俄罗斯对外国船只使用北方海航道加强管理

刘锋

俄罗斯科捷利内岛上的军事基地，因形状似三叶草，因此被称为“北极三叶草”军事基地。供

今年以来，俄罗斯政府采取措施，着手修改1999年颁布的第1102号法令《关于外国军舰和其它国家非商用船只在俄罗斯联邦领海、内水、海军基地、军舰基地以及军港航行和停留规则》，欲对进入北方海（俄罗斯对其北部海岸线沿北冰洋的船舶通航水域的泛称）航道的外国舰船加强管理，以增强对俄北方海航道国际航行活动的控制。这件事将对近些年来日益受到国际关注的北极海域通航问题产生影响，值得跟踪。

加强主权控制

事情的缘起，是过去半年来外国军事舰只对俄北方航道的一系列穿越行动。2018年10月，北约成员国法国海军的“罗纳”号支援舰在未先告知俄罗斯的情况下，从法国布雷斯特港出发，经俄北方海航道前往美国。11月25日，俄罗斯与乌克兰爆发刻赤海峡冲突事件，俄方指责乌海军船只在未获俄方许可的情况下进入俄属领海。11月30日，俄国防部国家国防管理中心主任米津采夫在国防部部门协调会上宣布，自2019年起，外国军用舰船在使用北方海航道航行前，必须向俄政府有关部门提前通報。

这两起事件被俄方理解为欧美等西方国家挑战其海洋主权行为的升级。俄罗斯此次修改规则，就是要限制外国舰船进入俄领海。俄罗斯海事法协会副主席卡米勒·别基亚舍夫教授表示：“如果俄方认定外国过境船只老化，蒙皮不符合冰情要求，或船员没有做好准备，它们就有可能被禁止沿俄北方海航道通行……如果舰船未经允许通过俄北方海航道，俄方可以采取强制措施加以制止，甚至扣押或摧毁违规船只。”

据米津采夫介绍，新规将进一步强化外国舰船沿俄北方海航道航行的通报制度，并保留拒绝外国船只进入的权利。新规将规定，外国船只如欲通过俄北方海航道，应提前45天向俄有关方面进行通报，俄将根据实际情况考虑是否向其发放通行许可。

俄也试图通过新规对进入北方海航道的外国军用舰船最大程度地实施监控。新规将要求外国船只向俄方通报时，需注明军舰和船只的名称、航行目的和路线、通行航道的时长，提供舰船的主要参数，包括排水量、长度、宽度、吃水量和动力装置等，也须告知舰长的军衔和姓名。新规则还将要求外国舰船通过俄北方海航道时必须配备俄方领航员。

弥补法律缺陷

米津采夫在宣布修改北方海航道航行规则时表示，此举意在“弥补俄罗斯在北方海航道问题上的法律缺陷”。《联合国海洋法公约》是当前协调国际海洋问题的基本多边法律文件，俄罗斯借助该公约第234条关于“冰封区域”的条款行使对北方海航道的管辖权。这一条款规定，“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染。这种区域内特别严寒的气候和一年中大部分时间冰封的情形会对航行造成障碍或危险，海洋环境污染也可能对生态平衡造成严重或无可挽救的损害。”但《联合国海洋法公约》第234 条对“一年中大部分时间冰封”的界定比较模糊，且其第236条又做出了主权豁免的规定：“本公约关于保护和保全海洋环境的规定，不适用于任何军舰、海军辅助船、为国家所拥有或经营并在当时只供政府非商业性服务之用的其它船只或飞机。”因此，俄对穿越北方海外国船只行使要求“事先通报”的管辖权经常在国际上受到质疑，该航道的法律地位问题一直是俄与国际社会的一个矛盾。

俄很多高官和专家认为“法律缺陷”抑制了俄捍卫本国主权的能力，一直在推动国家做出相应调整。俄国家杜马国际事务委员会副主席阿列克谢·切普说：“在当前国际形势下俄罗斯控制北方海航道是非常必要的。”军事专家弗拉季斯拉夫·舒雷金认为，制定北方海航道通行规则“早就有必要”了，因为这些未经通报进入北方海航道的外国军舰“侵犯了俄国家主权”，对俄国家安全“构成极大威胁”。据俄媒体报道，在修改有关行政规章的同时，俄部分政府工作人员和法律工作者已开始制订“北方海航道法”。

为主导北极地区开发创造条件

虽然俄方宣称出台新规是为了对过境船只加强管理并保持北极地区生态环境，但其真实意图恐非仅限于此。北极地区对俄罗斯具有越来越重要的战略地位，主导该地区开发已成为俄罗斯的重要战略目标，控制北方海航道是实现这一目标的关键环节。俄根本目的还是藉此制约其它国家在北极地区的科考、资源勘采、商业航行和军事航行等活动，从而掌握更多北极开发的主动权和话语权。

俄罗斯修改北方海航道航行规则，将对国际社会开发利用北极地区的活动产生复杂影响。首先，将引发新一轮法理争论。俄罗斯于1996年加入北极理事会成为创始国，1997年批准《联合国海洋法公约》，2008年5月与美国、加拿大、丹麦、挪威共同发表了《伊鲁丽赛特宣言》，强调国际海洋法是适用于北极地区的国际法。从法理上讲，俄国内现行的海洋划界、海洋航行和管理等方面法律不应该与国际公认的法律和习惯法相冲突，其修改北方海航道航行规则的做法必然引发国际法理层面的新争论。

其次，俄与西方在“航行自由”方面的矛盾更加表面化。早在冷战时期苏联宣布北方海航道为“国内海运交通干线”时，美国就曾明确表示反对，主张北方海航道上的拉普捷夫海峡等几个海峡属于“国际海峡”。2009年美国颁布的《国家安全总统令与国土安全总统令》宣称“海洋自由”是美国关注的首要话题，北方海航道包括用于国际航行的海峡，它们适用于自由通过制度。就在俄明确宣布修改北方海航道航行规则后不到一周，美国宣布将强化在北极地区的军事存在。2019年1月美国海军部部长理查德·斯宾塞接受《华尔街日报》采访表示，今夏美国海军拟在北极地区实施“航行自由宣示”行动。

第三，北极地区货运航道开放利用和投资环境趋于严峻。俄罗斯围绕北方海航道形成的战略目标集中关注对航道主权控制和国家安全，并没有太多考虑北极地区的综合发展和海洋经济利益，对近些年逐渐热起来的北极国际合作并非福音。当前俄还不具备独自开发北极的经济实力和技术条件，但其对极地经济发展是有期待的。2015年6月，俄政府制定了《北方海航道综合发展方案》。根据有关规划，2019～2024年间俄实施北方海航道项目的资金需求预计达到9056亿卢布，其中绝大多数为预算外资金，主要依赖境外投资。然而，乌克兰事件以来，欧美国家针对俄罗斯的经济制裁包括了对俄北方海地区的大型投资，加剧了俄北极开发困境。俄修改北方海航道通行规则的做法有可能进一步加剧俄与欧美的对立，抑制北极地区整体投资环境的改善，提高外国投资者的投资成本，增加合作的不确定性和难度。

近几年，北极地区地缘政治、军事安全、资源供给、交通运输及科研价值的增强引起北极沿岸国家和非北极国家竞相投入，在北极拥有重大利益的俄罗斯感受到来自外界的压力。北方海航道作为进出北极地区的要冲，战略地位不断提升，围绕北方海航道控制权的争夺背后隐藏的是俄与主要竞争对手间的战略博弈。我国已经通过《中国的北极政策》白皮书明确表达了“中国是北极的利益攸关方”立场，中俄共建“冰上丝绸之路”已纳入两国战略合作议程，俄领导人也多次表示俄在北方海航道问题上视中国为重要伙伴，欢迎中方参与北方海发展倡议。俄罗斯强化北方海航道控制一定程度上牵涉我国在北极地区的利益，未来两国在北极地区的合作需加强有关研究。

（作者为天津外国语大学东北亚研究中心副研究员）