外商投资进一步“开闸”之后……

陈海跃

3月15日，十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》，这是中国第一部外商投资领域统一的基础性法律，自2020年1月1日起施行，届时“外资三法”将退出历史舞台。《外商投资法》不仅明确了内外资企业一视同仁、平等对待，全面确立对外资的准入前国民待遇加负面清单管理制度，还针对外国投资者关心的知识产权保护、技术转让等问题作出了明确规定。

据商务部数据，截至2018年10月，中国外商投资企业累计近95万家，实际利用外资累计超过2.1万亿美元，成为全球第二大引资国。根据联合国贸发会议统计，2018年全球跨国投资下降19%，因此，稳定外资在华投资任务艰巨。加上国内劳动力成本上涨，在华外商投资企业竞争优势逐渐减弱，部分外商投资企业降低了对华投资，严重影响了中国经济持续稳定增长，特别是外商投资转移带来部分行业就业压力增大。美国采取优惠税率政策吸引在华外部资本回流，不断指责中国对内外资企业实行双重标准，质疑中国国内市场环境的公平性，对我国外商投资总量造成现实威胁。在此背景下，《外商投资法》及时回应了种种关切，给在华外商投资企业吃了颗“定心丸”。

《外商投资法》带来怎样的机遇

首先，实现国内外企业双赢。

尽管外商投资限制放开，可能对局部行业和企业产生短期冲击，但是整体来看，《外商投资法》给予国内外企业平等的市场地位，实现了内外资企业的双赢。

对于国内企业来讲，虽然外商投资企业会导致市场竞争增加，但它们在技术合作、管理经验传播、市场开拓方面给国内企业带来了更多机会，使得国内外企业合作空间变大。考虑到中国企业已经具备相当的竞争力，放开外商投资限制对于中国企业进一步开拓国际市场、更快熟悉国际市场竞争规则、利用外商投资企业布局国际化生产销售网络具有积极作用。表面上是開放了国内市场，实际上也是给中国企业打开了进一步开拓全球市场的一扇新的大门。

对于外商投资企业来说，中国经济中高速增长、庞大的市场需求规模，意味着更多商机和利润空间，在国际市场萎缩的情况下这更是不能放弃的机会。同时，公平竞争可以更好保护它们在华利益诉求，降低投资风险，分享中国经济增长的红利。

其次，倒逼国内市场化改革进程加快。

封闭只能导致落后。中国改革开放的成功实践告诉我们，中国经济只有积极拥抱世界、更加坚定推进全球化进程，才会迈过“中等收入陷阱”，真正实现中华民族的伟大复兴。与国际上成熟的市场经济国家相比，中国企业在技术水平、管理经验、国际化程度等方面存在不小差距，中国企业还要继续向先进发达国家学习，逐步积累后发竞争优势。

改革进入深水区后，利益集团的阻碍加大，引入外部竞争力量可以激励国内企业提高效率，推动国内经济改革进程。最好的激励机制是市场竞争，引入外国投资者可以起到“引狼驱虎”功能，加快解决国内国有企业、金融体制、市场平等、行政分割等改革中的老大难问题，倒逼国内企业充分参与市场竞争，形成行业间、产品间的良性竞争，提高技术效率和能源利用效率，从而提高中国经济的整体效率。

再次，实现国内企业的国际化。

国际金融危机后，反全球化抬头，贸易保护主义和单边主义兴起，贸易摩擦和经济利益冲突扩大，不利于全球经济稳定发展。中国是经济全球化的受益者，也是经济全球化的坚定支持者和推动者，以实际行动进一步放开外商投资限制，可以有力回击反全球化浪潮，为中国企业在全球开辟市场空间。中国主动减少外商投资限制，必然会吸引大量外商投资企业来中国投资兴业，也会降低贸易保护主义对中国企业和产品的抵制，有利于中国企业的国际化进程。同时也有助于外资进入更广泛的国内行业领域，在更广的范围内吸引全球投资者。因此，自我进一步开放市场看似会造成冲击，但实际上大大提升了自身经济的国际化水平。

最后，有助于建立公平竞争的市场环境。

国民待遇原则是外商投资企业长期的利益诉求，中国国家领导人在不同场合明确提出要对内外资企业一视同仁、平等对待，欢迎和鼓励各类企业公平竞争，保障内外资企业平等待遇。此次修法，酝酿时间较长。2011年商务部启动修法研究，2015年首次公开征求意见，立法委员会多次到上海自贸区等地实地调查研究、组织听证会评估该法的社会效果，充分吸收了改革开放以来外商投资领域管理的经验。新法草案从负面清单管理、知识产权保护、融资方式、合法权益保护、地方政府守约、投诉维权等方面，对外商投资进行了全方位、全生命周期保护，解决了过去对外商投资企业“重审查、特事特办”的制度性缺陷，汇聚形成了外商投资安全审查制度，为外商投资企业“守法便利”创造了条件，更为外商投资企业参与国内市场竞争提供了公开、透明、稳定的市场环境。此外，新法有助于规范国内地方政府招商引资政策，遏制地方政府招商引资政策恶性竞争，迫使地方政府将更多精力放在优化政府职能、提升营商环境等便利化措施方面，有利于根本上建立内外资一致的市场环境。

党的十九大报告提出，全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国需要构筑现代化的经济体系，新时代全面开放的发展战略，是从中国经济发展实践出发，符合全球经济发展规律，有助于中国经济高质量发展。放开外商投资限制就是实现这一目标的重要方式。

由此产生的风险与应对

放开外商投资限制短期内也会带来一些风险点，但这些风险和挑战是开放必须付出的代价，对此要适当加以管控，确保开放有序、平稳运行。

第一，对外商投资实行负面清单管理，可能造成局部行业或者企业受较大冲击。特别是那些长期受到国内政策保护、垄断经营程度高、市场化水平较低、竞争能力较弱的行业，放开外商投资限制可能造成这些企业短期内经营困难，长期甚至会破产。尽管我国经济体量巨大、企业竞争能力在持续提高，但是还有些弱势产业和幼稚产业尚处于襁褓期、婴儿期，需要政府提供补贴或者政策支持、隔离外部企业的竞争。比如，我国的新能源、新材料、农业、生物医药等行业，过快放开外商投资限制可能带来产业替代，使国内相关行业发展不起来，外商投资企业垄断这些行业形成新的利益集团，最终不能达到以开放促进竞争、提高效率的目标。

第二，《外商投资法》强调对于外资企业利益的保护，特别是允许外资企业自由汇出利润、降低对外商投资进出的限制等，可能会干扰我国资本管制目标，引起资本外逃等金融风险发生。国际金融危机后，许多发展中国家受到美欧资本跨国大规模流动的影响，外商投资企业很容易演变成投资炒作集团，抬高东道国资产价格水平、引起局部经济过热。一些国内企业打着与外商投资合作旗号，转移资产至海外，使得国家的资本管制形同虚设。尤其是在目前国际货币体制下，小国经济的货币政策、资本管制和汇率制度上存在着不可能三角的矛盾，实行资本项目有效管制尽管损失了部分效率，但是却得到了国家经济或者金融安全，这也是中国成功应对国际金融危机、避免被国际流动资本洗劫的重要经验。如果新的《外商投资法》降低对资本管制，可能有潜在的金融风险。

第三，外商投资企业特别是制造业企业大幅度增加，可能加剧中国与全球主要国家经贸不平衡的矛盾。根据联合国统计，中国是全球制造业体系最为完备的国家，中国制造供给了全球绝大部分工业制成品。中美贸易摩擦最核心的矛盾之一就是贸易赤字，如果全球制造业向中国集聚将进一步增强中國制造在全球的市场份额。在核算国际收支平衡过程中，在华外商投资企业生产出口的商品也是计算在中国的贸易盈余中，大量转口贸易计算在中国国际收支上，使得中国对一些国家的贸易盈余长期增加，这必然会导致一些国家贸易保护主义进一步抬头。

第四，重视外商投资便利化措施，可能使得地方政府放松政企关系改善、放松提升政府服务效能，使得外商投资企业面临“玻璃门”“旋转门”等隐性壁垒。中国作为世界第二大经济体，理应形成市场主体多元、开放程度更高、规则更为透明的经济体，优化本国营商环境本质上是要改善政企关系、营造风清气正的政商关系。如果政府不重视推进营商环境政策制定、落实、评估工作，仅仅关注外商投资便利化措施比拼，将《外商投资法》理解为流程压缩，形式主义当道，没有企业为主的意识，不愿提升政府的服务质量，那么各种隐性约束仍然阻碍外商投资的动力。与修法相比，政府要更加主动认清自我定位、彻底改变对政企关系的认识、优化政府职能更为重要，否则再好的法律也难以落地。

最后，外商投资限制放开，可能在局部影响国家安全。国家安全的内涵和外延在发生深刻变化，如果银行、支付、生物、基因等领域盲目开放给外商投资企业，可能使得国内居民的私人信息、生物信息等外流的风险大增，在放开外商投资企业限制前，如果缺乏科学合理的保护法律以及技术手段，对一些可能涉及国家安全的领域就会有影响，特别是对关键基础设施建设和信息设备的安全性需要关注。

总之，外商投资限制放开，可能从根本上重塑中国市场体系，增强中国经济国际竞争力，为国内外企业提供新的商业机会，形成内外资公开、透明、稳定的市场环境。针对放开外商投资可能带来的风险，也需要认真研究并提出切实可行的应对办法。比如，要不断完善负面清单制度，针对幼稚产业要采取合理的、国际通行的保护办法，该保护的必须保护;要完善资本监控和管制程序，设置金融安全阀，防止外商投资变成热钱、快钱，对那些过于频繁进出的国际资本要有监控手段;要建立与负面清单管理相一致的配套措施，根据国家安全的需要抓紧完善规范外商投资安全审查制度，明确规定审查要素、审查程序和可采取的措施等，对涉及国家安全的外商投资要依法进行安全审查。放开限制不等于不限制，政府职责只是移位，从事前审批转向事后事中监管，政府的责任不是变小了而是变大了，政府监管的难度也增大了。政府不是简单放开外资限制，也不是为了给外商投资企业单独搞一个法律这么简单，否则又会对内资企业不公平。优化营商环境本质上是要改善政商关系，厘清政府和企业定位，全方位提高政府效能才能促进《外商投资法》真正落地。 （作者单位：四川大学经济学院）