印度“阶段制造业促进项目”：新版“进口替代”政策？

毛克疾

4月11日，五年一次的印度人民院选举正式拉开帷幕，制造业发展和就业创造成为印度各政党交锋的重点议题之一。印度人口超过13亿，其工业化进程不仅是决定这个国家未来发展走向的最大内部变量，同样也必将对世界经济格局和全球地缘政治局势产生深远影响。虽然以尼赫鲁为代表的历届印度领导人都高度重视工业发展，但其工业化之路却极其曲折。自2014年印度人民党政府以横扫之势上台以来，总理莫迪推出的“印度制造（Make in India）”计划成为推动印度工业化进程的最新尝试，并在以手机制造为代表的“市场需求驱动型产业”取得了重大进展。本文将从分析印度手机制造产业的进展入手，就这一成就的可复制性及其对印度整体工业化进程的影响进行探讨。

2018年7月9日，印度总理莫迪和韩国总统文在寅现身印度北方邦诺伊达，为三星集团新建成的手机制造厂剪彩。

印度手机产业异军突起

随着印度上网流量资费的迅速下降和手机售价不断走低，印度民众购机上网的门槛大大降低，印度的手机用户数量经历了连续多年的两位数激增。根据研究机构的数据显示，截至2018年，印度13亿人中，近一半拥有至少一部手机，四分之一则拥有至少一部智能手机，哪怕是全印最偏僻的角落，也能被移动通讯网络所覆盖。然而，2015年之前，由于缺乏本土规模化生产能力，且印度作为世贸组织信息技术协定（ITA）的签署国已经全面削减了电子产品的进口关税，快速增长的移动互联网用户使印度不得不持续扩大手机整机进口量以满足国内激增的需求。

面对不断扩大的贸易赤字，印度认为继续在ITA下维持低关税甚至零关税，将导致本地手机研发、生产能力被全面摧毁。因此，莫迪政府于2015年8月在“印度制造”和“数字印度”的政策框架下，面向手机产业出台了“阶段制造业促进项目（Phased Manufacturing Programme， PMP）”。这一项目按照整机装配、配件制造、普通器件制造、高价值器件制造的延伸顺序，通过对各阶段产品逐步加征区别性关税的方式，以求促进印度由易到难渐次形成手机产业的各个环节，最终培育出完整的手机产业生态。在目标方面，PMP计划五年内将印度手机产量提高至5.2亿部并大幅度提高出口能力，将手机制造本地采购的比例提高一倍，并将印度手机产业的附加值提高30%。

2015年，PMP进入实施的第一阶段，印度政府只是对整体进口的手机加征了总共13.5%的税款，而用于组装整机的配件、零件和元器件，以及这些组件的上游材料全部享受关税豁免。这一政策在本地组装和进口手机之间制造了13.5%的成本差，引诱国际厂商在印投建装配工厂。2017年PMP进入第二阶段，印度开始实施旨在增加产品附加值的手机产业本地化政策，不仅对进口整机，也对部分组装零部件加征了额外关税，但对高价值元器件和更加上游的部件实施免税。这一阶段制造的成本差除了使国际厂商在印度投建整机组装厂以外，也使其部分将位于产业链更上游、享有更高附加值的零部件工厂移向印度。顺着渐次加征关税的政策，印度在2018～2019财年对印刷电路板（PCB）、照相机模组等加征阶段性关税，并于2019～2020财年将这一政策拓展到了显示屏、触摸板等高价值元器件。除关税大棒的PMP以外，印度还实施了旨在鼓励引导企业在印度投资的“特别奖励计划”。

截至目前，这些针对手机产业实施的政策取得了巨大收获，印度的手机制造业异军突起，成为当前印度制造业发展的亮点。2018年，印度成为世界第二大手机生产国，而在其国内市场销售的手机国产化率也超过了90%。因此，手机产业成为了莫迪“印度制造”计划的标杆性行业：从生产规模上看，印度手机工厂从2014的8家上升至2018年的超过120家;从本土附加值占比上看，从2014年的6%上升至2018年的超过30%。小米和三星还分别在印度建立了附加值极高的PCB工厂，并计划继续投建其他关键元器件工厂。此外，蓬勃发展的手机制造业还成为印度正规部门新增就业的主要推手，自2014年以来带动了40万人直接就业。

印度手机产业的成功可以被复制吗

如果把后发工业化国家的产业发展阶段分为要素成本驱动、市场需求驱动和资本科技驱动的低、中、高三个阶段的话，印度走了反其道而行之的“逆势发展”道路：在包括炼化、制药、IT服务等在内的高阶资本科技型产业长期拥有较强的全球竞争力，在家用电器、电子产品、汽车配件等中阶的市场需求导向型产业近年来也取得了显著进步，但是在纺织品、玩具、家具等低阶劳动密集型产业却乏善可陈。印度走了这种与比较优势相悖的发展道路，其结果就是难以以最有效的方式配置资源，导致事倍功半。

实际上，当今印度仍未跳出“逆势发展”的旧路——手机制造业的繁荣很大程度上只是利用市场体量裹挟和产业政策紧逼而造就的“人为优势”，而非印度利用低廉用工成本而获得的“自然优势”。国际厂商在印度投建手机产业生态系统的直接原因不是印度的要素成本本身具有竞争力，而更多的是出于PMP等产业政策造成的人为成本差。印度政府利用先期已经入场的国际厂商不忍放弃已有市场份额的求全心理，用PMP这种步步紧逼的阶段性产业政策，将手机产业链的各个环节渐次引进，最终形成了生产规模足够大、生产成本足够低、且各个生产环节能够自洽的产业生态。

在内部土地、劳工、基础设施等限制工业化的老大难问题无法得到根本性解决的背景下，印度手机产业能够通过实施PMP走向繁荣，有其特殊性。一方面是因为印度自身庞大的市场空间和快速上涨的手机普及率，为国际厂商在印度投资建厂带来了巨大的“市场想象空间”，可以使他们暂时不顾印度手机生产业国际竞争力实际较弱的现实而进行本地生产。另一方面，手机产业本身多环节、多元件、附加值较高、劳动密集型与资本技术密集型相结合等特点，也部分规避了土地、劳工、基础设施改革不力带来的成本劣势。在这种情况下，PMP在手机产业取得的成就，其实难以向其他产业复制，尤其是难以向更加强调要素成本价格的劳动密集型、出口导向型产业复制。依靠市场体量裹挟外商和关税政策紧逼造就的繁荣，归根结底仍是“市场需求导向型”的繁荣，而不是“要素成本驱动型”的繁荣，无力助推印度充分利用其庞大的劳动力资源。

PMP对于工业化进程和印度政治经济格局的影响

印度在手机PMP政策中尝到了甜头，莫迪政府一方面加快PMP的“垂直实施”，将手机产业的阶段性差异化的关税壁垒政策实施日期一再提前，希望以此加快包括处理器、显示面板、照相机模组在内的高附加值关键元器件的本地生产。另一方面，莫迪也加快了PMP的“水平实施”，將阶段性差异化的关税壁垒政策复制到了电视机、微波炉、数码相机，甚至是家具、玩具等劳动密集程度更高的产业。然而，从目前的情况看，这种泛化的PMP政策不仅很难真正有效推进印度整体工业化进程，还会因为关税政策的扭曲效应降低印度经济整体运行效率。

虽然不少印度专家和政府官员认为，PMP政策能够在激烈的国际产业竞争中通过吸引外资和促进本地投资逐渐培育出本国产业集群和产业链，以扩大工业生产规模来降低生产成本，最终使印度各产业即使没有关税保护也具备充分的国际竞争力。但是，关键的问题在于，仅仅通过PMP带来的规模优势是否足以抵消印度因劳工、土地、环保等改革不力带来的生产成本劣势，这是要打上一个问号的。而且PMP的实施很可能会催生相应的利益集团，使得政策的实施长期化，并为深化改革再添障碍。

莫迪泛化推行PMP政策将极有可能演变为新一轮的“进口替代”运动——以培育国内幼稚产业、加强经济自立、减少对外依赖为名，推行保护主义和歧视性的关税政策。尽管印度历史上长期推行的“进口替代”导致腐败横行、效率低下、产品价高质低，已经被证明失败，但是在当前印度工业化大局推进不力、创造就业低迷、经济民族主义与印度教民族主义明显合流的背景下，PMP泛化很可能导致印度工业化进程走进新的“迷宫”。

（作者为国家发展改革委员会国际合作中心助理研究员）