公务员晋升中的职级晋升

文_刘俊生

一、职务职级并行改革有利于扩展公务员晋升空间

我国地厅级以下机关，无论是担任领导职务的还是担任非领导制度的公务员，都存在职务晋升的“天花板”，特别是对那些没有担任领导职务的普通公务员来说更是如此，很多基层公务员一辈子就是个科员，这样的晋升制度严重地影响着地市级以下党政机关公务员的职业生涯发展，严重地抑制着他们的工作积极性，成为地市级以下机关公务员产生怠工、混日子、不作为、不担当、不履职等行为的重要制度性原因之一。中央意识到了这一制度弊端并决心加以革除，于是在公务员制度实施（1993）20多年后的2014年，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，决定建立县以下机关公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩的制度，开启了破除公务员职务晋升“天花板”的航程。这一干部人事制度改革措施给县以下机关公务员队伍注入了活力，在一定程度上激发了县以下机关公务员的工作积极性。在此基础上，为从根本上彻底解决职务晋升“天花板”问题，2019年国家在修改公务员法时将这项改革举措纳入法律框架，中组部同时制定了《公务员职务与职级并行规定》，从而使得改革得到法制上的保障。新法规定的公务员职务与职级并行制度，不仅扩大了制度实施范围，而且提升了公务员晋升“天花板”，大大地扩展了基层公务员的晋升空间，能够在很大程度上缓解公务员群体在未来职业发展中职务晋升方面的烦恼，给为数众多的地市级以下机关公务员带来了发展的动力。

二、公务员晋升模式是三阶梯并行

新修改后的《公务员法》（2019）规定，“国家公务员实行职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列”（《公务员法》第十七条）。据此将所有公务员分为两类，即担任领导职务的公务员（简称领导干部）和不担任领导职务的公务员（简称普通公务员）。领导干部实行职务制度，职务序列分为五类十层，而普通公务员实行职级制度，职级序列分为四类十二层，由此构成公务员的职务与职级并行制度。另外，国家还设置有公务员级别制度，共有二十七级。职务、职级、级别三者之间关系见下表。

职务、职级、级别对应表

上表清晰地显示出来，法律设计了三阶梯并行的公务员晋升模式，即领导职务晋升、职级晋升、级别晋升三阶梯并行。不过，职务晋升和职级晋升都是独立晋升阶梯，而级别晋升则不是独立晋升阶梯，因为它在很大程度上依附于职务晋升和职级晋升，其独立晋升的性质只是表现在职务或职级不变时在相应级别范围内的独立晋升。因此，社会上人们平时所言升职了，通常是指晋升领导职务。在公务员范围内所言升职还包括了职级的晋升，级别晋升只能称为晋级。

新法不仅将旧法中由8个层级组成的“非领导职务序列”扩展为或拉伸为由12个层级组成的“职级序列”，更为重要的是大大提升了公务员职级晋升的“天花板”。旧法规定了“非领导职务的设置不能高于所在部门的领导职务”，如巡视员和副巡视员的非领导职务只能在中央和省部级党政机关设置，调研员和副调研员的非领导职务最低只能在地市级党政机关设置，而县级党政机关只能设置主任科员以下的非领导职务。这样的规定大大压低了地市级以下党政机关公务员的晋升“天花板”，大大压缩了数百万公务员的晋升空间，极其不利于地市级以下党政机关公务员的发展。新法突破了旧法“非领导职务设置不能高于所在部门的领导职务”这一规定的限制，将公务员职级晋升的“天花板”向上拉伸了很多，大大扩展了公务员职级晋升空间，如县级党政机关公务员的职级可以设置到二级巡视员，地市级党政机关公务员的职级可以设置到一级巡视员等。

原非领导职务晋升和新的职级晋升“天花板”变化对比表

由上表可见，新法设置的公务员职级晋升有两大变化：一是大幅提升了地级市机关、县机关、乡镇机关公务员的职级晋升“天花板”，其中乡镇机关的提升幅度最大；二是旧法中没有为地级市领导班子和县领导班子成员设置非领导职务晋升通道，而新法则为这两级领导班子成员设置了职级晋升通道，尝试以此种方式解决这两级领导班子成员长期存在的职务晋升瓶颈问题。

三、职级晋升的条件与程序

根据新法的规定，确定公务员职级的依据是其德才表现、工作实绩和资历。公务员晋升职级的条件主要包括基本条件、基本资格以及排除性条件。

基本条件包括政治素质、工作能力、群众公认、任职年限、作风品行五个方面。其中，政治素质是指拥护中国共产党的领导和社会主义制度，坚决维护习近平总书记核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导；工作能力是指具备职位要求的工作能力和专业知识，忠于职守，勤勉尽责，勇于担当，工作实绩较好；群众公认是指群众公认度较高；任职年限是指符合拟晋升职级所要求的任职年限和资历；作风品行是指遵纪守法，自觉践行社会主义核心价值观，清正廉洁。

基本资格是指担任前一个职级的最低年限要求，实际上就是前述基本条件中的任职年限和资历条件的具体化，包括2年、3年和4年三个最低任职年限要求，其中晋升一级科员、四级主任科员、三级主任科员、二级主任科员、一级主任科员、四级调研员、三级调研员、二级调研员共八个职级的，要求有前一职级的2年任职经历，晋升一级调研员要求3年经历，晋升二级巡视员和一级巡视员的要求4年经历。规律是职级越高要求的任职年限越长。当然，公务员晋升职级是根据工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素综合考虑，这是党政机关的基本用人导向，不是达到最低任职年限就必须晋升，也不能简单按照任职年限论资排辈。此外，公务员晋升职级还要与年度考核结果挂钩，即要求任职年限的年度考核结果均应为称职以上等次，其间每有1个年度考核结果为优秀等次的，任职年限缩短半年；每有1个年度考核结果为基本称职等次或者不定等次的，该年度不计算为晋升职级的任职年限。

排除性条件是指不得晋升职级的条件，主要包括受到诫勉、组织处理或者处分等影响期未满或者期满影响使用的以及涉嫌违纪违法正在接受审查调查尚未作出结论的两个条件。

公务员晋升职级的程序包括提出工作方案、提出初步人选、考察决定、公示、审批等环节。党委（党组）或者组织（人事）部门负责提出工作方案，并对符合晋升职级资格条件的人员进行民主推荐或者民主测评，提出初步人选，对初步人选进行考察或综合考虑民主推荐、民主测评与平时考核、年度考核、一贯表现等情况确定拟晋升人选，在至少公示5个工作日后进入审批阶段。中央机关公务员晋升职级由本机关党组（党委）及其组织（人事）部门审批，省级以下机关公务员晋升职级由省级公务员主管部门提出意见，报省级党委审定。

能上能下、能升能降是公务员职务管理和职级管理的基本原则，当公务员不能胜任职职责要求，或者年度考核被确定为不称职等次，或者受到降职处理或者撤职处分的，或者符合法律法规和党内法规规定的其他情形者，组织人事部门将会作出降低职级的处理。

四、公务员职级晋升还有优化改进空间

从以上分析可以看出，公务员制度为公务员职业发展构造了一个三阶梯并行的晋升模式，即职务晋升、职级晋升（新法的称谓，旧法的称谓是非领导职务晋升）和级别晋升，其中的职务晋升和职级晋升都是独立的晋升通道，级别晋升在很大程度上属于依附性晋升通道，故新法称职级改革举措为职务与职级并行制度，主要为了凸显公务员职级晋升改革的重要性。

新法规定的公务员职级晋升的最高“天花板”（一级巡视员）与旧法规定的非领导职务晋升的最高“天花板”（巡视员）相同，没有任何变化，即公务员职级晋升改革设计的最高“天花板”仍然没有突破对应于厅局级正职的限制而进入到省部级副职或正职。公务员职级晋升改革的创新之处主要在于三个方面：一是为地级市领导班子和县（市区旗）领导班子的成员在传统的领导职务晋升通道之外创设了职级晋升通道；二是提升了地级市机关、县（市区旗）机关、乡镇机关普通公务员职级晋升的“天花板”，不同程度地突破了地市级以下各级机关普通公务员原先的非领导职务晋升“天花板”的限制；三是增加了公务员职级层数，由旧法的8个层级增加到新法的12个层级，为公务员职级晋升扩展了空间。就此而言，这项改革着力于解决广大地市级以下公务员的晋升瓶颈问题，可以说这为地市级以下公务员的职业生涯发展带来了福音。

新法虽然废除了旧法规定的“非领导职务的设置不能高于所在部门的领导职务”限制，在一定程度上抑制了“官本位”思想，但公务员职级晋升制度改革总体上还是区别设计了领导干部与普通公务员、不同层级机关公务员的职级晋升“天花板”，如县领导班子成员的职级晋升“天花板”是二级巡视员，县机关公务员职级晋升的“天花板”却是二级调研员，同时，地级市领导班子也可以设置一级巡视员，此种做法似乎又强化了“官本位”和“上级本位”思想，说明了改革的不彻底性或妥协性。

新法规定的公务员晋升职级条件包括基本条件、基本资格和排除性条件，其中的基本资格和排除性条件属于硬杠杠或硬约束，基本条件多数都是软约束。在实际的职级晋升工作中，真正起到可比性作用的条件就是基本资格（任职年限）。从新法规定的职级晋升条件和晋升程序来看，职级晋升设计的是一种选拔性晋升模式或竞争性晋升模式，这种选拔模式费时费力，还容易在机关中产生不公平的怨气。可以说，在11个职级的晋升中都使用这种模式，并非一种理想的选择。考察古今中外的各种晋升模式，可以考虑混合使用自然晋升模式和选拔晋升模式。也就是说，较低职级（如一级主任科员以下职级）的晋升使用自然晋升模式，比如达到规定的职级任职年限、年终考核均为称职等次、无违法违纪行为的，就自然晋升职级；而较高职级（如四级调研员以上职级）的晋升则使用选拔晋升模式，即在达到规定条件和资格者之间展开竞争性选拔，优胜者晋升职级。自然晋升模式的最大好处就是能够使公务员安心于工作，心思不用在折腾职级晋升的竞争上；选拔晋升模式的最大好处就是能够激发公务员的竞争精神，心思可能不会持久地放在安心工作上。另外，在职级晋升程序、职级晋升审批权设定、职级晋升时间选择（几年晋升一次）等方面，都有进一步优化或改进的讨论空间。