进一步落实老城整体保护

文 蒲立业

北京老城的规划与建设被誉为人类文明的永久丰碑，是古都金名片的重中之重。保护好北京老城是中央交办给北京市的一项光荣使命，具有重大的历史和现实意义。

2017年9月27日，中共中央国务院批复《北京城市总体规划2016年—2035年》时指出，要加强老城和“三山五园”整体保护，老城不能再拆。在习近平总书记的直接关心下，“老城不拆”这四个字已深入人心，北京老城保护迎来前所未有的历史机遇。在过去的一年多时间里，市委市政府和东西两城区政府高度重视老城风貌保护，“老城不拆”已初见成效，中轴线申遗各项工作稳步推进，一大批被长期占据的文保单位腾退完毕，部分胡同街区探索微循环式改造，在保留风貌的前提下改善居民生活条件。老城内停止商业房地产开发审批。进一步加强对老城历史文化遗产的调查与宣传。但与此同时，老城整体保护与复兴的任务依然十分艰巨。

首先，保护法规的落地配套机制不健全，保护法规依然“没牙齿”。回溯历史，北京古都保护启动不可谓不早。为了保护老城开阔平缓的天际线，早在1985年北京市政府就制定了旧城建筑高度控制方案，规定老城内建筑高度最大不得超过45米。1990年公布了第一批25处历史街区保护名单。从1999年起陆续划定了老城内33片历史保护区。2004年版城市总体规划明确老城内禁止“推平头，起高楼”。但在前20年房地产开发主导的时代，这些保护规划执行得很不理想，老城内超过45米红线的建筑比比皆是，至今仍在突破；大量造型前卫、体量巨大的现代建筑涌入老城；胡同数量逐年下降，从1990年的2000条下降到现在的1000条，整个老城遭到伤筋动骨式的破坏。

现在老城内保留传统风貌的部分，即便加上文保单位与公园绿地，也仅勉强占到一半。导致出现上述局面，其中一个重要的原因，是缺乏保证保护规划落地的配套法规与机制，根本无法与破坏拆毁的力量去抗衡。

其次，胡同平房区居民的住房改善政策不明朗，群众改善诉求强烈。目前，北京老城内尚存的平房胡同街区约23平方公里，房屋建筑面积总量约700万平方米，居民近57万人。这些平房院里基本上都以大杂院为主，规整院落很少，人均居住面积不足13平方米，仅为本市人均住房面积的三分之一。最近十年来，虽然政府也投入大量资金用于改善用电、取暖等基础设施改造，对危房进行修建翻盖，但总体上仍是“解危不解困”，居民住房狭小未得到实质性改善，传统院落风貌也无法恢复。“老城不能再拆”后，以往通过商业开发和危改方式改善住房的途径不复存在，人口疏解安置成为改善的主要方式。但目前老城内除了文物腾退安置的项目外，平房区腾退项目都已暂停。对于停滞原因，听到最多的声音是“没有房源”。尽管自2016年起，市政府宣布在昌平、房山、大兴和顺义四区集中安排了东西城区居民的4万套对接安置房，但是此后这些安置房具体分配情况如何，对接哪些人群，后续并未对外公布。

北京西城区杨梅竹斜街

第三，老城尚存大量商业开发与危改停滞项目有待解决。一些拆迁项目已经启动长达10余年，如天坛周围的崇外6号地、崇外3号地、前门东以及菜市口东拆迁遗留区块，也有一些是最近两年启动棚改项目，如位于白纸坊地区的光源里与菜园街棚改。这两处棚改于2016年初启动，涉及5600户居民，原计划3年后回迁，但目前原址拆迁尚未完成，数千户选择就地安置的居民无法按时回迁，饱受离家之苦。

北京老城的规划与建设被誉为人类文明的永久丰碑，是古都金名片的重中之重。保护好北京老城是中央交办给北京市的一项光荣使命，具有重大的历史和现实意义。有鉴于此，为使得老城保护规划落实到位，建议加速编制公布老城整体保护规划，接受社会监督，对违规行为严厉问责，加快外迁非核心区功能。所谓“老城不拆”，首先就要先明确现存有多少胡同街巷，不论其是否处于已经划定的保护区，一律都不得再加以拆除。

据了解，目前北京市规土部门已经初步明确1000多条现存胡同的名单以及拟扩充的历史街区名单。对于老城内60%的建成区，主要是保持建筑高度与风貌。建议重新制定更为严格的建筑高度控制，明确到具体高度。同时，严控老城建设总量和道路宽度红线。以上内容均应细化后限时对外公开，并在现场重要地段挂牌公示，接受社会监督，杜绝暗箱操作和“条子工程”。

应加大人口外迁改善力度，新老联动，解决拆迁棚改遗留地块要制定时间表。建议展开详细的调研论证，摸清有外迁改善需求的居民数量与所需的外迁房源，每年定期安排一部分老城居民外迁改善。建议将老城人口疏解和副中心建设相结合，可在副中心划定一个区域专门承接老城安置居民。对于老城内拆迁开发遗留项目，不能无限期拖延下去，首先详细梳理停滞原因，在坚持“老城不能再拆”和建筑高度红线的前提下，分门别类进行解决，制定出路线图和时间表。凡是违反总规保护方案的，一律不得开闸放水。

制定老城建筑更新方案，禁止大体量与玻璃幕墙建筑，逐步恢复老城空间秩序。目前，老城内有60%的面积已经属于现代建成区，其中很多建筑造型突兀，严重破坏老城整体风貌。建议将大体量、玻璃幕墙式的建筑纳入老城建设的负面清单，同时专题研究老城建筑更新范式和规则，使老城内的新建筑配合传统风貌，凸显古都风韵和时代风貌，重塑老城壮美开阔的整体空间秩序。