国际法院就“查戈斯案”发表咨询意见

文／叶?强

2月25日，国际法院（ICJ）就“1965年查戈斯群岛从毛里求斯分离的法律后果”问题发表咨询意见（以下简称“查戈斯咨询案”），认定“毛里求斯的非殖民化过程尚未完成”，“英国有义务尽快终止对查戈斯群岛的行政管辖”。中国参与了本案的书面程序，向法院提交了意见。作为同样曾在历史上遭受殖民主义侵略的国家，中国坚定支持联合国主导的非殖民化进程，充分理解和支持毛里求斯在非殖民化问题上的正当、合理诉求。与此同时，由于本案涉及毛里求斯、英国两国关于查戈斯群岛领土的主权争议，中方特别指出，国际法院咨询程序不能违背“当事国同意原则”，希望法院在处理此案过程中，对于纯属国家间争端的事项，继续维护和适用该原则，并且呼吁有关国家继续通过双边谈判解决查戈斯群岛争端。

毛里求斯两度诉诸国际法机制

查戈斯群岛位于非洲东部岛国毛里求斯东北方向约2200公里的印度洋上，由60余个岛屿组成，主岛为迭戈加西亚岛。查戈斯群岛最早由葡萄牙航海家达·伽马在15世纪发现，18世纪初由法国占领，1810年被英国进占。1814年，法国根据《巴黎条约》将查戈斯群岛正式割让给英国，该群岛也就成为英属毛里求斯的一部分。1965年，毛里求斯同英国签署关于承认毛独立的《兰卡斯特宫协议》。为换取英方给其独立“开绿灯”，毛“同意”查戈斯群岛从英属毛里求斯的领土中分离出去，成为英属印度洋领地，英国则承诺毛里求斯仍可在该海域享有捕鱼权和海底资源开采权，当该群岛不再具备军事作用时，将该群岛归还毛里求斯。

毛里求斯獨立后，一直通过各种渠道催促英国归还查戈斯群岛，然而英国不仅未予归还，还驱逐了岛上原住民以建设军事基地。2010年4月，英国外交部宣布，在查戈斯群岛建立“世界最大的海洋保护区”，范围覆盖自该群岛向外200海里全部海域，禁止商业捕鱼、深海采矿等行为。毛里求斯对此深感愤怒，于2010年12月根据《联合国海洋法公约》就英国设立“海洋保护区”的合法性问题提起国际仲裁（以下简称“海洋保护区仲裁案”）。毛里求斯不仅要求仲裁庭裁定英国的行为侵犯了毛里求斯的合法权益，还强调英国不是有关海域“沿岸国”，无权划设海洋保护区。2015年，五名仲裁员以3∶2的投票结果拒绝受理可能对群岛领土主权作出裁定的仲裁请求。但毛方并未就此放弃向其它国际法机制提出诉求。

2017年6月22日，第71届联合国大会第88次会议以94票赞成、15票反对、65票弃权的表决结果通过由非洲联盟提出的决议（A/RES/71/292），请求国际法院就“英国在1968年毛里求斯独立前将查戈斯群岛从毛分离是否导致毛的非殖民化进程未合法完成”以及“在此之后英国持续对查戈斯群岛行使行政管辖的法律后果”等两项问题发表咨询意见。2019年2月25日，法院就上述问题发表咨询意见，首先确认了法院对本案具有管辖权，其次就实体问题进行了阐述。法院认定1965年的《兰卡斯特宫协议》不是毛里求斯的真实意思表达，毛独立后其非殖民化进程尚未合法完成;英国对查戈斯群岛的持续行政管辖是“国际不法行为”，英方有义务尽快结束对查戈斯群岛的管理。

国际法院咨询管辖权成为突破口？

虽然国际法院的咨询意见通常仅具有建议功能而没有法律拘束力，但其政治意义不可小觑。这份意见会对解决查戈斯群岛争端的走向产生实质性影响。“查戈斯咨询案”发布后，毛里求斯表示欢迎，称之为“终结殖民化、保护人权、加强民族自决和维护国际法的历史性时刻”。英国则批评国际法院“滥用权力”，坚称查戈斯群岛主权问题属于“双边争端”，国际法院受理此案将为其它双边争端的解决开创“危险先例”。

咨询管辖权是与诉讼管辖权并列的国际法庭的基本权能，其存在并不是为了审理争端当事方的诉讼，而是就国际机构提出的“法律问题”进行解答和指导，以便促使各国和国际组织“依法办事”。作为联合国的主要司法机关，国际法院根据《联合国宪章》第96条和《国际法院规约》第65条授权而享有咨询管辖权。不过，在长期的司法实践中，国际法院不能无条件地发表咨询意见，而必须受到一些原则和规则的约束，包括遵守“当事国同意原则”并顾及“司法适当性”。

法院发表咨询意见是否要获得有关当事国的同意，需要结合具体情况区别对待。上世纪初，国际法院的前身常设国际法院（PCIJ）曾因苏联不是国际联盟成员而拒绝受理以其为当事一方的咨询案。而在联合国时代，情况发生了变化。当前几乎所有国家都是联合国会员国，批准了《联合国宪章》和《国际法院规约》，从而被视为对法院咨询管辖权的“事先概括性同意”。因此，法院发表咨询意见无需以特定国家的同意为前提，法院在原则上也不会拒绝联合国机构提出的咨询请求。

法院需要考虑的“司法适当性”实际上也与当事国的同意有关：当所咨询问题的主题事项涉及一项国际争端且缺乏当事国同意时，如果法院发表咨询意见在事实上等同于裁决该争端，则应慎重受理案件。影响“司法适当性”的因素可能是多方面的。在查戈斯案中，国际法院在咨询意见中多次强调本案的主题事项是“非殖民化问题”，联大既不试图、法院也不会触及和裁决当事国间可能存在的主权争端。不过，这一论断值得商榷。

首先，亚、非、拉美国家在历史上饱受殖民侵略之苦，当前有相当数量的领土主权争议都源于殖民统治或至少涉及殖民因素。许多领土争议如果从非殖民化角度彻底厘清了当事国的历史进程和权利义务，这些争议也就迎刃而解。因此，或许不宜轻易否认非殖民化进程与解决领土争议关联性的事实。

其次，法院也无必要否认咨询案与国家间争端的关联。《宪章》和《规约》并不禁止咨询意见涉及国家间争端事项。相反，法院应适用多项规则以确保对有关争端发表咨询意见时不会对当事国同意原则以及争端的公平解决构成负面影响。例如，当事国有权在咨询程序中指定专案法官;法院必须获得足够的基础信息以便审理案件等。就查戈斯案而言，否认涉及主权争议，反倒使人怀疑法院未能真正查明经过“包装”的案件主题事项。由此，对一些国家滥用法院咨询管辖权的担忧也就随之而来。

海牙国际法院开庭审理现场。本图是2018年8月27日国际法院就伊朗起诉美国重启对伊制裁一案进行庭审时拍摄的。

对中国的启示

“查戈斯咨询案”的结果对于理解当前国际法机制对国际政治进程的影响、认清未来中国维护海洋权益面临的潜在国际法挑战，具有启示意义。维护国际司法程序中的“当事国同意原则”、确保国际司法机构的“司法适当性”和正确履职涉及各国重大利益，这也是许多国家对“查戈斯咨询案”实体问题不持立场，但对管辖权问题高度重视、提出关注并积极参与的原因。

值得注意的是，在“海洋保护区仲裁案”中代表毛里求斯的律师团队成员如菲利普·桑斯、保罗·莱克勒等在“查戈斯咨询案”中又受毛方委托参与国际法院的书面及口述程序，并获得成功。或许是巧合，上述两名律师在菲律宾诉中国“南海仲裁案”中是菲方律师团队的重要成员[注：2016年对“南海仲裁案”作出“裁决”的是根据《海洋法公约》附件七设立的仲裁庭，与“海洋保护区仲裁案”的启动机制完全相同]。可见，在国际司法和仲裁实务界总是有人刻意并且很有经验地绕过当事国同意，将国家间领土主权争议“包装”成国际司法和仲裁机构具有管辖权的事项，进而利用这种管辖权影响和干预当事国外交磋商进程。

“查戈斯咨询案”管辖权的顺利突破，提醒我们有必要随时防范周边一些国家利用特定国际组织向国际司法机构提交“咨询请求”，以在与我领土主权和海洋权益争议问题上争取对其有利的理据。

（作者为中国南海研究院助理研究员、英国中央兰开夏大学国际法与比较法研究所研究员）