苏丹：“不死鸟”铩羽，但尘埃未落定

董冰

自去年底苏丹爆发大规模民众抗议以来，经数月局势演变，苏丹巴希尔时代终于以军方倒戈的方式宣告终结。然而，围绕向文官政府过渡的时间与方式等问题，抗议者与军方间的博弈仍在持续，苏丹局势尚未尘埃落定……

非洲“不死鸟”

在长达30年的执政生涯中，巴希尔始终面临着内部宗教、民族、党派冲突与外部干涉、制裁的重重压力。但巴希尔善于审时度势，以各种不同议题和现实主义手法一一化解之，渡过了一道道难关，故被称为非洲“不死鸟”。

1989年，时任准将的巴希尔发动军事政变，推翻了刚刚成立没几年的民选政府，开启了其漫长的执政生涯。上台后不久，为赢得宗教势力的支持，巴希尔与“民族伊斯兰阵线”结盟，其领导人哈桑·图拉比掌握了国家实际控制权。图拉比是一名激进的现代伊斯兰主义者，在其影响下，巴希尔政府奉行强化伊斯兰属性的内外政策，对内实施伊斯兰教法，对外输出伊斯兰革命理念，对反西方阵营国家进行声援，并为宗教极端分子提供庇护。

1993年，因被指控为哈马斯、黎巴嫩真主党等组织提供支持，苏丹被美国列入“支恐”名单。1997年，美国又以苏丹继续支持恐怖主义、侵犯人权为由，对苏丹实施全面经济制裁。当时，苏丹南部地区黑人基督徒为反抗伊斯兰教法统治、争夺南方自治权，正与政府军进行旷日持久的内战。美国遂将南方问题作为打击巴希尔政权的重要抓手，对南方势力及与其交好的周边国家实施援助，孤立巴希尔政权。苏丹政治经济形势及国际生存空间受到严重挤压。为摆脱孤立，巴希尔政府一方面积极“向东看”，努力发展同亚洲新兴国家关系，另一方面与“精神导师”图拉比分道扬镳，淡化其政权的宗教色彩。2001年5月，图拉比因政变未遂被关进监狱。从此，巴希尔成为苏丹政局的唯一主导者。

2019年4月15日，苏丹民众在军委会外示威抗议，要求建立民选政府。

9.11事件后，美国将反恐纳入国家安全战略，并加大了在苏丹南方问题上的干预力度，不断向巴希尔施压，并以解除制裁为饵，促使巴希尔进行南北和谈。巴希尔担心自己成为美国下一个打击目标，同时期望美国解除制裁，遂采取实用主义外交政策，致力于改善与西方关系。在美国主导下，2002年苏丹南北双方结束内战，并于2005年签署《全面和平协议》，规定在六年过渡期结束后就南方地位问题举行公投。

南北之争逐渐缓和，但从2003年前后开始，因不同族群穆斯林间的水土资源争夺日趋激烈，达尔富尔冲突再度爆发。亲政府的阿拉伯民兵在当地进行了严酷镇压，受到国际社会声讨。2009年以来，巴希尔因达尔富尔问题遭到国际刑事法庭通缉，在国际上承受很大压力，其国际出行亦严重受限。不过，美国仍需巴希尔政府合作以保障南方公投如期进行，故对其采取“胡萝卜加大棒”政策。最终，2011年1月苏丹南部举行全民公投，超过98%的选民投票支持南苏丹建国。同年7月9日，南苏丹正式宣布成立。

2011年“阿拉伯之春”爆发时，苏丹亦受到波及。但当时，苏丹国内正聚焦南北问题，民族主义情绪分散了民众注意力，美国亦需集中精力保障南苏丹顺利分离，无意“倒巴”。此外，当时苏丹正依托石油资源实现经济快速发展，2009年和2010年GDP增长率分别达到11.3%和10%。巴希尔依靠石油收入兴建基础设施、发展民生。因此，虽有反对派借机发难，但在重兵维稳下未成气候。

迟来的苦果

南北分裂后，巴希尔继续在反恐、地区冲突等问题上加强与美合作，以减缓外部压力。但南方武装在南科尔多凡州和青尼罗河州的分支“苏人解（北方局）”仍然与政府军对峙，达尔富尔的反政府武装亦始终拒绝停火，美则继续借达尔富尔、人权等问题向苏丹施压。美国业已实现“南北分离”的主要战略目标，故巴希尔政权牵制美国的筹码减少，只能不断让步。2017年10月，美国因苏丹在多方面“持续采取积极行动”，解除了贸易禁运和金融等部分对苏制裁，但迟迟未将苏丹从“支恐”名单上除去。

同时，南苏丹独立带走了苏丹七成以上石油资源，严重削弱了苏丹经济实力。过去七八年，苏丹一直在经济困境中苦苦挣扎。2018年，苏丹经济加速恶化，外汇严重短缺、通胀率节节攀升。因苏丹尚在美国的“支恐”名单上，难以获得国际援助，苏丹政府左支右绌，被迫削减补贴，反致物价飙升。去年12月，苏丹政府提高面包价格，民众陷入绝望和不满之中，直接促使了抗议活动的大规模爆发。事发后，巴希尔拒绝下台，一面安抚一面镇压，但未能有效平息抗议活动。

一波未平，一波又起。2月22日起，阿尔及利亚爆发大规模抗议活动。当晚，巴希尔宣布苏丹进入紧急状态，下令禁止抗议活动，并派军方及安全部门接管各州政府。然而抗议声势有增无减。3月底，阿尔及利亚军方放弃总统布特弗利卡，后者于4月2日宣布辞职。苏丹各方从中得到了“启发”。4月6日，抗议者发动数月来最大规模示威，连续数天在陆军总部前请愿，力争军方支持其抗议诉求。巴希尔长期扶持国家情报暨安全局、防暴警察、民兵等安全部队作为维稳主力。军队内部尤其是下层军官同情抗议者日渐增多，军方设立联席会议，保障抗议者安全。4月11日，苏丹军方最终出手，罢黜巴希尔，宣布由军方与警察部队、安全及情报部队、快速支援部队共同组建军事委员会，在两年过渡期内接管国家。“不死鸟”巴希尔就此铩羽，身陷囚笼。

尘埃未落定

然而，抗议者迅速从推翻巴希尔的喜悦转向失落，继续示威要求尽快组建文官过渡政府。担任军事委员会主席的国防部长伊本·奥夫因被指曾参与达尔富尔镇压而被迫辞职，由武装部队总督察阿卜杜勒·法塔赫·布尔汉将军接任。军方誓言“连根拔除”旧政权，随之将国家情报暨安全局局长薩拉赫·高希解职，解除宵禁，释放关押的政治犯，以安抚抗议者情绪。与巴希尔政权一样，军政府亦缺乏解决自身合法性危机及国内经济困局的有效资源，难以服众。

国际社会对本次苏丹变局普遍反应谨慎。一方面是因为苏丹地缘重要性已相对下降，亦无重要战略资源，另一方面也顾虑苏丹局势波及周边。巴希尔曾是苏丹纷繁错综的军事、宗教、部落等派系的统合者，他建立了彼此竞争制衡的正规军、安全部队及民兵团体等多种武装力量。一旦群龙无首，各方争权将使苏丹陷入混乱，并对周边国家造成冲击。此外，苏丹本就是欧洲难民重要来源国，巴希尔亦曾和欧盟合作防止难民偷渡。若苏丹局势升级，无疑将使欧洲诸国承担更大难民压力。而且，西方也看到了2011年助推“阿拉伯之春”的恶果，不愿再次在苏丹上演利比亚式戏码。因此，包括美国在内的西方国家多仅对抗议者表达“口头支持”，美国亦只暂停与苏丹“支恐”名单除名谈判，并未大力干预。

“破”易，“立”难。当前，包括反对派及抗议者组织在内的各方政治力量，均未明确提出有建设性和凝聚力的施政纲领来推动未来政治进程，也缺乏化解复杂利益纠葛的政治经验和手段，更遑论为积贫积弱的苏丹找到适合自身的前进道路。其实，在阿拉伯国家普遍艰难的政治现代化进程中，这一难题贯穿始终，迄今无解。2011年满怀民主憧憬推翻旧政权的那些国家如今或者已经走上威权老路，或者陷入内战和分裂，即使是在唯一的“成功样板”突尼斯，曾经触发革命的老问题依然存在甚至愈发严峻。卡内基的报告显示，2018年近80%的突尼斯民众认为突尼斯的发展方向是错误的。

1956至1989年间，苏丹曾在民选政府与军人政权更替的怪圈中经历了数次轮回。尽管承袭了昔日宗主国英国的议会民主制度框架，但苏丹缺乏付诸实践所需的稳定且强大的政治基础。在后巴希尔时代，苏丹能否冲破历史与地区困局，建立起民主、高效的政府治理体系，集中精力化解经济困境、解决发展难题，值得外界关注。

（作者为中国现代国际关系研究院中东研究所助理研究员）