西城区街区整理城市设计规划实践——以牛街、白纸坊街道为例

文/北京清华同衡规划设计研究院有限公司 赵丹羽

1 对老城更新工作模式的再思考

北京老城在2002年编制完成了25片历史文化街区保护规划，近年来，依托保护规划开展了一系列整治更新工作，大大改善老城风貌，然而深入探究不难发现，老城仍面临着人口密度过高、低收入化、老龄化现象突出，文物保护欠账、文化功能式微，民生设施配套不足、业态品质不高，交通问题突出、停车混乱，环境风貌两极化、违章建设严重等诸多问题。

除去经济、社会发展等因素影响，仅从规划建设角度思考上述问题产生的原因可看出，既往以工程建设为导向的传统更新模式已无法从根本上解决老城问题，原因如下：①传统模式存在“规划与实施脱节”现象 由于空间规划与实施管控单元不一致，规划策略与建设项目报送、实施难契合，以及社区培育与过程反馈等相应内容缺失，导致“一张蓝图绘到底”目标缺乏全链条闭环的战略贯彻，从而造成政策、规划与最终确定的工程项目无法一一对应以及更新规划落实难、建设项目实施阶段管控依据弱等问题；②传统模式缺乏对“人”的深入研究 存量时期，类似牛街菜市口西片平房区这样的“申请式腾退试点区”，不会再延续过往全区域实行人口腾退的模式。如何有重点、分时序地引导居民开展申请式退租，与居民基本情况、住房区位及院落价值密切相关。面对人口疏解后还将留下的长期居住、生活的原住民，对其年龄结构、受教育程度、职业状况、生活状态、基本需求以及其对美好生活具体向往的全方位调查和研究变得尤为重要。传统模式下单一空间规划与人的需求不匹配，相关政策配套缺乏明确的人群指向和影响面的基本判断与分析，必然导致政策和规划难以落地。

2 西城区街区整理规划的背景及工作要求

基于上述思考，为应对新版北京城市总体规划对老城整体保护与发展的相关要求，2016年西城区率先提出“街区整理”工作思路，结合区域环境综合提升和背街小巷整治、疏解整治促提升等专项工作，于2018年4月颁布《西城区街区整理城市设计编制要求（街道层面）（试行）》（简称编制要求）。编制要求以“坚持一切从实际出发，贯通历史现状未来，统筹人口资源环境，让历史文化和自然生态永续利用，同现代化建设交相辉映，建设政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首都核心区”为原则；明确了“诊断问题、分析问题、挖掘文化、划分街区、编制街道层面城市设计、重点街区城市设计方案、实施项目库”7项街区整理城市设计工作内容，并同步细化相关要求与制图规范，在西城区下辖的15个街道中部署相关工作。

3 西城区街区整理城市设计规划实践

在上述背景下，笔者先后参与了位于西城宣南地区的牛街、白纸坊2个街道的街区整理城市设计规划编制工作，结合上位规划以及街道价值特色分析，进行街区划定。采取资料分析、座谈访谈、问卷、现场踏勘以及大数据分析等多种方式，开展摸底调研工作。针对功能、业态以及交通等需要区域协调的问题，以街道全域为研究范围开展街区问题诊断；针对历史文化资源的保护与利用，空间特色及风貌等问题，以街区为研究范围进行诊断。在此基础上深入分析现状问题的产生原因，制定明确的规划策略。最终，构建街道全域特色空间结构，引领街区业态及公共服务、交通、风貌等系统的专项提升，得到与之相对应的街区更新实施项目库。

为进一步保障后续实施项目精准落地，街区整理城市设计还针对牛街街道开展城市设计管控导则的细化研究以及项目实施及管控流程梳理工作，探索了街区整理城市设计规划编制的技术路线与研究方法，同时，为北京老城城市更新与城市体检提供了宝贵的实践经验。

3.1 基础调研全面识别街道的人、地、业特征

存量时代城市更新的工作基础建立在对规划范围的全面调研和科学、理性的认知之上。牛街和白纸坊街道位于老城外城西南部，彼此相邻，占据了老城宣南文化片区的大部分区域（见图1）。

随着城市建设发展，上述街道分别继承和延续了部分历史上的功能和空间风貌，同时也逐渐演变出各有区别且联系的人、地、业特征。规划之初，通过对街道人口数据（包括人口数量、年龄结构、密度及分布、职住关系）、用地功能、产业及业态相关数据的收集及整理，结合现场踏勘，形成了对各街道现状特征的基本认知，为后续的街区划分和问题诊断打下基础。

根据前期研究，位于北京外城西部的牛街街道是老城文化底蕴深厚、民族风情突出、商业特色独特的功能复合区，街道内回族人口占总人口的21%，是北京最具特色的民族融合特色居住片区。而南邻牛街街道的白纸坊街道，作为北京老城宣南面积最大的非历史街区地段，有密集且相对稳定的常住人口，是典型的以现代居住功能为主的生活型街道。

图1 规划设计范围及区位

3.2 价值挖掘引领区域文脉的传承及延续

梳理街道城市建设发展沿革，挖掘其历史文化价值和空间风貌特色，是落实北京新版城市总体规划“老城不能再拆”要求的破题关键。通过对不同历史时期街道及周边区域的用地功能、空间形态、社会人文、经济产业甚至制度的梳理，总结每个街道独特的历史文化价值，作为传承及延续文脉、塑造街区特色的内涵。具有文化价值空间及物质载体也是街道空间提升的重点。此外，对街道发展建设影响因素的分析还能进一步帮助规划编制单位及街道管理者理解城市更新的内在动力机制，为形成更准确的发展目标和推动切实可行的政策制定提供依据。

通过价值挖掘，牛街街道是我国民族文化融合的重要历史见证。街道内以法源寺为代表聚集多元宗教文化，同时，也是集传统特色商业、宣南会馆、行政办公和宗教等多元功能于一体以及市井民俗文化的传承之所。不同于前者，白纸坊街道内不包含历史文化街区，是新中国成立后北京老城非传统居住区发展的集中体现，因纸得名，是北京唯一延续“坊”名的街道，同时也是近代教育发展的集大成区域之一以及宣南文化生发与传承的腹地（见图2）。

图2 牛街街道历史文化价值挖掘

3.3 目标导向确保街道落实新版总规要求

街区整理城市设计紧扣凸显首都四个中心建设各街道所扮演的不同角色，进一步明确街道发展定位。在充分依托街道特征及历史文化价值特色，落实新版城市总体规划、历史文化街区保护规划以及十三五规划等相关要求的基础上，将牛街街道定位为首都民族融合新名片，将白纸坊街道定位为多样、绿色、开放及活力宜居，人文特色充分彰显的老城可持续发展示范住区。以街道发展定位贯穿后续现状问题诊断、规划策略、城市设计方案以及项目库的制定，保障一张蓝图绘到底。

3.4 街区划定破除更新项目实施及管控壁垒

街区划分是街区整理城市设计不同于传统更新模式的重要创新，街区同时也是落实街道发展定位、统筹协调更新项目推进和管控的基本实施单元（见图3）。街区的划定建立在北京新版城市总体规划基础上，参考西城区现有的分级管理分区以及《西城区街区整理城市设计导则（2018）》等相关上位规划，以街道历史文化挖掘得出的空间格局、肌理风貌、用地功能为本底，优先整合现有基层治理单元（社区）。最终划定的街区由单个或多个社区单元组成。街区在功能与业态、建筑肌理风貌上相互联系，同时需要在文化资源展示利用、公共服务设施配置、功能业态提升、交通环境改善等层面全面协调，形成分区发展目标，以进一步推动符合街道发展定位的更新项目的制定，确保街道发展目标实现。

图3 白纸坊街道街区划分

3.5 建立“以人民为中心”的指标体系，开展“总分结合”的现状问题诊断

按照编制要求提出的成果内容，街区整理城市设计需分别从人口、文化、功能、业态、交通、空间6个层面开展深入的问题诊断。为确保规划的科学性，充分体现“以人民为中心”的指导思想，在上述街道的规划设计实践中，充分依托各街道发展定位，借鉴国内外传统居住型社区社会学评估理论体系，构建指标体系（见图4）。

开展“总分结合”的街道现状问题诊断：在街道范围内对功能、业态以及交通等需要区域协调的系统进行分析，在街区范围内结合现状特征，有重点地剖析空间风貌、历史文化资源保护与利用存在的问题。

1）业态及公共服务层面 根据现状问题诊断，各街道普遍存在人口老龄化、传统居住区人口密度过高、人居环境亟待提升等问题。结合街道人群空间分布、收入水平、受教育程度等画像，调研居民意愿及街道存量资源，重新校核街道公共服务设施配置标准，其中，幼儿园、文化设施、体育活动场地等民生工程需要可持续改善（见图5）。进一步对接居民需求，将街区商业业态按居民生活相关度区分为高、中、低3档。目前，各街道商业业态结构不清晰，需将过度商业化的街区逐步拉向以民生保障为主，向社区注入活力。

2）交通层面 街道内非传统风貌片区普遍存在封闭大院造成尽端路过多、路网不成系统等问题。老旧小区及历史街区存在停车供不应求现象。同时，街道慢行系统体系性差，与社区活动空间之间普遍缺乏联系（见图6）。

3）空间及风貌层面 存在街巷环境脏乱、景观缺乏设计、居住环境逼仄、产管不一、环境品质低等现象（见图7）。

4）文化资源的保护与利用层面 牛街内区级文物及历史建筑保护利用不力，缺少与周围环境的积极互动，传统街巷及重要历史信息感知度低，尚未形成标识体系（见图8）。

图4 白纸坊街道问题诊断指标体系

图5 白纸坊街道业态诊断

3.6 城市设计引领规划策略落地

依托价值特色挖掘、街区划分以及现状问题诊断，在规划策略阶段，以资源要素为本底，构建街道空间活力评估体系，结合现状与发展趋势预测，形成特色空间体系，以指导街道整体层面的空间结构以及每个街区的概念性城市设计（见图9）。

以居民需求为核心，结合存量空间资源，区分重点主次，逐步完善街道公共服务设施与配套服务。设计与管理双管齐下，逐步改善街区交通微循环，完善慢行系统。控制需求，提升供给，鼓励停车共享，强化停车管理。同时，完善慢行系统，提升公共空间可达性，结合历史文化资源的展示与利用，优化公共空间景观设计。

3.7 制定街区更新项目库，明确近期行动计划

图6 牛街街道交通诊断

图7 牛街街道空间诊断

图8 牛街街道历史文化资源保护与利用诊断

依托街道城市设计及分系统、分区的规划策略，统筹协调街道建设管控的各方利益相关者，最终确立街道项目库，为未来有序推进特色鲜明、重点突出的一系列更新项目制定总纲领。项目库采取分街区、分期两个层次制定，确保街道全域覆盖的同时，方便各实施主体根据近期实施情况筛选形成行动计划（见图10）。

此外，规划编制单位还根据问题诊断指标体系提出实施后的效应预评价系统及指标，以更有效地保障街区更新项目库的动态维护，切实解决问题诊断阶段暴露出的问题。

3.8 搭建利益相关者沟通平台，建立长效实施机制

除规划方案和策略、街区更新项目库以外，街区整理城市设计还进一步结合项目库的具体实施，梳理了现行体制下街道内不同项目的利益相关者之间的相互关系，为其搭建沟通平台。通过明确各部门的作用、权利、责任等事项，在规划实施中引导共识建立，从而逐渐建立起街区整理的长效实施机制（见图11）。

4 结语

西城区街区整理城市设计通过对街区单元的划分，有效破除管控壁垒，解决传统更新规划与实施脱节的问题。以公众参与、人本观测、大数据等分析方式开展的街区问题诊断，以价值、活力和潜力为主导，现状与趋势分析相结合形成的街道特色空间结构，以及“长效化、动态化”的提升管控机制，建立 “以人民为中心”的规划研究方法体系。通过实践，规划团队发现，目前西城区街区整理城市设计在推进过程中还存在以下3方面问题。

1）实施类项目在推进过程中的各部门协调是难点 以各街道先期启动的“精彩亮相”项目为代表的老城背街小巷环境整治普遍存在管理部门众多、利益关系复杂、管理权责不明晰等问题。在整治提升工作开展过程中，应充分发挥北京市“街巷吹哨，部门报到”政策，由街道牵头，设计单位指导，居民商户等其他利益相关者广泛参与，召开协调会，充分落实项目实施环节中需沟通的问题，确保方案高效、高品质落地。

图9 牛街街道空间活力评估

图10 牛街街道实施项目库草案

图11 牛街街巷整治实施阶段利益相关者示意

2）应持续完善长效的规划动态体检及反馈、调整机制 街区整理不能一蹴而就，更需伴随具体的实施推进和体检进行动态调整。因此，街区整理计划也应具备长效性，如在街道推动下，规划团队在街区整理计划相关规划内容编制完成后，角色就转变为街道的责任规划师，根据街道需求，搭建社会学、经济学等跨专业专家智库平台，为后续街道发展提供持续支撑。

3）应持续开展多方式公众参与，推进社区共管共建 街区整理计划要以人为本，从需求出发，确保策略的可实施性。持续开展全过程、多形式的公众参与和互动是确保规划切实回应群众需求的基础。街区整理城市设计还应持续推广线上、线下结合的方式对街区内业态、交通、生活性服务设施等居民关注的问题进行持续的意见征集，对规划实施过程中已实施和正实施的项目进行跟踪评价，通过新媒体工具随时随地收集民众意见，以更好落实规划，达成社会共识。

相信在规划编制单位、城市管理者以及居民的三方努力下，北京老城街区更新一定会再接再厉，逐步实现国际一流和谐宜居之都的宏伟蓝图。