生态环境政党法治的生成及其规范化

●陈海嵩

自党的十八大以来，党中央相继提出了生态文明的建设任务、改革任务和法律任务，我国的生态文明建设和环境保护进入“新常态”。〔1〕参见周生贤：《主动适应新常态 构建生态文明建设和环境保护的四梁八柱》，《中国环境报》2014年12月3日第1版。这为我国生态环境法治提供了前所未有的发展机遇，环境立法、司法、执法等多个领域得到了全面推进与制度变革，推进的力度、速度、广度均“前所未有”，为生态文明建设提供了严密和坚实的法治保障，〔2〕参见刘毅：《建设生态文明 彰显使命担当》，《人民日报》2017年10月14日第5版。初步形成了规范化、体系化、法治化的生态文明制度，以实践验证了“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”〔3〕《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第104页。论断的合理性、正当性与现实性。

在国家治理视野中，环境法治变革及相应制度创新是国家治理体系与国家治理能力现代化的有机组成部分，是实现生态环境领域“良法善治”的制度保障。在一般意义上，中国特色社会主义国家治理体系由三类制度所构成：以党章为统领的党内法规制度体系，以党的基本路线为统领的政策制度体系，以宪法为统领的法律制度体系。〔4〕参见张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期。基于这一基本架构，在我国生态环境治理中发挥重要作用的制度类别同样包含三种，即生态环境党内法规、党的生态环境政策、生态环境法律制度。从概念表述的形式逻辑上看，生态环境法治应由党内法规和国家法律来构成，不包含党的政策。然而，从中国特色社会主义法治及生态文明建设的实践逻辑上看，不能将党的政策排除在生态环境法治体系之外。习近平总书记指出：“党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的；党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”〔5〕习近平：《习近平在中央政法工作会议上的讲话》，http://pic.people.com.cn/n/2014/0109/c1016-24064922.html，2018年12月7日访问。必须看到，党关于生态文明建设的路线、方针和政策是影响中国生态环境法治的一个重要要素，其中绝大多数并不具有传统意义上严格的法律规范形式，却在事实上对生态环境法治构成了重要影响，是当代中国国家治理中客观存在的制度范畴。因此，需要一个能够容纳生态环境领域党内法规、党的政策、国家法律三者的分析框架，对生态环境保护的国家治理体系及其法治化形态进行更为全面和深入的分析，展示当代中国生态环境法治的理论逻辑与实践逻辑，从部门法角度丰富中国特色社会主义法治建设的实践经验。故此，本文基于“政党法治—国家法治”的分析框架，对生态环境政党法治的发展进程、内涵、实施及其与国家法治的相互关系等核心问题展开专门研究，希冀能够推进学界对此一现象的关注与讨论。

一、生态环境政党法治的生成

生态环境政党法治的生成来源于生态文明建设新形势下环境政策功能与性质的变化。从我国生态环境法治的历史发展看，环境政策一直发挥着重要的推动、促进和保障作用。从整体上看，环境问题的特质决定了单纯依靠环境法律或环境政策都无法有效应对，必须通过环境政策与环境法律的协调配合方能实现（在党的十八大召开之前，我国制定发布的高层级环境政策如表1所示）。〔6〕参见李龙、李慧敏：《政策与法律的互补谐变关系探析》，《理论与改革》2017年第1期。

由表1可见，传统上我国环境政策具有两个主要特质：一是在主体上由行政部门（国务院）制定，属于单纯的“国家政策”，规范对象是各级人民政府及其部门，不涉及党员及党组织；二是在内容上主要是贯彻落实环境法律及特定时期的国家发展目标，除个别政策文件外（如1984年的国务院关于环境保护工作的决定），一般不涉及体制机制的变革和创设。这就将环境政策限定在“贯彻执行”层面，并非直接体现出党的意志而是以国家机构为主体构建“政策制定—实施”的全部过程。

党的十八大之后，我国环境政策的制定过程与内在功能均发生了根本性变化，更加强调党对国家社会各项事务的全面领导，大量的政策性文件不再由行政部门单独制定，而是普遍采取“党政联合发文”的方式予以形成，具体方式有两种：一是以中共中央、国务院的名义联合印发，如2015年4月印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》和2018年6月印发的《关于全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的意见》；二是以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义联合印发，这是目前最为常见的方式，如《生态文明建设目标评价考核办法》 《关于全面推行河长制的意见》 《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》 《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》 《环境保护督察方案（试行）》等。这体现出党对生态文明建设的全面领导，是对传统环境政策制定及其过程的根本性变革，构成了推进生态文明体制机制改革的主要制度性规范。正如习近平在全国生态环境保护大会上所指出的，要充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题。〔7〕参见习近平：《坚决打好污染防治攻坚战 推动生态文明建设迈上新台阶》，《人民日报》2018年5月20日第1版。

表1 党的十八大之前我国主要的环境政策

在全面推进依法治国的时代背景下，为进一步深化生态文明建设、推进生态文明体制改革，需要以法治化的方式将党的意志加以贯彻落实。在现代国家治理的整体架构中，政治逻辑相对于法律体系具有先在性和基础性；政治是法律的存在根基、现实目的、实践背景和发展动因。〔8〕对法律与政治关系的具体分析，参见姚建宗：《法律的政治逻辑阐释》，《政治学研究》2010年第2期。在当代中国，党的政治权威是执政的实质性根基，进一步成为推动法治国家建构的动力机制和保障装置。〔9〕参见王若磊：《依规治党与依法治国的关系》，《法学研究》2016年第6期。党的规范体系是宏观意义上我国法治体系的有机构成部分，政党法治是法治建设的一种类型。〔10〕参见李广德、王晨光：《党内权力监督法治化的法理论证》，《马克思主义与现实》2018年第1期。综观党的十八大以来中国环境法治的实践进展，具有鲜明的“高位推动”特性，有必要将执政党的因素纳入考察的视野，在此意义上言，政党是推动中国环境法治发展的核心要素之一。〔11〕参见陈海嵩：《中国环境法治中的政党、国家与社会》，《法学研究》2018年第3期。概言之，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。〔12〕参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过），http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html，2018年12月10日访问。实践表明，国家立法和党内立法的相互补充、相互促进已成为我国环境法治的一大特色，〔13〕参见郄建荣：《环保部：党内环保法规和政策制定成一大亮点》，《法制日报》2017年8月22日第2版。这就必然要求突破传统上仅仅在国家法律体系内研究环境法治的局限性，在中国特色社会主义法治体系的整体背景下综合考虑党的十八大以来执政党所发布的生态环境保护相关政策性文件，对生态环境领域的政党法治问题进行专门分析。正是在此意义上，生态环境政党法治得以生成并成为中国特色生态环境法治体系的有机组成部分。

二、生态环境政党法治的界定

一般认为，政党法治（党内法治）是以党内法规为前提和基础，与国家法治、社会法治相并列的一种制度现象。〔14〕参见肖金明：《关于党内法治概念的一般认识》，《山东社会科学》2016年第6期。由此，政党法治内涵与外延的确立关键在于如何界定“党内法规”的概念。根据《中国共产党党内法规制定条例》第4条、第5条之规定，严格意义上的“党内法规”包括七种，即以党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则为名称的规章制度，具有类似于国家法律的条款形式，区别于不适用条款形式的党内规范性文件。前述条例对“党内法规”概念的界定显然是依据形式标准（规章制度的制定主体和篇章结构）进行的。依此标准，十八大以来党所制定公布的环境政策中，符合严格形式标准的“党内法规”仅有两项：一是2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《责任追究办法（试行）》）；二是2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《生态文明建设目标评价考核办法》，其余的生态环境政策因不具备前述“七类名称”，而只能归属于“规范性文件”。在此基础上的推论是：生态环境领域的政党法治是指以目前公布的生态环境党内法规作为规范依据的制度现象，具体包括《责任追究办法（试行）》和《生态文明建设目标评价考核办法》。

上述结论似乎已经对生态环境领域的政党法治作出了具有权威依据的界定。然诚如黑格尔所言：“理论是灰色的，而生活之树常青。”十八大以来在党推进生态文明体制机制改革及制度建设的过程中，发挥作用的规章制度绝不仅仅只有《责任追究办法（试行）》和《生态文明建设目标评价考核办法》，而是具有更为丰富、多样的表现形式，形成了生态环境保护的“政策集群”，第一部分所列举的诸多政策文件即为例证。如果将绝大多数的生态环境政策一律归为“规范性文件”而排除在政党法治范畴之外，无视其在生态环境法治建设中发挥的重要作用，无疑有“削足适履”之嫌而与生态文明建设及体制机制改革的现实大相径庭。应当看到，基于历史与现实的原因，目前《党内法规制定条例》对“党内法规”的界定与党的制度建设实践之间仍存张力，并不能完全涵盖现实中党的规章制度。〔15〕参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期。党内现有的一些法规并没有使用《党内法规制定体例》所列举的七类名称，而是使用决议、决定、意见、通知等名称。〔16〕参见张敬华：《党内法规和行政法规使用名称辨析》，《秘书工作》2014年第10期。从功能上看，党内法规具有法律与政治的双重属性，不能简单照搬传统意义上法律体系的要求，也不是片面追求形式逻辑结构的封闭自洽系统。〔17〕参见屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。从根本上说，“党内法规”概念及相应的政党法治需服务于加强党的制度建设、落实全面从严治党、规范党员及党组织行为之目的，而不是自我封闭形成一个所谓的“法规金字塔”，这凸显出单纯以形式标准界定“党内法规”的局限性与片面性；对生态环境领域政党法治的理解与界定，自然有必要摒弃僵化的形式标准，从目的和功能入手对现实中党的规章制度加以考察。

在法理上，现代法治从“形式法治”向“实质法治”的转向，为我们理解这一问题提供了参照。19世纪主流的法律实证主义试图将一切政治、道德和观念的内容排除在法律之外，导致法治国家日益成为一种形式存在而沦为暴政利用的工具，并在“二战”后得到了深刻反思。正如学者所指出的，形式理性法产生了“常规化”的僵硬，只有将实体价值因素加入到法律中，实现“实质化”，现代法治才能获得生命力。〔18〕See W.Mommsen, The Political and Social Theory of Max Weber, Stafford BC: Polity Press, 1989, p.53.从根本上说，实质法治构成了人类的法治理想，也应当成为当代中国的法治理想。〔19〕参见李桂林：《实质法治：法治的必然选择》，《法学》2018年第7期。另外，从法律与政策的相互关系上看，为了应对现代社会中所出现的诸多新型问题，政策与法律已经越来越具有紧密的联系而不具有本质区别，共同服务于社会问题的解决；政策与法同宗同源，皆为国家制定或认可的行为规范；在当代法治条件下，政策已经成为法治的有机、内在、不可或缺的组成部分。〔20〕参见史际春：《法的政策化与政策法治化》，《经济法论丛》2018年第1期。因此，应当依据实质标准对党所发布的生态环境政策加以判断，即该规章制度对推进生态文明建设是否具有重要性、是否对全国各级党政领导干部具有普遍约束力、是否能够多次反复适用。如果符合上述实质性标准，在事实上就具备了法理上所要求的法的抽象性、普遍性和明确性等内在特征，〔21〕参见周旺生：《立法学》，法律出版社2000年版，第67页。该政策文件就属于生态环境领域政党法治的研究对象和组成部分。反之，如果僵硬地秉持形式法治立场，将党的政策文件一概排除在法治视域之外，就人为地割裂和掩盖了执政党在生态文明建设中发挥的领导核心作用，与当前生态文明体制改革的实践进展不相吻合，违背了理论与实践相一致的基本要求，无助于推进形成具有中国特色的环境法治规范体系与制度体系。

需指出的是，考虑到《党内法规制定条例》中“党内法规”的界定具有一定的权威性并为多数文献所接受，为保持研究的一致性，本文仍沿用这一界定，即在形式意义上使用“党内法规”一词，而在实质意义上使用“政党法治”概念，将政党法治的内涵拓展至更大范围内的制度现象，即包含生态环境相关的党内法规及其他党的重要政策。基于这一立场，可以对目前执政党推进生态文明体制机制改革的制度现象进行更为细致的划分与解释，具体包含两方面的规范要素：一是严格意义上的“党内法规”，包括《责任追究办法（试行）》和《生态文明建设目标评价考核办法》，是党对当前生态文明建设中具有紧迫性、全局性的事项所进行的专门规定，规范化程度较高，凸显了党推进生态文明建设及体制机制改革的政治意志；二是生态环境保护领域党的重要政策，是通过党的政策文件明确某一方面的改革措施，具有一定的规范化程度，是当前生态文明制度建设及体制机制改革“顶层设计”的一部分，并在党的权威性文件中加以明确宣示，〔22〕这里的“权威性文件”是指体现生态环境保护领域“党的主张”的高层级文件，是党提出的在特定时期应遵循的理论、路线、方针、政策，包括党的全国代表大会的政治报告（十八大报告、十九大报告等）、中央全会的决定（例如，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等）、党的中央组织制定的重要规范性文件（例如，《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等）进而通过“党政联合发文”的方式建立相应的制度措施以强化实施效力。

综上所述，应在实质而非形式意义上界定生态环境领域的政党法治，其意味着对所有党员和各级党组织的全面约束，是党加强生态文明建设、推进体制机制改革之意志的规范化表现，包含两个方面的渊源：一是生态环境保护的党内法规，判断标准是《中国共产党党内法规制定条例》；二是生态文明体制机制改革某一方面的重要规范性文件，判断标准是党中央关于生态文明制度建设的路线、方针与政策，并在党的权威性文件中有相应依据。两者共同构成了生态环境领域的政党法治制度体系。

三、生态环境政党法治的实践运行

实践是法律现象的基础，没有法律实践根基的法律理论只是空洞幻想的法律理论。〔23〕参见姚建宗：《中国语境中的法律实践概念》，《中国社会科学》2014年第6期。生态环境政党法治作为近年来出现的全新制度形态及法律现象，仅仅在理论层面对其进行逻辑分析和概念界定是不够的，还必须在社会实践层面对其的运行情况进行实证考察。虑及目前生态环境政党法治的形成与运作时间尚短，许多生态文明体制机制改革的措施尚处于探索阶段，对其实际运行情况进行全面评估的时机并不成熟。为了解决该难题，笔者选择从责任追究的角度入手加以考察，理由有二：（1）综观前文所提及各项党的生态环境政策，目前实施最为彻底、社会影响最大的无疑是《责任追究办法（试行）》，其构成了对各级党政领导干部进行环保问责的主要规范依据，而且相关信息基本上向社会公开，能够进行较为全面的实证考察和分析。（2）从前文各项党的生态环境政策及其制度设计看，绝大多数都包括责任追究的内容，以确保该项政策能够对各级党政机关及领导干部产生强有力的约束，而问责的主要依据亦为《责任追究办法（试行）》。这意味着，以《责任追究办法（试行）》为代表的责任追究机制贯穿于生态环境政党法治的整体体系之中，既是落实党中央意志的主要抓手，也是连接诸多制度的“横断面”，能够在一定程度上代表生态环境政党法治的基本精神及其运作机制，揭示生态环境政党法治的实践效果。

基于上述考虑，下文将围绕近年来《责任追究办法（试行）》的实施情况展开分析。从具体实施的过程看，《责任追究办法（试行）》与近年来在全国范围内推行的环保督察制度具有连贯性，是针对环保督察所发现问题的后续处理环节。我国环保督察制度经历了从“督企”到“督政”，再进一步发展为体现“党政同责”的中央环保督察之制度变迁过程，取得了显著成效。〔24〕参见陈海嵩：《环保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法学评论》2017年第3期。在生态文明建设中，地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护的第一责任人，〔25〕同前注〔7〕，习近平文。而《责任追究办法（试行）》正是落实“党政同责”原则、督促地方党委政府履行环保职责的主要规范。

根据《责任追究办法（试行）》的规定和环保部所公开的第一批、第二批中央环保督察问责情况，〔26〕参见环保部“第一批中央环保督察8省（区）公开移交案件问责情况” ，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201711/t20171116_426324.htm，2019年1月10日访问；环保部“第二批中央环保督察7省（区）公开移交案件问责情况” ，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201803/t20180329_433275.htm，2019年1月10日访问。对相关负责人进行环保问责可归纳为三类方式：一是组织处理，包括批评教育、通报批评、诫勉谈话、停职、免职、责令辞职等；二是党纪政纪处分，具体包括党纪处分（警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看等）和政纪处分（警告、记过、记大过、降级、撤职等）；三是移送司法机关，追究相关人员渎职、玩忽职守、贪污受贿的法律责任。从被问责人员的职务级别上看，包括省部级、厅级、处级、科级等多个层级，展示了环保督察问责的权威性和全面性，体现了通过政党法治实现全面从严治党、强化组织性与纪律性的刚性要求（具体情况参见表2）。〔27〕党内法规在实施上“刚、硬、惩”的特点，参见武小川：《“党内法规”的权力规限论——兼论“党内法规”软法论的应用局限》，《中共中央党校学报》2016年第6期。

根据表2的数据，在目前公布的15个省（市/区）中，被问责人数排在前三位的分别是河南、湖北和甘肃，分别是227人、221人和218人；就被问责人员的级别而言，力度最大的是甘肃省，共问责了3名省部级干部和33名厅级干部。分析各个不同区域（分为东部、中部和西部地区）的问责情况可见，在问责人数上，中部地区的问责人数最多，有848人，西部地区次之，有827人，东部地区问责人数最少，有513人；从问责级别及类型来看，西部地区省级和厅级干部的问责人数均为最高，分别是3人和135人，中西部地区组织处理、追究党纪政纪责任以及移送司法机关的人数均高于东部地区。上述实证分析表明，以甘肃省为代表的西部地区在环保问责上的力度最大，体现出党内法规实施与当地生态环境保护具体情况的结合。

表2 第一批、第二批中央环保督察问责总体情况

另外，从被问责人员的身份（所处部门）看，目前的环保督察问责充分贯彻落实了“党政同责”原则，在部门分布上具有广泛的代表性，包括地方党委、地方政府、地方政府所属部门、国有企业、其他机构〔28〕其他机构指的是在环保督察问责公开资料中未明确说明部门具体性质的“其他有关部门、事业单位及基层工作人员”。等（具体情况参见表3）。

表3 第一批、第二批中央环保督察问责分布情况

综上可见，在《责任追究办法（试行）》及中央环保督察的全面推行下，生态环境政党法治已在实践中得以开展，对各级党政领导干部构成了强有力的约束，同时也针对各地的不同情况采取了回应性举措，在很大程度上扭转了传统上环境法“实施不力”的顽疾，〔29〕参见陈海嵩：《绿色发展中的环境法实施问题：基于PX事件的微观分析》，《中国法学》2016年第1期。有力地促进了生态文明建设的进展和各地生态环境质量的提升。

四、生态环境政党法治与国家法治的关系

根据哲学上的“奥卡姆剃刀”原理，任何新事物必须有助于问题的解决及目的的达成，否则就无创建的必要性和合理性，即符合“简单有效原则”的要求。基于此，生态环境政党法治作为一种新出现的制度形态，须明确其与一般意义上国家法治的相互关系，揭示其在中国特色生态环境法治体系中所发挥的独特作用。

从价值取向上看，生态环境的政党法治与国家法治是相互统一的，都以保障和改善环境民生、提升公众在生态环境领域的“获得感”为评价标准。“国家制度，就其现实性来说日益趋于自己的现实基础、现实的人、现实的人民，并确定为人民自己的事情。”〔30〕《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第40页。这与中国共产党为人民服务的基本宗旨具有同向性，两者在促进人民根本利益与生态环境福祉的价值取向上具有统一性。从发展目标上看，生态环境的政党法治与国家法治也具有一致性，两者都以推进生态文明制度建设、实现国家治理体系与治理能力现代化为目标。党的十九大提出“坚持依规治党和依法治国有机统一”，为生态环境政党法治与国家法治的统一性和共同性提供了权威依据。

在肯定两者统一性的基础上，我们也必须认识到，生态环境政党法治与国家法治毕竟属于不同领域的制度规范，前者是针对党内事务的规范形态，体现党中央及全体党员的意志，是党内治理法治化的产物，后者是针对国家、公共事务的规范形态，体现全体人民的意志，是公共治理法治化的产物，因此两者在治理机制和具体构成上存在差异性，是根据不同规范对象而采取的不同治理方式。一般而言，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“党规党纪严于国家法律”原则，生态环境政党法治是相较于国家法治更为严格的规范要求，在生态环境领域对各级党组织及党政领导干部提出了更加严密的行为与责任标准，这为认识生态环境政党法治与国家法治的关系提供了一般准则，体现出两者相互关系中的差异性。

在一般性准则的基础上，生态环境保护的特殊要求决定了生态环境政党法治与国家法治的相互关系具有更为丰富的面向。从我国生态文明建设及体制机制改革的实践看，生态环境政党法治在多个方面推动、促进和拓展了生态环境保护的国家法律及法律实施，两者具有多样化的互联互动关系，具体包括如下三种情形。

1.通过政党法治方式对国家立法的缺陷与空白进行弥补

长期以来，我国诸多环保领域尚未制定相应的法律法规，许多现实问题找不到法律依据，〔31〕参见汪劲主编：《环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书（1979-2010）》，北京大学出版社2011年版，第208页。同时，环境司法也一直未能发挥应有之作用，无法有效地维护生态环境权益。〔32〕参见吕忠梅、张忠民、熊晓青：《中国环境司法现状调查——以千份环境裁判文书为样本》，《法学》2011年第4期。在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的时代背景和迫切需求下，确有必要通过政党法治方式弥补特定领域的环境立法空白，同时通过严格的法律责任追究，有效地维护生态环境权益、保障环境公共利益的实现。

这方面的代表是生态环境损害赔偿制度的创建及相应之司法实践。如何对造成公共性生态环境损害的责任人进行追责和索赔，及时修复受损的生态环境，在我国环境法律中未有明确规定，〔33〕参见吕忠梅：《“生态环境损害赔偿”的法律辨析》，《法学论坛》2017年第3期。法律的阙如显然不利于环境公共利益的实现。因此，建立针对生态环境损害的法律责任及索赔制度就成为当前我国生态环境法治的重要任务，也是生态文明体制改革“绩效考核和责任追究”领域的核心内容之一，并在《生态文明体制改革方案》中得到了明确宣示。〔34〕根据党中央生态文明体制改革“1+6”的整体设计，需要形成源头严防、过程严管、后果严惩的基础性制度体系，包括自然资源资产产权、国土空间开发保护、空间规划体系、资源总量管理和节约、资源有偿使用和补偿、环境治理体系、生态环境保护市场体系、绩效考核和责任追究等诸多方面。参见陈海嵩：《生态文明体制改革的环境法思考》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2018年第2期。2015年12月，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》，中办发〔2015〕57号），明确了生态环境损害赔偿的范围（清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失等）、赔偿权利人（经国务院授权的省级政府，并可指定相关部门或机构负责具体工作）、赔偿义务人（违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人）、赔偿磋商（赔偿权利人与赔偿义务人就赔偿具体问题进行磋商，达成赔偿协议）、赔偿诉讼（赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿民事诉讼）等框架性内容，随后在吉林、贵州等省进行了改革试点工作，形成了可供参考借鉴的司法经验及相应的配套制度。〔35〕据统计，在2016～2017年间，生态环境损害赔偿试点省份共开展生态环境损害赔偿案件27件，涉及总金额共4亿元。参见谢佳沥：《生态环境损害赔偿制度改革如何推进》，《中国环境报》2018年1月10日第1版。经过两年的试点，2017年12月中办、国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》，中办发〔2017〕68号），正式在全国范围内全面推行生态环境损害赔偿制度，并要求在2020年前完成制度建设任务。生态损害赔偿制度的建立与实践的主要规范依据并非国家立法而是党的相关政策文件（前述《试点方案》和《改革方案》），是通过党的规范性文件创立环境法律制度的全新方式，展现了生态环境政党法治弥补环境法律缺失、推进环境立法及环境司法的作用与意义。

2.根据生态文明体制改革的需要，通过政党法治方式对既有的法律规定予以变革与调整

在生态环境领域实行全面深化改革的过程中，不可避免地会涉及改革措施对原有法律法规的突破。习近平总书记指出：“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的。”〔36〕习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。若想积极稳妥地推动生态文明体制机制变革，我们就需要通过政党法治的路径适度突破原有环境法律之规定，实现改革与法治的统一。

当前环境管理体制的改革创新是这方面的代表。自1989年《环境保护法》确定“属地管理与分级管理相结合”原则以来，环境管理体制一直是阻碍我国环境法实施及生态环境保护工作的重要因素，一些地方政府不履行环境保护责任已成为当前制约我国环境保护事业和环境法律实施的严重障碍。〔37〕参见吕忠梅：《监管环境监管者：立法缺失及制度构建》，《法商研究》2009年第5期。这一管理体制在2014年的《环境保护法》中得到了延续。为了有效破解地方保护主义对环境法治的不利影响，《生态文明体制改革方案》中专门提出了“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，建立权威统一的环境执法体制”的任务。为此，2016年9月，中办、国办印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的通知（中办发〔2016〕63号），在七省（市）进行了环保垂直管理制度的改革试点，并在2018年全面推行，将县级环保部门调整为上级环保部门的派出机构（环保分局），由市级环保部门进行统一管理、调配本行政区域内的环境执法力量。如此一来就从事实上突破了2014年《环境保护法》第10条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，凸显出本次环保垂直管理改革的目标与任务，即“解决制约环境保护事业发展的体制机制障碍，推动环境质量改善”〔38〕王昆婷、童克难：《注重条块结合 强化履职尽责——解读〈关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见〉》，《中国环境报》2016年9月23日第1版。。可见，在《环境保护法》相关规定不能完全适应生态文明体制改革需要的情况下，通过政党法治路径对其中个别不能适应生态文明建设新形势的规定进行一定的变革和调整，展现了通过政党法治推进生态文明体制机制变革的作用与意义。

通过政党法治突破原有法律规定的另外一个典型例证是国家公园体制改革的实践。长期以来，我国的生态保护区域分散在自然保护区、风景名胜区、森林公园等多处，制度体系缺乏整体性和可操作性，相关立法位阶较低，实施效果差，亟待建立统一的自然保护地管理体制和法律制度。〔39〕参见戴秀丽、周晗隽：《我国国家公园法律管理体制的问题及改进》，《环境保护》2015年第14期。2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建立国家公园体制”，并从2015年起在多个地方开展国家公园试点工作。2017年9月，中办、国办联合印发《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），标志着国家公园体制改革的正式启动。在强调“生态保护第一”的基础上，当前的国家公园体制改革充分注重生态保护的实践需求，对既有的相关立法形成了一定的突破。其中最为突出的一个问题是，如何对待生态保护区域内的开发利用行为？1994年国务院《自然保护区条例》第27条规定“禁止任何人进入自然保护区的核心区”，第28条规定“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”，这些看似严格的禁止性规定在实践中并未起到预期效果，与生态保护的实际需求亦不契合。有研究指出，自然保护区域是一个复杂的“人—环境”整体，相关数量的资源是可再生的，一定强度的开发利用甚至是有利的；“一刀切”地禁止开发既无必要，也不适应我国自然保护区中土地权属不清的现实情况。〔40〕相关分析，参见王蕾、苏杨、栾晓峰：《自然保护区就是禁止开发区吗？——主体功能区划中禁止开发区划分标准研究》，《自然资源学报》2009年第8期。从国外自然保护及国家公园的实践看，一个重要经验是不搞“一刀切”式的严防死守，而是充分兼顾科学保护与社区发展的需要，在细化保护需求的基础上进行干预，通过合理利用取得了明显成效。〔41〕参见陈叙图、金筱霆、苏杨：《法国国家公园体制改革的动因、经验及启示》，《环境保护》2017年第19期；苏杨、胡艺馨、何思源：《加拿大国家公园体制对中国国家公园体制建设的启示》，《环境保护》2017年第20期。为了达致“严格保护”与“合理利用”的平衡，实现生态、经济、社会综合效益的最大化，《总体方案》第14条“健全严格保护管理制度”中专门提出“除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动”，允许在国家公园区域内开展合理的开发活动（包括原住民相关设施改造、观光、科研、教育、旅游等），这在一定程度上突破了《自然保护区条例》中过于僵化和不可操作的相关规定，为形成高效、科学的国家公园体制及其法律制度体系提供了重要支撑，为我国建立具有体系性、超前性、渐进性、本土性、协调性和针对性的国家公园立法提供了基础。〔42〕参见秦天宝：《论我国国家公园立法的几个维度》，《环境保护》2018年第1期。上述分析可见，通过政党法治路径突破《自然保护区条例》中不能适应当前国家公园体制改革需要的规定，为我国国家公园立法提供试点经验和制度基础，同样展现了通过政党法治推进环境法律制度创新的作用与意义。

3.通过政党法治方式对国家法律中的原则性规定予以细化

一直以来，我国环境立法受到“宜粗不宜细”理念的影响，普遍存在规定过于原则、缺乏可操作性之弊病，无法为复杂多样的生态环境保护工作提供足够的规范指引。〔43〕同前注〔31〕，汪劲主编书，第209页。在中国特色社会主义法治体系中，解决法律可操作性问题除了优化环境立法质量、强化法律修改力度等传统措施外，也可以通过政党法治的方式对某一原则性规定进行细化，推进该领域的生态文明制度建设。考虑到立法资源的稀缺性、法律文本的有限性和法律修改的严格性，其与全面深化改革实践的紧迫性、全面性存在一定的矛盾，需采取更具灵活性和有效性的制度举措及时回应生态文明体制机制改革实践中的突出问题，由此创生了政党法治发挥作用的制度空间。

生态保护红线制度的落实是这方面的代表。生态保护红线是环境资源承载能力得以实现的最小保护空间，以保障生产生活行为不超越自然生态系统的“阈值”，是实现国家生态安全、维持生态系统功能的核心制度，同样是生态文明体制改革的重要内容之一。2014年修订后的《环境保护法》对“生态保护红线”予以法律确认，首次建立了生态保护红线制度，〔44〕2014年《环境保护法》 第29条第1款规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”但相关条款仅为一原则性、宣示性条文，不具备直接适用的可操作性，〔45〕参见陈海嵩：《生态红线的规范效力与法治化路径——解释论与立法论的双重展开》，《现代法学》2014年第4期。仍需国家采取积极措施加以落实。2015年《生态文明体制改革方案》中有关“健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏”的规定，明确了生态保护红线制度的发展目标与要求。2017年2月，中办、国办联合印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字〔2017〕2号），明确了生态保护红线“落地”的总体目标、基本原则、具体要求和保障措施，要求在2020年完成全国范围内的生态保护红线划定与勘界定标工作，基本建立生态保护红线制度，形成一整套以地方党委政府“属地管理责任”为核心的生态保护红线管控、补偿与考核问责制度。在党中央“高位推动”所形成的政治压力下，各地也相继出台了具体政策来贯彻落实《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中提出的要求，稳步推进生态保护红线在实践中的“落地”，目前已有14个省（市）完成了生态保护红线的划定，环保部也将生态保护红线的划定与严守情况纳入中央环保督察的监督范围，做到严厉追责。〔46〕参见赵瀚文：《生态文明体制改革驶入深水区》，《法治周末》2017年7月25日第1版。通过党政体制内“目标形成→政策制定→贯彻落实”的路径实现了《环境保护法》第29条在实践中的落实，展现了生态环境政党法治细化国家法律规定的作用与意义。

五、完善生态环境政党法治的规范路径

尽管党内法规和党的重要政策在推动生态环境法治中发挥了多方面的重要作用，初步形成了具有中国特色的生态环境“政党法治—国家法治”结构，但也需看到，生态环境政党法治仍然存在一定的缺陷和不足，需在全面深化改革的进程中加以改进和完善，通过规范化的路径形成生态环境政党法治与国家法治相互配合、相互保障的格局。

（一）提升生态环境政党法治的制度化、规范化水平

生态环境政党法治的完善，首先需要进一步推进生态环境政党法治的制度化、规范化水平，适时将较为成熟的制度实践加以归纳与提炼，制定相应的党内法规或国家法律，形成相对稳定的规范体系。从前文分析可知，目前生态环境政党法治的主要规范形态是中办、国办联合发布的政策文件，仅有少部分属于严格意义上的“党内法规”（即《责任追究办法（试行）》和《生态文明建设目标评价考核办法》）。尽管通过党政联合发文方式所形成的政策文件也具有一定的规范性，为相应领域的生态文明体制机制改革提供了制度框架，在生态环境政党法治中发挥着制度性功能，但也必须看到，由于生态环境政党法治与国家法治之间存在的多层级互动关系，许多前述党的政策文件已经不仅仅限于党内事务的调整，而是涉及国家与社会关系、国家与公民关系的调整，此际就有必要将经过实践检验和审核评估后成熟的改革经验及时上升为国家法律，在国家公权力系统或全社会中加以普遍适用。当然，这一过程并不意味着党规和国法的此消彼长，而是政党法治与国家法治两个规范体系相互间的良性互动，以形成“正和”的制度合力。〔47〕参见秦前红、苏绍龙：《党内法规和国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期。

以生态环境损害赔偿制度为例予以说明。根据2015年《试点方案》 和2017年《改革方案》 的规定，由国务院授权相应的地方政府（省级政府，后扩大到地市级政府）作为本区域内的生态环境损害赔偿权利人，可以向赔偿义务人（造成生态环境损害的单位或个人）提起生态环境损害赔偿民事诉讼。该制度的核心在于“国务院授权地方政府提起民事诉讼”，在两年的改革试点中取得了一定成效和较为丰富的实践经验，推动形成了“后果严惩”的生态文明制度体系，具有目的正当性和实践有效性。然而，从法律定位上看，目前的生态环境损害赔偿制度涉及国家诉讼制度的创设，根据《立法法》的相关规定，〔48〕2015年《立法法》第8条规定“下列事项只能制定法律：……（十）诉讼和仲裁制度”，第9条规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”需遵循法律保留原则而具备明确的法律依据，或具有相同效力等级的规范依据，前述“国务院授权”之规定显然不符合《立法法》中法律保留原则的要求，这也是目前生态环境损害赔偿制度所面临的合法性困境，理当通过制定相应的单行法加以解决。〔49〕参见郭海蓝、陈德敏：《省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与规范路径》，《中国人口·资源与环境》2018年第3期。因此，为了弥补法律空白并强化实施效力，生态环境损害赔偿制度需要通过政党法治的途径加以创设并在党政体制内加以强力推进，但在形成相应实践经验后，就有必要及时进行归纳提炼，在保留原政党法治的规范依据（2017年《改革方案》）的同时，由国家法治中的有权主体制定相应法律（制定单行立法或行政法规），或者对相关立法进行修改（如《环境保护法》《民事诉讼法》等），将生态环境损害赔偿制度实践中的成熟措施纳入更具稳定性和强制性的国家法律之中，为生态文明体制机制改革提供更加充分的制度供给和规范依据。

（二）强化生态环境政党法治与国家法治的衔接与协调

生态环境政党法治的完善需要进一步加强生态环境政党法治与国家法治的衔接与协调，避免两者在规范对象和制度措施上的重复和冲突。为了实现党内法规与国家法律的有效衔接，需要两者明确各自的规范对象与适用范围，既不能脱节断档，也不能交叉重复，更不能越位错位。〔50〕参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。生态环境政党法治的实践已经凸显出这一问题，典型例证是《责任追究办法（试行）》与《公务员法》《环境保护法》在适用上的相互衔接问题。根据“党政同责”原则，《责任追究办法（试行）》将各级党委和政府中负有相应责任的领导干部纳入问责对象，问责的方式包括声誉责任（诫勉、责令公开道歉）、组织处理（调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等）、党纪政纪处分（包括党内纪律处分和行政处分）。而根据《环境保护法》第68条和《公务员法》第九章的规定，不适当履行环保职责的责任人员须承担法律责任，包括引咎辞职和处分。两相比较可见，相较于国家法律（《公务员法》 《环境保护法》）的规定，党内法规（《责任追究办法（试行）》）在问责的力度和种类上都更为严格和全面。此时，针对政府及相关部门中不具有党员身份之领导干部的环保问责应当适用何类规范就成为一个亟待明确的问题。

对此，有观点认为，党政联合发布的权威文件属于“党政合意行为”，可作为相应的执法依据。〔51〕参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第510页。该主张表面上可直接解决前述法律适用上的难题，即将《责任追究办法（试行）》视为可直接适用于所有党委和政府领导干部的规范依据；负有环保责任的相关人员即使不具有党员身份，也可因其在政府中的公职身份而被问责。笔者并非反对此做法，而是主张应当在适度区分政党法治和国家法治的基础上通过法律技术加以规范关联，解决非党员领导干部的规范适用问题。生态环境政党法治与国家法治相互衔接的前提是两者具有一定的区别，属于不同的规范体系；若两者完全混同，则失去衔接的意义。党政联合发文是我国党政体制内为贯彻实施政策文件而采取的通常做法，但主要体现党的政治领导和决策部署，不可简单将此理解为党内法规可任意规范非党组织、非党员和党外事务。〔52〕参见李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版，第6页。

必须承认，《责任追究办法（试行）》体现了“最严格环境保护”的要求，能够对党政领导干部造成真正的威慑力，符合生态文明建设的要求，应作为生态环境损害问责的主要依据。为了避免出现责任盲区、因责任人身份而导致一事不同责的情况，非党员领导干部生态环境损害问责也需参照适用该规定。在党内法规和国家法律相对区分的基础上，为实现“最严格环境保护”之目标，需要通过法律技术（引致性规范）将特殊情况时的法律适用引导到其他规范，〔53〕此处借鉴了民法上的“引致规范”理论，其是指本身没有独立的规范内涵，甚至不具有解释规则的意义，单纯引致到某一具体规范，法官需要从所引致的具体规范的目的去确定其效果的法律条款。参见苏永钦：《私法自治中的经济理性》，中国人民大学出版社2004年版，第35页。实现不同规范体系相互间的有效衔接。具体而言，应当在相应国家立法中增加专门的引致条款，规定“对非党员领导干部生态环境损害责任的追究，按照有关规定从严处理”，在特定情形（非党员领导干部）时排除《环境保护法》《公务员法》而适用相关党内法规，〔54〕同前注〔34〕，陈海嵩文。通过法条引致技术实现党内法规与国家法律的衔接与协调。

六、结语

我国法治建设的历史与现实决定了必须坚持党的路线、方针和政策在法治秩序建构中的主导作用。〔55〕参见强世功：《从行政法治国到政党法治国——党法和国法关系的法理学思考》，《中国法律评论》2016年第3期。全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系，其中必然包括推进政党法治以建设法治政党的内容。〔56〕参见肖金明：《论党内法治体系的基本构成》，《中共中央党校学报》2016年第6期。当代中国的生态文明建设与环境法治发展必须在政治系统与法律系统的双向互动和相互构造中加以展开。生态环境治理中的政党法治体现了全面推进依法治国背景下中国共产党执政方式的优化和党领导国家与社会方式的不断完善，显示出在宪法与法律范围内改进、规范政治运作的现实性。在法治轨道上推进国家治理能力与治理体系现代化，意味着党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化和程序化，提高党的科学执政、民主执政和依法执政水平。〔57〕参见张文显：《治国理政的法治理念和法治思维》，《中国社会科学》2017年第4期。希冀本文对生态文明建设过程中政党法治的功能及其与国家法律相互关系的阐释能为其他领域国家治理体系的完善与优化提供参照与借鉴。