乌鲁木齐城镇棚户区改造社会稳定风险定量评估研究

张 婧，韩 芳，刘应珍

(新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052)

国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中明确要求要集中攻坚棚户区改造工作，力争到2020年完成现有城镇棚户区改造的所有工作。2018年全国棚改计划开工580万套，相较于2017年实际开工量微跌5%，但新疆地区增长尤为迅速，同比增长高达28%[1]。随着城镇棚户区改造数量的急剧增加，其对所在区域的经济、政治、生态、文化及人文环境的影响也不断增加。而在城镇棚户区改造的拆迁、施工、配套基础设施建设等过程中会产生利益分配不均、当地生态环境被破坏、社会治安混乱、人文环境遭受破坏等问题，加之乌鲁木齐又是一个多民族混居的地区，人文环境具有鲜明的地域特色，社会秩序问题较为敏感，因而棚户区改造过程中带来的一系列问题会对社会的稳定性造成较大影响。

“十二五”期间乌鲁木齐的棚户区改造总量为6万户，2016年乌鲁木齐完成的棚户区改造数量为1.5万户，2017年的棚户区改造数量达到5.3万户，2018年棚户区改造数量已上升至9.5万户，任务艰巨。数量庞大的城镇棚户区改造工程，建设周期长、涉及群体广泛、资金投入巨大，对当地社会稳定产生的影响较大，引发社会稳定风险的几率也较大。评估乌鲁木齐城镇棚户区改造社会稳定风险情况，短期来看可以更好地推动当地城镇棚户区改造建设与管理，长期来看则有利于乌鲁木齐的社会稳定与长治久安。

然而，目前鲜有学者开展城镇棚户区改造社会稳定风险的量化研究，可学习的研究成果较少。同时在国内，学术界对城镇棚户区改造社会稳定风险的评估方法和评估过程研究层次不一，未作统一规定。因而，在城镇棚户区改造领域量化社会稳定风险，不仅可丰富该领域的基础研究，还可为城镇棚改的后期预防和管理提供理论依据。

1 相关文献综述

一般来说，定量评估社会稳定风险主要包括风险识别与监测、风险量化与分析、风险控制与管理3个步骤[2]。在社会稳定风险定量评估的相关研究领域，学者将研究重点集中于两个方面：①对社会稳定风险指标体系的构建；②对社会稳定风险定量评估方法的选择。

在社会稳定风险指标体系构建方面，王波等通过社会系统脆弱性来判断水利工程建设的社会稳定风险水平，即系统越脆弱，社会稳定风险水平越高[3]。幸昆仑将政府公共项目的社会稳定风险指标分为基础性指标、构建性指标和互适性指标3类[4]。高玫等设计了包括项目法律和政策评估风险体系、项目社会和环境风险系统、项目建设风险系统、项目运行风险系统4个子目标层的社会风险稳定评估体系[5]。张玉磊等通过实证研究与案例分析，在构建社会稳定风险指标体系的过程中提出了“可控性”这一类风险指标[6]。贾广社等主要从合理性、合法性、安全性、可行性、可控性5个方面来设计和构建重大工程项目的社会稳定风险指标[7]。

在社会稳定风险定量评估方法选择方面，范晓娟使用综合集成赋权法确定指标权重，然后采用模糊综合评价方法对风险进行量化[8]。曹峰等使用专家打分法和问卷调查法确定风险指标权重，从而确定社会稳定风险指标的重要性，判断社会稳定风险的大小[9]。赵振亭运用等级全息建模的方法对社会稳定风险的风险因素进行识别[10]。王玺等使用DEMATEL法对社会稳定风险进行定量评估[11]。

根据前文的文献综述可知，在社会稳定风险指标体系构建层面，学者们秉持着全面性和具体问题具体分析的原则，多从可行性、可控性、合理性、全面性、可操作性5个角度来建立各类重大工程项目的社会稳定风险指标体系。但未对社会稳定风险定量评估方法做出统一规定和要求，基本上按照风险识别、风险量化和风险控制的基本步骤评估社会稳定风险。其中，风险识别和风险量化两个基本步骤的方法选择是多样的。对于社会稳定风险的识别，多数学者采用工作结构分解法(WBS)、故障树法、WBS与故障树相结合的方法、全息建模方法(HHM)与鱼骨图相结合的方法来识别重大工程项目建设中的社会稳定风险[12]。也有学者通过对风险进行不同分类，划分出不同层次的方法识别社会稳定风险。在风险量化的过程中，多数学者会采用主观赋权与客观赋权相结合的方法来量化社会稳定风险，如层次分析法、模糊综合分析法、熵权系数法等。

2 城镇棚户区改造社会稳定风险定量评估体系

城镇棚户区改造项目属于重大工程建设项目，笔者采用风险识别与监测、风险量化、风险控制与应对量化社会稳定风险，并根据城镇棚户区改造的实际情况，构建城镇棚户区改造社会稳定风险定量评估体系。

2.1 风险识别与监测

笔者主要从可行性、可控性、合理性、全面性和可操作性5个层面，结合核对表法、经验分析法及乌鲁木齐城镇棚户区改造的实际情况，建立城镇棚户区改造社会稳定风险指标体系。

可行性是指评估城镇棚户区改造项目开展条件的成熟度，包括拆迁的难度、建设条件的成熟度、相关配套基础设施的完善度、施工水平的成熟度等。可控性是指风险防控体系的完善程度、应急预案的有效程度、对施工与后续运营期间的风险是否具备防控与管理能力等。合理性是指利用土地是否合理，规划发展是否合理，对拆迁居民的补偿是否合理等。全面性是指指标体系需覆盖到各个方面，全面反映城镇棚户区改造领域相关问题。可操作性是指对所建立的指标体系的量化具有可操作性、可评估性，而非虚拟的、不可度量的。

因此，笔者将核对表法与实际调研法相结合，通过大量的文献筛选与比对，同时根据乌鲁木齐市城镇棚户区改造的调研情况，构建城镇棚户区改造社会稳定风险指标体系。

2.2 风险量化

风险量化为有效控制与管理城镇棚户区改造社会稳定风险提供了有力的依据。决策者可以通过计算，量化出城镇棚户区改造项目的社会稳定风险值，从而确定该项目的社会稳定风险程度，以做出明确合理的预防措施。城镇棚户区改造社会稳定风险值的计算式为：

W=p·v

(1)

式中：W为城镇棚户区改造社会稳定风险值；p为风险损失所占权重；v为风险突发概率。

2.2.1 各风险损失所占权重评估

层次分析法是指对需要决策的问题进行分层，按照总目标层和各子目标层的顺序将问题进行分解，然后通过求解判断矩阵的特征向量，依次求得每一层次的目标所占总目标的权重，从而判断各子目标层指标所占总目标层指标的权重[13]。具体评估步骤如下：

(1)建立各风险因素集合。风险因素集合是决策问题分层后所有指标的集合，包含总目标层和各子目标层的各项指标[14]。即总目标层U={A,B,C,D,E},(A,B,C,D,E为一级风险因素集合)。二级风险因素集合分别为：A={A1，A2，…，An}；B={B1，B2，…,Bm};C={C1,C2,…,Cp);D={D1,D2,…Dq};E={E1,E2,…，Ek}。

(2)构建各风险因素集合矩阵。首先，将一级风险指标进行两两比较，建立一级风险指标之间的判断矩阵。风险指标重要性采用专家打分完成，即专家使用1～9打分法(1～9等级标度与重要性如表1所示)对两两指标的重要性赋分，从而求得一级风险指标占总目标层的权重。其次，采用相同的方法依次得出一级风险指标下各二级风险指标因素的相对重要性程度。最后，计算各风险指标占总目标层的权重值。

表1 1～9等级标度与重要性

2.2.2 各风险突发概率评估

笔者拟采用情景分析法与专家打分法相结合的方式对各风险因素突发概率进行估算。通过实地访问与网上调查问卷的方式，邀请城镇棚户区改造领域专家对已识别出的社会稳定风险的突发概率进行判断。通过情景分析法，设定每种风险因素发生的概率为“有利”“较好”“基本”“较差”“不利”5种情况。各位专家对不同的风险因素进行判定，分别按照0～5%，5%～20%，20%～50%，50%～60%，60%以上的分值来评分，以此来确定城镇棚改过程中各社会稳定风险因素的发生概率。

2.3 风险控制与应对

风险控制与应对是对风险量化与分析的总结与提升。风险量化后，可通过数字化对比，排列出各不同风险因素的重要性与发生概率的高低程度，识别出各风险因素影响程度的高低。根据影响程度的高低及各风险因素的风险等级，采取风险规避、风险控制、风险转移、风险自担、风险分散和风险修正等不同的控制策略[15]，同时，也可根据风险因素所处的政治、经济、环境、社会文化、生态等领域，提出针对性的应对措施和建议。

3 实证分析

3.1 项目概况

乌鲁木齐波斯坦巷棚户区改造项目位于乌鲁木齐市天山区团结路街道波斯坦巷，该项目所在地区民族同胞多，地区文化丰富多彩，社会风俗习惯带有典型维吾尔特色，面积小，人口众多，房屋结构差，房屋建设时间久，多为70年代建设的“老旧小”房屋，且多以平房和自建房为主。该棚户区改造项目共计8.4万m2，拆迁涉及310户人家，共计1 480人。该项目的改造类型为原地重建，拆迁时间为2014年—2017年，拆迁补偿方式为拆迁安置房1:1实物安置和拆迁过渡费相结合的方式。

3.2 社会稳定风险量化

波斯坦巷棚户区改造项目的社会稳定风险值计算按照前文风险量化与分析的步骤进行，具体结果如表2所示。

3.3 社会稳定风险控制与应对

经过对波斯坦巷棚户区改造项目社会稳定风险的量化评估，可得知该项目需要重点控制的关键风险，根据风险量化结果，针对不同的风险采取不同的应对策略，波斯坦巷棚户区改造项目不同风险的应对策略如表3所示。

结合表2和表3可知，波斯坦巷棚户区改造项目的社会稳定风险值处于10%～20%的风险区间，说明其社会风险影响度处于一个较低的水平，可以采用风险修正的应对方法，对存在的社会稳定风险提前进行预防与控制。

4 研究建议

根据实证分析，笔者提出如下政策建议：

(1)着力做好拆迁补偿工作。由表2可知，拆迁居民补偿接受程度和拆迁居民安置情况接受程度是城镇棚户区改造项目社会稳定风险的重要风险源，因此做好拆迁补偿工作能在一定程度上降低城镇棚户区改造项目的社会稳定风险值。

针对乌鲁木齐城镇棚户区改造项目特点，拆迁补偿工作可从以下几方面入手：①通过建立拆迁补偿制度保障拆迁工作的合法性和拆迁居民的利益，而拆迁补偿制度的建立需进行实地调查，不仅需要了解当地法律法规，还需要了解拆迁居民的实际情况，建立配套的征地拆迁听证制度；②政府需明确拆迁补偿范围，将拆迁居民的直接财产损失和间接财产损失均纳入补偿范围内，以保证最大范围地补偿拆迁居民；③大力普及政府的拆迁补偿政策，科普货币补偿、实物补偿和权益补偿方式以及目前乌鲁木齐采用的混合型补偿方式，以保证拆迁居民更好地配合拆迁工作，减少拆迁阻力。

(2)重视公众参与环节。公众参与环节对整个城镇棚户区改造项目的顺利实施有着重要的影响。公众参与可以有效提高棚户区改造居民对城镇棚户区改造项目的知情权，从而为政府拆迁建设提供有效的沟通平台；公众参与不仅能保证拆迁居民的利益和诉求，还能够多方面缓解和降低社会稳定风险连带的其他社会稳定风险。做好公众参与环节，相当于做好了其他领域的多项工作，尤其是在乌鲁木齐这样的多民族聚居地区，拆迁居民构成较为复杂，增加政府与拆迁居民的沟通和相互信任，将有力地促进城镇棚户区改造的顺利进行。

表2 波斯坦巷棚户区改造项目社会稳定风险值

表3 波斯坦巷棚户区改造项目社会稳定风险应对策略

(3)强化城镇棚户区改造社会稳定风险防控体系。从风险的可控性层面来说，风险防控体系的完善程度和应急预案的有效程度直接关系到风险控制结果，做好风险的防控措施和监督机制能够从源头上控制社会稳定风险的发生。因此，乌鲁木齐地方政府在开展某个城镇棚户区改造项目之前，可借助第三方机构的力量评估项目的社会稳定风险，积极开展风险防控体系建设工作，做好风险应急预案，以备在风险突发时能及时有效地制止。同时也要建立相关的监督机制，成立监督管理小组，统筹整个项目的风险管理，以做到从源头上防控风险，在初始阶段扼杀风险，在收尾阶段追踪风险。