养老保险“双降”之后

吴丽华

5月1日起，随着《降低社会保险费率综合方案》（下称《方案》）的正式实施，基本养老保险费率、费基“双降”拉开大幕。

按照《方案》，城镇职工基本养老保险单位缴费比例高于16%的，可降至16%，相当于大多数省份单位缴费比例下降了3至4个百分点;同时，社保缴费基数下调到本市城镇非私营单位和私营单位就业人员平均工资加权平均数。

在业内专家看来，在我国加速进入老龄化社会、赡养率持续上升的背景下，“双降”不仅带来减费实惠，也为养老保险全国统筹奠定基础，以及为基本养老保险制度中长期改革留下空间。

可持续性难题

自2015年以来，我国已先后5次降低或阶段性降低社保费率，截至2019年4月30日阶段性降费率政策执行期满，共可减轻企业社保缴费负担近5000亿元。

本次《方案》提出的社保降费力度则更大，按照测算，仅2019年降费金额就将达到3000亿元。其中，养老保险的单位缴费比例降低是此次降费的关键性举措。人社部副部长游钧表示，预计今年可减轻养老保险缴费负担1900多亿元，减轻企业失业保险、工伤保险缴费负担1100多亿元。

仅2019 年降费金额就将达到3000 亿元，预计今年可减轻养老保险缴费负担1900多亿元，减轻企业失业保险、工伤保险缴费负担1100 多亿元。

在《方案》对养老保险单位缴费比例进行调整之前，各省份（含新疆生产建设兵团）企业缴费比例不统一，高的省份达20%，多數省份阶段性降至19%。而今年5月1日起，城镇职工基本养老保险单位缴费比例可降至16%，对大多数省份来说，相当于下降了3至4个百分点。

对企业而言，降低社保费率省下的是真金白银。安信证券研报显示，以A股上市公司为样本，根据2017年年报数据进行测算并进行必要剔除，预计社保费率降低将提升全A股盈利约0.25%。北汽福田汽车股份有限公司的测算则显示，企业社保缴费比例降低，公司预计减少费用3359万元。

收入端，通过降费让企业感受到实惠的同时，老龄化社会快速到来，对养老保险支出端的更高要求，则让其财务可持续性问题引起关注。

中国社科院世界社保研究中心近期发布的《中国养老金精算报告2019～2050》（下称《精算报告》）测算结果显示，全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余预测将于2035年耗尽。

按照《精算报告》测算，仅从制度赡养率上看（不考虑人均待遇的提高），城镇企业职工基本养老保险支付压力在不断提升。2019年 “参保赡养率”（制度内离退休人数与参保人数的比率）和“缴费赡养率”（制度内离退休人数与缴费人数的比率）分别为37.7%和47.0%。在企业缴费率为16%的情况下，这两个数据从2023年后将开始一路平稳上升，到2043年后有加速迹象，到2050年分别达到81.8%和96.3%。简单地说，2019年由接近2个缴费者赡养1个离退休者，而到了2050年则几乎1个缴费者需要赡养1个离退休者。而上世纪90年代，大概是5个缴费者赡养1个离退休者。

这种情况下，《精算报告》预测，2019～2050年全国城镇企业职工基本养老保险基金当期结余在勉强维持几年的正数后，便将开始加速跳水，赤字规模越来越大。

在考虑财政补助的“大口径”下，2019年全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余为4.26万亿元，此后持续增长，到2027年达到峰值6.99万亿元，然后开始迅速下降，到2035年耗尽累计结余。

人社部对此公开回应，完全能够保证养老金长期按时足额发放，完全能够保证制度的健康平稳运行，“中央高度重视，未雨绸缪，已经制定了一系列积极的、综合的、科学的应对措施。”人社部养老保险司司长聂明隽说。

但不容否定的事实是，随着人口老龄化的加剧，赡养率持续提高，维持现有养老金收支体制不变的情况下，养老金结余耗尽成为必然。此时，未雨绸缪的应对措施顺其自然地成为关键。

全国统筹大势

中国社会保障学会会长郑功成表示，把养老保险企业缴费比例降到16%，为企业减负的同时，还为养老保险全国统筹创造了条件。

“双降”为基本养老保险制度中长期改革留下空间。

人社部、财政部等四部门有关负责人在就《方案》相关问题答记者问时也表示，各地降费率后，全国费率差异缩小，有利于均衡企业缴费负担，促进形成公平的市场竞争环境，也有利于全国费率逐步统一，促进实现养老保险全国统筹。

养老保险全国统筹备受关注背后，是全国范围内企业职工基本养老保险基金的不均衡问题。

人社部《中国社会保险发展年度报告2016》显示，养老保险基金当期收不抵支的省份达7个，其中黑龙江省不仅当期收不抵支，累计结余赤字已达232亿元。相比之下，广东、北京、江苏等9个省（市）全国城镇企业职工养老金累计结余均超千亿元，累计结余共计2.61万亿元，占全国全部累计结余的70.6%，其中广东的累计结余规模就超过7000亿元，可支付月数超过55个月。

对此，财政部部长刘昆曾表示，2018年，企业职工基本养老保险基金各项收入3.7万亿元，支出3.2万亿元，去年底基金累计结余约4.8万亿元，可以满足17个月的支付。但受人口老龄化加剧和人口流动不均衡等因素的影响，我国确实有部分省份的基金收支平衡压力比较大。

此时，养老保险全国统筹成为解决地区间养老金结存不平衡的重要举措。

武汉大学社会保障研究中心教授邓大松就指出，当下养老金运行中存在两极分化现象，急需通过养老保险全国统筹来调剂余缺。“调剂余缺、互助共济本是职工基本养老保险制度的重要功能，然而目前我国养老保险制度地区分割，养老保险基金无法在省际之间调剂，互助共济也就无从谈起。” 他说。

加快养老保险全国统筹规划由来已久。郑功成表示，基本养老保险全国统筹不仅明确写入2010年通过的社会保险法，也是国家“十二五”规划明确应该完成的目标任务，遗憾的是到现在还没有实现。

养老保险基金全国统筹乃至省级统筹推进一直较缓慢，过程中存在许多障碍。如统筹过程中，一些地区出于自身的利益，不愿意上缴养老保险基金;养老保险全国统筹需要统一基本养老保险制度、缴费比例和基数、待遇政策、基金预算、业务规程等。

此次的“双降”则将这一既定目标向前推进了实质性的一步。“基本养老保险全国统筹的核心要义是统收统支，各地必须统一费率，而此前费率却是各地差异不小，有的地方单位缴费率是20%，有的是19%，而广东、浙江是14%，这次国家将高于16%费率的地区统一降至16%，即为实现全国统一费率打下基础。”郑功成说。

此外，他还分析认为，党的十九大报告明确提出的“尽快实现养老保险全国统筹”是“尽一切可能加快”，是刻不容缓，“最好明年能出台全国统筹的方案，最迟2021年一定要实现，现在已经进入倒计时。”

事实上，养老保险全国统筹已加快了步伐。去年，国务院印发了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，明确在现行省级统筹的基础上，各省市自治区和中央财政共同拿出一部分资金形成一个资金池，为收支矛盾过大、养老金缺口难以弥合的省份进行补充和支持。中央调剂制度的建立，成为解决各省份养老金结存不平衡的重要办法之一，也被认为是养老保险全国统筹迈出的重要一步。

多层次养老保险体系方向

随着我国深度老龄化社会的到来，基本养老保险制度要想实现财务的可持续性，必须标本兼治，从制度根源和参数改革等方面，出台综合性方案。

推进全国统筹之外，此次降费率还被认为是养老保险制度综合改革的契机。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文建议，加快实现养老保险全国统筹之外，以降费为契機，扩大养老保险个人账户，加强各项参数的合理设计和密切配合。

在他看来，扩大个人账户比例是治本的办法，强化多缴多得的激励机制，这是提高收入和人们主动多缴费的内生机制。具体思路有二：一是改造现行“统账结合”模式，实行国民年金+个人名义账户式的“新统账结合”制度，既可以消除统筹障碍，也可以增强制度的缴费激励性和财务可持续性。二是维持“统账结合”制度不变，改革养老金待遇计发规则，建立收入关联型养老金。

在郑功成看来，养老保险缴费责任分担从失衡趋向相对均衡，能够为建立多层次养老金制度创造条件。过去，我国基本养老保险的企业缴费率为20%，个人为8%，再加政府补助，个人缴费占基金总量之比不到1/5，将单位缴费率降到16%后，单位与个人的缴费负担就变成了2：1，用人单位与个人缴费开始走向相对均衡。

他表示，建设多层次养老保险体系是我国养老保险改革的既定目标，也是最具国际共识的发展取向，过去单位缴费率太高，企业既没有能力也没有积极性再为职工缴纳企业年金，单位缴费比例降低则能够给用人单位为员工建立企业年金留出空间，进而建立起第一支柱对困难、贫苦群体兜底，第二、三支柱满足更高需求的多层次养老保险体系。