合利用率仅为54.64%；危险废物产生量为6936.89万吨，其中综合利用4043.42万吨，综合利用率只有58.29%。工业尾矿年均产生10亿吨左右，综合利用率不足30%，而赤泥、碱渣、磷石膏、重金属尾矿等历史堆存量居高不下。

（二）不同固废资源化发展极不平衡

截至2017年底，中国秸秆综合利用率超过了82%，包括江苏省在内的一些秸秆综合利用试点省份秸秆综合利用率已达到90%以上。2017年，中国再生资源回收利用率达到70%以上。但与此同时，中国建筑废弃物资源化率不足5%，而欧盟国家每年资源化率超过90%，韩国、日本建筑废弃物资源化率甚至高达95%以上。生活垃圾等城市有机固废年产生量近3亿吨，资源化利用率整体不到50%。

三、影响中国固废资源化发展的主要原因

导致中国固废资源化利用发展水平不高有多层次原因，但归结起来主要有以下几点：

（一）固废资源化激励政策不稳定

固废资源化利用是典型的经济效益不突出，资源效益、环境效益和社会效益十分突出的行业，需要政府综合平衡企业的经济效益与社会环境效益，加大扶持力度。但从近年来的政策实践看，中国固废资源化激励政策十分不稳定，影响企业预期和投入，不利于构建完善的资源化利用体系。以再生资源回收利用税收政策为例，1995年开始，中国对再生资源回收经营实行增值税先征后返70%的政策，自2001年实行再生资源回收经营免征增值税，加工利用环节凭废旧物资购买发票享受增值税10%进项抵扣政策，2010年后又改为先征后返和有条件即征即退，政策变化频繁。

（二）固废资源化技术水平不成熟

中国固废存量及增量巨大，多种无机、有机组分高度复合，物化特性复杂程度世界罕见，长期缺乏固废专用技术装备突破，致使固废资源化存在源头减量重大技术匮乏，高效分离手段缺乏，技术装备适应性差，资源化产品品质低端等难题。如生活垃圾焚烧技术，虽然目前已经较为成熟，但由于过程控制技术和尾气治理措施不完善，容易产生二恶英污染等问题，造成“邻避现象”时有发生。特别是与日本等发达国家相比，构建以固废共享消纳、集成控制、转化利用为核心的生态链接技术模式还有较大差距。

（三）固废资源化市场条件不完善

尽管最近几年，中国固废资源化市场取得了较大发展，但市场条件依然不完善。主要表现在三个方面：一是由于资源化产品质量标准和认证体系不完善，固废资源化产品市场接受度不高；二是固废资源化经济效益不稳定，在大宗商品价格波动情况下，容易受到原生资源价格波动的影响；三是固废资源化产品与原生产品比价关系不合理，固废资源化成本较高，在竞争中往往处于劣势。上述原因导致了中国固废资源化市场长期发展缓慢，成为长期困扰社会的环境治理难题。

四、新时代背景下固废资源化发展趋势

在中国大力开展生态文明建设和环境监管力度不断加大的背景下，固废资源化动力机制、处置模式等将呈现出新的趋势。

（一）固废资源化将由利益驱动为主转向环境倒逼为主

当前，中国固废资源化还是以市场利益驱动为主，资源化价值较高的报废汽车、报废电器电子产品、废塑料、废橡胶等再生资源资源化利用率高，建筑垃圾、赤泥、煤矸石、磷石膏等低价值产品资源化利用率低。随着生态环境部启动“打击固体废物环境违法行为专项行动”，并在长江经济带等重点地区开展固体废物大排查，严格固体废物全过程的管理。特别是环境保护税的开征，将倒逼工业固废的资源化利用，变废物为资源、让包袱成财富。

（二）固废资源化将由低端发展向高质量发展转变

以往，固废资源化大多被当做“破烂行当”，特别是与发达国家相比，中国固废资源化利用整体效益差，普遍存在重发展、轻质量，重政策、不讲效益等问题，行业发展粗放，技术装备水平低、产品质量不高，产业发展基本处于低端发展状态。随着中国扶持鼓励政策的密集出台和环保监管收严与加码，固废领域正成为增速最快的环保细分板块之一，资本进入热情高涨。这必将带来固废资源化技术装备水平的提高和产品质量的提升，进入高质量发展阶段。

（三）固废资源化将由单一治理向协同利用模式转变

目前，中国固废资源化利用模式仍以单一固废品种为主。随着“无废城市”的建设，多种固废协同利用处置模式将成为主流。如利用多金属协同冶炼技术协同处理废杂铜、线路板及工业固废，实现基础金属、贵金属和稀有金属多种元素分步回收、综合利用；利用工业窑炉协同处理城镇有机固体废物，实现社会效益和经济效益的双赢。以源头减污、区域特色资源可持续开发为切入点，构建以固废共享消纳、集成控制、转化利用为核心的生态链接技术发展模式。

五、结论及政策建议

随着生态文明建设战略的深入实施和环境监管力度的不断加大，以及固废资源化盈利模式的逐步完善，固废资源化将进入快速发展期。为推动行业健康成长，迫切需要加快完善政策体系。

（一）加强固废资源化的统筹规划设计

以“无废城市”建设为契机，打破固废处置利用的部门分割和区域限制，以城市为单位，对辖区各类固废进行统筹规划和系统设计，推动固废的系统回收、协同资源化利用和集中环境治理。建设大宗固废综合利用基地和城市资源循环利用基地，探索治理新模式、新机制。

（二）加快完善固废资源化长效促进机制

要加快完善以生产者责任延伸制度和排放者付费制度为核心的长效制度建设。加快在电器电子产品、汽车、铅蓄电池、典型包装物领域建立生产者责任延伸制度，完善现有废弃电器电子处理基金。落实《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，健全固体废物处理收费机制，到2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度。

（三）加快建立固废资源化技术支撑体系

加大科技支撑力度，深入实施科技部“固废资源化”重点专项，加快实施《国家创新驱动发展战略纲要》，发展污染治理和资源循环利用的技术与产业。发展绿色再制造和资源循环利用产业，建立城镇生活垃圾资源化利用、再生资源回收利用、工业固体废物综合利用等技术体系，突破固废资源化的技术瓶颈，为固废高值化、清洁化、协同化利用提供强大的科技支撑。