城市群灾害风险类型及特点分析

陈长坤，赵冬月，陈 杰

(中南大学 防灾科学与安全技术研究所,湖南 长沙 410075)

近年来，城市群数量及规模正在不断扩大，城市群在我国经济发展格局中的核心地位逐渐凸显[1]，与此同时，城市群区域也面临着灾害频发的严重考验。2012年，山西长治苯胺泄漏事故，使晋中城市群中长治、邯郸、安阳等城市用水受到污染，约两万人受到影响；2015年，天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故，造成165人遇难，直接经济损失达68.66亿元，对北京、天津、河北等地区的社会安全与经济秩序构成了较大的威胁；2016年，妮妲台风灾害在珠三角城市群登陆，造成45.5万人受灾，直接经济损失达5.2亿元。上述城市群灾害事件不仅严重危及人民生命和财产安全，还对城市群各成员城市的安全稳定造成了极大冲击。因此，城市群灾害风险是城市群发展过程中亟待解决的一个问题。

在城市群灾害研究方面，目前国内外公共安全领域相关学者主要针对城市群灾害特点、风险评估及协同应对等问题开展了研究。如高孟潭[2]对我国城市群地震灾害特点、防灾处置进行了系统分析，提出了相应的防震减灾对策。POLYDOROS等[3-4]针对城市群区域高温风险和地震风险的灾害特点进行了研究，并提出了相应的风险评估方法。郭景涛等[5-6]针对城市群灾害事件的应急管理问题进行了分析，在应急指挥协同关系和跨区域应急协作体系等方面给出了相关建议。此外，部分学者还阐述和分析了城市群公共危机的内涵、特征及形成机理[7-8]。上述研究在不同专业背景和不同灾害视角下，给城市群灾害风险研究提供了一定的理论基础和实施建议。

在现有研究基础上，笔者将从承灾体及应急管理的角度出发，以城市群灾害风险所涉及的空间边界为切入点，归纳并总结城市群灾害风险的内涵、类型及特点，以期为城市群灾害风险评估及防控提供参考。

1 城市群灾害风险内涵分析

目前关于城市灾害风险的研究相对较为成熟，而城市群灾害风险的相关研究还处于探索阶段，相关术语表述和概念理解尚不明确。不同学者对城市群灾害风险的理解有各自的侧重点，因而在对城市群灾害风险进行命名和解释时，不同学者也都是从各自的侧重点出发的。部分学者对城市群灾害风险的理解如表1所示。

由表1可知，根据各研究人员的理解，城市群灾害风险可分为跨域型灾害风险、多城市协同应对型灾害风险及城市群区域内灾害风险3类。其中，跨域型灾害风险强调城市群内的风险成灾后会突破单一空间地域、时间域、功能边界等，更侧重于理解为灾害风险会突破单一行政区域；多城市协同应对型灾害风险强调城市群内的灾害风险成灾后，需要多个城市协作共同应对；城市群区域内灾害风险强调灾害风险发生在城市群内，威胁城市群公共安全和社会稳定。

表1 部分学者对城市群灾害的理解侧重点

笔者从承灾体范围和应急管理的角度来考虑，认为城市群灾害风险涵盖城市群区域范围内所有的灾害风险。因此，城市群灾害风险可以考虑为在特定城市群范围内，由人为或自然原因引起的，对城市群内生命、财产或环境造成危害的事件发生的可能性和严重性的度量。

2 城市群灾害风险类型分析

城市群灾害风险按不同的分类标准会得到不同的分类结果。笔者对近年来中国城市群灾害的成灾影响范围和应急救援处置方式进行了梳理和分类，并列出部分灾害事件典型案例，如表2所示。通过梳理发现，城市群灾害风险可分为成员城市一般灾害风险、成员城市重大灾害风险、城市间跨区域灾害风险3类，城市群灾害风险类型示意图如图1所示。

表2 中国城市群近年来的灾害事件典型案例

图1 城市群灾害风险类型示意图

笔者对上述3类城市群灾害风险的影响方式分别进行分析。

(1)成员城市一般灾害风险(见图1 A)。该类风险主要为城市群内单个城市所能应对的城市灾害风险。这类灾害风险成灾影响范围并未超出单个城市行政管辖范围，且灾害损失较小，应急指挥人员只需在该城市现有应急救援力量下协调公安、消防、医院等多部门联动应急就能够妥善应对。此类灾害风险虽然也属于城市群灾害风险，但成员城市可按城市内灾害级别进行独自处理。

(2)成员城市重大灾害风险(见图1 B)。此类风险在空间影响范围上不会超出单个城市行政管辖区域，但仅靠城市内部救援力量无法妥善处理，需要两个或多个城市救援力量协同应对。目前我国的应急管理体制仍以属地管理为主, 当地政府和各职能部门一般只有权处置各自行政区域内应急处置事宜。因此，在其他城市的协同援助中会面临着诸多问题，如事故现场情况共享、应急救援的统一指挥、高效的信息沟通机制、事后的责任认定制度和补偿制度等，这些都有待进一步解决和完善。

(3)城市群内城市间跨区域灾害风险(见图1 C)。此类风险在城市群内造成的跨区域影响方式主要有3种：①灾害风险同时会对多个城市造成影响，各城市应急救援时需在上级领导统一指挥下同步进行；②灾害风险会在多个城市交界域产生影响，各城市救援力量可在交界域协同应急处置；③灾害风险会以蔓延扩散的形式，由源发灾害城市向其他城市造成蔓延扩散性影响，对灾害的扩散蔓延过程的防治，需要各相关城市的协同应对，成员城市之间及时的信息共享和沟通在此类灾害的应急处置中尤为重要。

综上可知，与常规城市风险相比，城市群内重大灾害风险与跨区域灾害风险带来的灾害影响更大，应急救援处置难度更高，城市间应急协调问题也更为复杂。同时，城市群区域内协同应急策略受风险影响方式较大。因此，上述两种城市群灾害风险应受到重点关注。

3 城市群灾害风险特点分析

3.1 城市群特点

一般来说，城市群灾害风险特点会受到城市群发展特点及所处环境等因素的影响。目前，城市群特点主要体现在以下5个方面。

(1)人口与经济高度聚集。城市群是市场经济的产物，以致形成高密度的经济活动区域，截至2014年，中国城市群总面积占全国国土面积的28.17%，而城市群经济总量占到了全国经济的82.46%。另外，城市群的扩大发展往往吸引大批人口聚集，形成较大的人口规模和较高的人口密度，据统计，到2014年为止，中国城市群总人口占全国人口的68.09%。

(2)自然环境多样。在气候方面，中国城市群主要分布于温带大陆性气候区、温带季风气候区、亚热带季风气候区和高原山地气候区等；在地形方面，中国城市群主要集中分布于高原、平原、盆地、丘陵等区域；在流域分布方面，中国城市群主要分布于长江流域、黄河流域、珠江流域、淮河流域、辽河流域、黑龙江流域、新疆内流域及东南沿海诸河流域等地区。因此中国城市群空间范围广，包含的地形、气候、流域等环境类型多样，自然环境复杂。

(3)社会环境更为复杂。在人文方面，城市群地区比一般城市地区的人口数量更多，人群类型更为多样，尤其像京津冀之类的第一层级的城市群内，几乎全国各地区、各民族的人都有，由此会产生各种文化、信仰、习俗等相互碰撞、相互冲突的局面；在建筑设施方面，城市群内各种建筑设施众多，地铁、公路、居民区、工业区、商业区、重要场所等相互交织，到2014年为止，中国城市群建设用地面积已达到全国用地面积的68.7%。

(4)对关键基础设施具有依赖性。随着城市群的不断建设发展，产业分工将更为合理明确，随之而来的城市群内各城市之间人流、信息流、物流、资金流等都将发生频繁流动[17]。而支撑城市群运转的电力、交通、供水等关键基础设施也自然而然地将各个城市紧密联系在一起，且各关键基础设施系统在空间和功能上具有较强的关联性。

(5)发展水平差异明显。当前中国城市群整体上可分为国家级城市群、区域性城市群及地区性城市群3个层级。国家级城市群能够带动全国的经济发展，最终达到世界级城市群的水平；区域性城市群建设最终要能够带动区域经济的发展；地区性城市群尚处于城市群发育初期阶段，最终要发挥带动省区经济发展的作用。

3.2 城市群灾害风险特点

做好风险防控工作的前提是了解和掌握区域的风险特点。为向相关部门城市群的灾害风险防控工作提供支持，笔者结合城市群5方面特点，分析出城市群灾害风险具有以下特点：

(1)承灾体更为集中。主要体现在城市群内的人口、经济、建筑设施高度集中，如若没有较好的防灾减灾措施，灾害一旦发生，可能会造成难以估量的灾害损失。

(2)风险源类型更为多样。由于城市群自然环境更为复杂，致使城市群自然灾害风险源类型较一般城市地区更多。

此外，城市群比一般城市人群类型更为多样，再加上城市群内各种软硬件设施众多，更易出现设施超负荷运转，导致城市群人为灾害风险源类型众多。

(3)次生衍生灾害更易发生，导致巨灾发生。由于城市群内各种关键基础设施之间紧密关联，当城市群遭受任何一次较大的灾害时，源发灾害很容易发生演化，导致多种次生衍生灾害发生的可能性更高、耦合性更强。

(4)区域性、地域性特征更为明显。由于中国城市群分布于多种气候区域、地形区域和流域，不同区域的城市群灾害都有各自城市群的地域属性特征，从而表现出不同的风险灾害特点，需要不同的防控手段加以应对。

(5)协同应急要求高、难度大。许多城市群灾害需要两个或多个城市共享灾害信息，协同调度资源和应急救援力量进行处置。虽然我国各地区已建立跨区域应急合作协议，但当前我国城市群内各城市间信息传递仍主要靠传统手段，城市群协同应急难度依旧很大。

(6)动态变化特征更为显著。各层级的中国城市群还处于发展当中，各城市群的空间形态与边界范围处于动态变化过程中，同时在复杂的经济形势和全球化战略的影响下，城市群灾害风险特点也随之发生相应变化，致使城市群公共安全不稳定性增加。

因此城市群灾害风险具有单一城市灾害风险所不具备的风险特点，主要体现在承灾体、风险源、灾害后果等方面，具体表现为：城市群灾害中承灾体更为集中、风险源类型更为多样；更易引发次生衍生灾害，进而导致巨灾的发生；各城市群灾害风险区域性、地域性特征更为明显；城市群灾害风险呈现的动态变化特征更为显著；跨区域协同应急要求高、难度大。

4 结论

笔者针对城市群灾害风险特征及分类问题，从承灾体和应急管理角度入手，运用文献调研与案例分析的方法对城市群灾害风险进行系统分析，探明了城市群灾害风险类型及特点，为深入开展城市群灾害风险评估及防控研究奠定基础。通过研究分析发现：①考虑城市群风险影响范围及协同应对规模，可将城市群灾害风险分为成员城市一般灾害风险、成员城市重大灾害风险和城市群内城市间跨区域灾害风险3类；②与一般城市灾害风险相比，城市群灾害呈现出一系列新型特点：承灾体更为集中；风险源类型更为多样；更易引发次生衍生灾害，导致巨灾的发生；区域性、地域性特征更为明显；协同应急要求高、难度大；动态变化特征更为显著。