社会救助多元主体的整合路径

陈泉辛

【摘要】救助主体多元化是当前社会救助体系的重要特征之一。这就需要在不同主体间建立一种合作机制，通过明确不同救助主体的责任、整合不同救助主体的资源、优化具体的救助流程等路径，整合多方力量，为社会贫困家庭和群体提供有效救助。

【关键词】救助主体 多元 整合 【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

我国现有的社会救助主体包括政府、慈善组织、社区、家庭等力量，在当前的社会救助过程中，多元救助主体并存的态势已经清晰地显现出来。政府和各类社会力量在社会救助供给的过程中均发挥着不可替代的作用。多元救助主体及其相互之间的关系，不仅表明了社会救助体系中每一主体参与社会救助的程度，也反映了政府与其他社会力量之间不同的权责关系，同时直接决定了社会救助的效果。

政府、慈善组织、企业、社区等救助主体的各自责任

为了实现有效的社会救助，政府和社会力量不能割裂开来、各自为政，应当联系在一起，整合成为一个社会救助的多元合作模式，在有效的救助供给机制下，共同参与社会救助活动，实现资源共享、优势互补。但是，就当前社会救助运行情况来看，救助主体间责任不清、优势受制、缺乏规范等问题显著，因此，明确各主体自身责任，发挥不同主体优势，是完善社会救助体系的要务之一。

政府在社会救助中毫无疑问地承担第一责任主体的职责。政府在救助政策法规的制定、救助资金的保障以及人员调配上，虽然有着相较于其他主体更为明显的优势，但是，第一责任主体并不意味着所有的救助活动或是救助资源政府都能够包办，政府在这一救助体系中应当与其他主体共同协作，做到“有所为、有所不为”。

第一，确保政府主导。首先，从职能的角度看，政府具有向贫困群体和家庭提供社会救助的义务。政府救助资金的来源是政府财政，因此合理划分各级政府的责任，建立合理的财政分担机制，为贫困家庭提供稳定而充足的财政支持，是社会救助有效运行的基本保障。其次，政府通过研究社会救助的相关制度性设计，来统筹及监督救助体系中的多元主体及其供给。即政府作为主导方、“掌舵者”，要鼓励、支持和引导各方的慈善与救助行为，尽可能地使贫困群体享受到最大限度的救助。政府能够通过倡导、财政补贴等方式，鼓励和协助其他社会力量开展救助活动，并在救助体系中成为协调各主体间关系的“润滑剂”。

第二，提倡慈善组织自身发展。除了政府之外，慈善组织是社会救助体系中另一重要主体。在政府财政收入和支出有限的情况下，社会救助的范围、力度必然会受到救助资金局限性的影响。而慈善组织是社会救助资源的重要来源渠道之一。慈善组织应当合理设置激励机制，吸引更多优秀人才，更好地发挥慈善组织在社会救助体系中的功效。同时，作为一个正式的社会组织门类，慈善组织也应当建立相应的自我监督机制，以保证自身的诚信建设，主动接受来自于政府、媒体和公众的监督。

第三，提倡企业承担社会责任。任何一家企业在市场中获取利润的同时，也需要关注其自身對社会的影响，而参与社会救助是企业社会责任的体现。越来越多的企业通过设立基金会等方式捐赠资金、提供物资，以参与到社会救助活动中。很多企业也在其所在地区开展助学支教、卫生保健、扶危救困等活动，在解决贫困方面发挥了不可忽视的作用。

第四，提倡社区帮扶与互助。社区是社会公众生活的基本场所，也是公众赖以生存的基本要素。社区是与城市贫困家庭最接近的救助主体，因此由其参与救助活动，是对贫困群体救助主体的有益补充。作为协助政府开展各项职能工作的最基层组织，社区组织在贫困群体与其他救助主体之间起着“中介”的作用。政府、慈善组织、企业在进行政府救助、慈善募捐、企业捐款等各项救助活动时，通常会寻求社区组织的协助。因此，可以在社区组织中建立公共服务网络，利用社区掌握的求助信息和救助信息，将救助主体与贫困家庭和群体联结起来，形成长效互动救助机制，以提高救助效率。

第五，提倡转变家庭救助功能。通常情况下，当贫困群体遇到困难时，家庭总是承担着物质救助，特别是现金救助的功能。而整合社会救助主体首先要做的，就是要改变这一状态。首先，将家庭从现金救助的束缚中解放出来，让家庭及其他家庭成员的生活质量并不会因为支出的突增受到太大影响，将提供现金救助的责任转移给政府及其他社会组织。其次，家庭不再承担主要的现金救助责任，转而承担家庭照顾和精神慰藉的责任。在我国传统文化观念影响下，家庭成员之间的相互照顾、照护是其他救助主体所不可比拟的。随着我国家庭规模和家庭结构的变化，家庭照顾功能的弱化与转移是不可避免的。但是由于家庭所特有的感情交流和慰藉功能，使得家庭照顾比机构照顾显示出更大的优势。因此，家庭作为救助主体，其责任并不是一味地提供现金支持，而是为困难成员提供家庭照顾。在此基础之上，其他社会救助组织对贫困家庭开展免费的照护技能培训、发放一定补贴，或是为家庭提供短期的免费照护等，都是可以促进家庭在救助体系中更好发挥作用的有效手段。

整合不同救助主体的资源，实现“1+1>2”的效果

从当前的社会救助运行情况看，现阶段救助资源存在较为明显的浪费现象，即救助资源并未得到充分利用。当前，在社会救助过程中，各救助主体特别是社会力量所掌握的救助资源尚不能实现其自身价值，即其分散状态使不同救助主体所掌握的救助资源并没有充分发挥其应有的功效。因此，将分散的资源集中起来，实现“1+1>2”的效果，是资源整合的最终目标。

第一，建立信息共享机制。建立信息共享机制可以采取以下方法：一是政府可以建立贫困家庭信息发布制度，帮助其他救助主体，尤其是企业、慈善组织能够及时、充分地获得贫困家庭信息。二是鼓励慈善组织、家庭与社区向政府提供贫困家庭的需求信息。三是利用政府及其他救助主体的信息共享，建立综合性的救助信息管理系统——既包括了政府的救助信息，也涵盖了其他主体的救助信息；既包括了不同主体提供的各类救助资源，也涵盖了贫困家庭的求助需求。

第二，建立部门联动对接机制。首先，利用现有“12345”“110”“119”“120”等救助信息平台，建立有效的信息对接、业务协调、知识库等平台，对救助需求信息进行有效收集及合理转介，从而实现救助的联动对接。其次，发挥社区在联动对接机制中的重要作用。社区在社会救助过程中除了要发挥收集需求信息的功能，更是要发挥救助需求与供给间的转介功能。再次，由政府牵头，成立救助联动协调机构，实现联动机制常态化。在国家层面成立协调机构，从政策角度指导职能部门在社会救助中的活动与对接。省、市，尤其是区县级政府，也应当自上而下建立相应的协调机构或是领导小组，将救助联动对接机制落到实处。其中，民政部门应当起到沟通协调的关键性作用。

第三，积极创新救助载体。“互联网+”带来了社会救助体系发展的新机遇。互联网便利、互动性强的特征，改变了很多传统产业的运行模式。传统的社会救助体系中，社会上分散的救助资源很难与需求进行合理匹配，从而出现“有需要的人得不到救助，有资源的捐赠人捐不出钱”的情况。互联网能够很好地将救助意愿和救助需求结合起来，并以合理的方式，如联系慈善组织，将救助资源交给需要的贫困家庭。

无论是明晰主体责任还是整合救助资源，救助的最终效果还是需要通过一系列流程的运转得以实现。因此，一套科学的、有效的救助流程，在社会救助体系中显得至关重要。要解决这一问题，既能满足贫困家庭的需求，又能让救助主体掌握迅速有效调动资源的能力，必须在原有救助流程的基础上进行创新，将社会救助体系改造为一个能够覆盖所有救助主体的网络，进行信息的收集、分析、转介，以满足复杂多元的救助需求。

（作者为南京大学政府管理学院博士研究生）

【参考文献】

①林闽钢：《中国社会救助体系的整合》，《学海》，2010年第4期。

②李薇、丁建定：《主体整合：构建中国多元化社会救助制度》，《社会保障研究》，2013年第2期。

③彭华民、黄叶青：《福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型》，《南开学报》，2006年第6期。