城中村改造亟需破局

陈志诚

2018年3月28日，厦门曾厝垵

在过去十多年的快速城镇化进程中，考虑城市建设的时效与成本，城市建设用地往往绕过村庄进行快速扩张，村庄被城市建成区包围，变成了城市中的“孤岛”，形成了一种城中村。

城中村在物质空间形态上仍然是村庄，随着周边城市区域不断发展完善，与城市空间逐渐格格不入。此外，受租房利益驱使，城中村违建不断增多，屡禁不止，问题也日益显现。

由于政府需要大量资金用于城市公共设施投入、工业产业补贴等，现实中，政府常常没有意愿也没有能力对城中村改造进行财政补贴。因此，城中村改造仍然沿用房地产开发的土地财政思维，注重改造的经济收益，或至少要求保证收支平衡。

城市住房价格不断攀升，为城中村改造提供了良好的发展预期与经济支撑，但随之而来的是村民对拆改补偿的期望水涨船高，征地拆迁成本也日益升高。

政府、开发商、村民三方的逐利行为，也使城中村改造后容积率不断增高，突破规划控制要求，给城市整体公共配套造成了压力。

此外，由于经济增速放缓、房产降温，城中村改造现在也面临资金缺口。以厦门市思明区何厝村改造为例，2007年测算盈余1200万元，基本能就地平衡，而到了2017年，测算资金缺口达20亿元。

随着我国城市发展模式由粗放向集约、由重规模向重内涵、由增量发展向存量提升转变，房地产式改造开发带来的问题——忽视产业结构提升和社会阶层融合，导致产业空心化、贫富差距拉大、村庄文化特色消失等——也被公众广为诟病，

目前，城中村改造已进入“深水区”。该如何走出困局？

笔者认为，应立足城中村改造存在的问题，同时结合城市发展的新要求，来探索城中村改造的新思维。

其一，要改变现有的就单一城中村进行项目式改造的传统思路，从全市城中村改造系统思路到片区发展整体思路，再到具体城中村改造项目，对城中村改造进行系统性谋划。

2018年，厦门通过编制全市村庄空间布局专项规划，在全市层面确定城中村是拆迁还是保留，并提出管控导向;针对本岛湖里区东部片区城中村改造，先期提出片区功能提升战略构想，再编制湖里区东部片区村庄改造规划及钟宅村等单个村改造规划。

通过从专项系统、片区整体的角度对单个城中村改造项目进行研究，可以有针对性地保留具有文化底蕴的村庄，达到片区统筹平衡，并将单个城中村改造融入城市整体发展战略中。

有選择地保留部分城中村，不仅有利于留住文化与乡愁，也有利于留住外来人口及相关产业。

其二，要抛开物质空间设计改造的思维定式，从空间设计到政策设计，对城中村拆改开发策略进行探索研究，在开发主体、土地供给、项目运营、补偿方式、安置房建设等方面进行政策突破，破解城中村拆改资金难以平衡的问题。

2013年，厦门市思明区岭兜村拆改资金缺口高达20.71亿元。在研究岭兜村拆改实施策略时，笔者参与的项目组提出了以本地国企为主、捆绑开发、整体运营、产业补偿的改造思维模式：一是由本地国企一、二级捆绑开发，拆迁安置成本从二级开发收益中平衡;二是安置房抵换产业用房，通过测算抵换比例的收益平衡点，降低改造成本;三是无产权建筑用产业用房补偿，由无产权到有产权，通过测算抵换比例的收益平衡点，降低改造成本。

组合三种策略，有可能实现改造收益4.6亿元，完全可以解决岭兜村改造面临的补偿政策背离村民诉求、安置房不足、资金缺口大等问题，创新性的政策设计将大大提高城中村改造的可能性与可实施性。

其三，由侧重整村拆改转向与有机更新相结合。现在一谈到城中村改造，人们习惯于想到拆迁改造，而忽视城中村的保留提升。有选择地保留部分城中村，不仅有利于留住文化与乡愁，也有利于留住外来人口及相关产业。

厦门以政府为主导，开展“共同缔造”建设，由政府出资，征求村民意见，推进保留村庄的提升工作，重点解决村庄基础设施落后、村庄环境卫生差等问题;深圳则以市场为主导，由村民将物业统租给开发主体，后者在统一全方位的升级改造后再植入物业管理、长租公寓、商业物业的管理运营方式，对村庄物业进行统一经营管理。

新时代呼唤新思维。传统房地产开发思维在城中村改造中已举步维艰，新时期的城中村改造亟需从系统、整体的角度，以多元思维来破局。

中国现有城中村区域分布

数据来源：住房和城乡建设部、中研普华 制图/开开