城市治理的现代化变革

陈荣 李瑶

深度城市化带来的不只是硬设施的更新，同样还包括软环境的提升。这对城市治理现代化构成倒逼态势。

目前我国大城市建设已全面从“增量型”转向“存量型”，空间发展从“外延扩张”转向“内涵提升”。但与此同时，城市功能发育尚不充分，空间规划、公众参与等方面的制度配套尚不完善。

因此，以“深度城市化”为契机，系统构建与城市存量调整、内涵提升相匹配的配套体系，让城市既能充分满足人民更高的物质需求，也能有力承载人民对于更好精神文化生活的期待，已成为现代化治理体系建设的当务之急。

城市“新空间”

“深度城市化”是对城市物理空间和虚拟空间进行深度整合、开发的过程，涉及到城市地下空间、私有空间、数字空间等新型空间的开发、建设、利用和管理。

当前，空间权属划分不明已成为我国各地有效开展新型空间开发、建设、利用、管理的重要掣肘。

比如，道路地面以下空间产权缺乏界定，多部门均可对道路“开膛破肚”，地下空间利用混乱、无人管理;历史风貌区空间权属尚未细分，私搭乱建现象严重、清理恢复异常困难，等等。亟待从城市发展与规划相统一的角度出发，对城市空间制定细化规划、明确产权界定、构建制度支撑。

到目前为止，包括北京、上海、南京、杭州在内的20多个城市已编制了城市地下空间专项规划，但实践中普遍存在多头管理等问题。这就需要在规划阶段引入智能科技，统筹地上地下，推进城市空间规划的一体化、智能化、前瞻化。

比如，北京城市副中心设计就启用City Go系统，在学习整个通州样片的基础上进行2018～2035年城市发展推演，完成了世界上第一个纯粹人工智能推演的发展模型。

依托这样的智能科技进行统筹，一方面保障城市地下空间实际探测效率与精度，对地上、地下空间建立更加科学、立体、全面的认识，便于进一步分清权属、提升空间精细化管理水平;另一方面也可对城市发展进行三维推演，综合统筹职、住、学、商、医、休等关键要素，使决策更具前瞻性，各部门更具协调性。

在智能统筹的基础上，为新型物理空间量身立法修法，设计空间权益的委托经营和流通交流制度，也是重中之重。

在具體操作上，可考虑出台国土空间管理法等新型物理空间专属立法，或在修订土地管理法、城市房地产管理法、物权法时以专章、专节明确新型空间的不动产属性，引入“空间产权”概念并进行精细化划分。

换句话说，“新型空间”的取得、使用、管理必须严格按照不动产法规进行，明确权利人及权属性质、界限、用途、限制，与立体投影范围内使用者的法律关系等。

针对公共空间资源或国有空间资源的开发利用，可以借助专属经营权方式委托经营、拍卖经营，明确运营主任、责任主体，避免管理多头、经营无序。界定可交易的“空间产权”，由市场进行交易、调节。

北京城市副中心设计启用CityGo 系统，在学习整个通州样片的基础上进行2018～2035年城市发展推演，完成了世界上第一个纯粹人工智能推演的发展模型。

除了对物理空间进行规划管理，城市虚拟空间与物理空间不断交织、融合形成的全新的数字空间也必须予以高度重视。一旦数字空间的核心数据产权不清、信息化智能化系统割裂，必将成为城市治理政策创新与法制化进程的掣肘。

所以，必须明确不同属性数据全生命周期的产权关系，界定政府、企业、个人等权利主体的数据所有权与使用权。

同时，要强化数据开放分享和隐私保护立法，对分散在不同部门的智慧管理系统加强整合与互联互通，集结分散数据资源为有效公共资源，支撑智慧管理平台，使公共权力运行和公共管理事务更加公开透明、合规、高效、可监督。

让公众参与进来

公众参与是推进“深度城市化”的重要基础，没有公众参与，就无法真正建立起有效的协调机制，无法“动态修复”不同部门的管理与建设冲动，导致投资效果差甚至重复性、浪费性投资频发。

基于存量资源推进“深度城市化”，必须突出“共建、共治、共享”，完善“公共参与机制”设计，形成多方主体参与、良性互动的现代城市管理模式，最大程度释放政府公共投资效能，实现优化城市功能、提升环境品质、实现民生改善的投资目标。

设计公众参与机制的第一步，需要创立以街道空间网络为载体的全要素精细化规划模式，使公众参与城区改造建设这类基础性工程时，有“数”可循，有法可依。

这方面，同济大学副校长伍江团队的探索值得借鉴。

近几年来，为了缓解市场导向开发建设与文化导向历史保护间的突出矛盾，伍江教授团队在上海探索出了一个新的模式，即将规划指标与历史风貌保护管控要素融合，建立起一个包含建筑容量、建设范围、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、公共设施配套、历史建筑、历史空间、历史肌理、历史人文场所等11个参数的“两规合一”控规参数体系，和对空间信息进行精细化采集和实时动态监测。

这种通过分类、分层、分级的技术模型和数据平台，突破了以机动车交通为核心的城市道路规划理论局限，深入大尺度城市空间规划不能覆盖的微小空间，建立精细规划技术模型，让每一寸微小界面都产权清晰。

有了数据和模型，第二步是搭建起支撑公众参与的界面和平台。

近年来，深圳、武汉等地结合社区规划实践，逐步开展了社区规划制度方面的探索，并取得了明显成效。

以深圳为例，当地提出了以“社区规划师”为核心的公众链接界面，它包括行政力量担纲型（由城市规划主管部门派驻）、专业技术人员担纲型（由区政府财政承担经费、规划编制单位派驻）、社区主导型（社区自行聘请）、市场驱动型（以农村集体经济组织、社会组织等为主要推动力量）等多种模式，由设计师结合改造规划导入不同的适用法规，一边对接城市管理部门，一边对接公众，发挥行政沟通、技术咨询、公众协调等多重职能。

建立起这种“市-区-街道-社区”四级信息化支撑平台后，能够对城市建设规章制度、城市建设项目全生命周期管理等在统一平台进行信息发布和意见征集，方便公众通过授权界面了解情况、在线参与。

公众参与机制的第三步是在模式和平台的基础上，配套政策供给，以空间权益市场化分配激发各方参与热情。

囿于成本高、收益低等因素，目前公众尤其是房地产企业参与街区改造、城市更新的积极性普遍较弱。

因此，如何创新城市更新政策供给，以空间权益市场化分配激发各方参与热情，是让公众参与机制良好运转起来的关键环节。

2017年，同济大学设计创意学院院长娄永琪团队对上海四平路某普通街区进行改造，大量嫁接新生活方式、新设计理念，导入未来生活场景、产业场景，开辟出了大量新型社区空间。比如，把破旧不堪的居民楼改造为英国豪华跑车制造商“阿斯顿·马丁”展示店，吸引了大量网红店、创客聚集于此。

在娄永琪看来，这种改造既可以让传统存量空间與新兴数据空间相互融合，孵化出崭新的社区共享空间，如共享厨房、共享客厅等，也是在变废为宝”“破旧立新”，让旧社区空间实现增值，更重要的是，对新空间权益进行市场化分配的“未来收益法”，能够充分调动公众参与老城区改造的积极性。

当然，在城市治理与改造中，除了上述措施，制度设计层面还应积极开展适用于城市更新的政策体系研究，优化鼓励城市更新的政策配套，比如允许土地出让金分期缴纳等，吸引更多社会资本的参与，真正做到激发社会各方的参与热情。

人的现代化

随着城市化的不断纵深推进，除了物质层面，文化精神层面的需求也越来越成为避不开的问题。

上升到城市治理的现代化层面，不仅城市物质层面的现代化治理有待提升，文化和精神层面的现代化，也即人的现代化，正在成为城市治理的新挑战。

2017年，深圳发布了《深圳市民文明素养提升行动纲要（2017?2020年）》。不同于一般性文件对文明素养的定性要求，深圳围绕“修心”“养德”“守法”“尚智”“崇文”“健体”六大行动，提出了21个量化指标和数据，比如，注册志愿者人数达到常住人口15%以上，市民图书阅读率达68.5%，居民平均预期寿命达81岁等，力求对现代文明市民进行更加精准的画像。

“青年突击队”志愿者在深圳大鹏新区进行台风灾后的环境清理工作。

这实际上是以提升市民文明素养为着力点，推进城市居民的“行为文明”。各地方政府也可以借鉴相关经验，制定符合各地市情、具有可操作性的“市民文明素养提升行动纲要”，为市民进行自我教育、自我完善、自我提高提供参照维度。

从人的现代化的链条来看，“行为文明” 更像是处于最末端、最直接的表现产物。再往上溯源，精细化建设与管理、制度保障代表的“设施文明”、“制度文明”等往往在决定人的现代化程度上占据更多权重。

首先是“设施文明”。

当前，我国不少城市区域建设重“宜业”“生产”，轻“宜居”“文化”，教育、医疗等城市设施和公共服务也尚未对所有居住者平等开放。这其实就是城市精细化建设与管理缺乏“人的尺度”，“设施文明”不到位，难以营造“可感知的、有温度的”城市。

要想改变这一局面，必须在城市规划建设及改造中，从“交通视角”逐渐回归“人的视角”：

一是要以提升城市生活品质为核心，打造步行道、自行车道、街边生活设施、文化场所等更多满足人的健康、宜居生活所需设施;

二是要聚焦更多精力于城市弱势群体，完善城市主要道路、公共建筑及新建住宅的无障碍设施建设，加强维护管理，保证日常使用;

三是要改变大都市圈“一刀切”的简单治理模式，将城市人口容量管理与服务扩大到整个都市圈，深挖都市圈的空间和制度潜力，按照实际服务人口配置公共资源和基础设施。

其次是“制度文明”。

过去的城市政策与制度体系为城区的快速建设与扩张提供了配套保障，但城市化发展到今天，旧有的制度体系已不再适配于“深度城市化”所指向的城市存量调整与内涵提升，重构城市政策与制度体系，以人为本建立现代化城市治理制度体系，迫在眉睫。

以超一线、一线城市突出的户籍制度、住房制度为例，外来人口难以像户籍人口那样平等获得城市保障性住房、社会保障和子女义务教育等公共服务，这就导致外来人口群体的许多消费需求被阻挡在城市外，不利于城市的长远发展。

要建立与深度城市化匹配的“制度文明”，就要真正做到以人为本，解决各类人群在城市的各种权利，稳定其发展预期。在发展城市产业、增加经济总量的同时，应引导各类社会资本进一步加大对廉租房、公租房的供给，增加对教育、医疗、文化及体育等公共设施及公共服务的供给能力，留住能够切实为城市发展做贡献的外来人才。

破除城市发育的不充分并非一朝一夕之事，但以“行为文明”“设施文明”“制度文明”为抓手，实现“人的现代化”与“城市的现代化”融合推进、互为支撑，不失为深度城市化进程中全面激发城市活力、优化城市治理的一种可行方案。