我国社区养老服务研究综述：基于合作网络治理的分析视角

马桔红

（中共甘肃省委党校（甘肃行政学院），甘肃兰州730071）

一、理论基础：合作网络治理理论

作为一种新型的公共管理理论及社会治理模式，合作网络治理越来越多地应用在我国公共事务的研究和实践中。通过合作治理，能够形成一种处理公共事务中政府与其他社会主体关系的网络体系。在相关文献梳理基础上，我们从理论和实践两个层面理解合作网络治理。

（一）理论内涵

对合作网络治理内涵的理解主要体现在其概念、特征、治理路径等方面的探索中。网络治理是复合中心治理的一种形式，侧重于相互依赖、促进协调、协商和信任等概念（张康之，2010）[1]。网络治理强调政府与外部的良性互动以及公共服务治理网络的绩效（刘波等，2011）[2]。合作治理是一个集体的、平等的决策过程，强调用协商的方法解决跨领域、跨部门公共问题（蔡岚，2013）[3]。合作治理理论在中国的适用性不仅受外在社会背景因素的影响，还受政府和社会组织两个内在因素的交叉影响（王辉，2014）[4]。在我国不同历史环境中，合作治理形成了从经济向社会领域转化、从需求驱动走向效率优先、从服务外包走向合作治理的治理道路（敬乂嘉，2015）[5]。就合作网络治理的基本机制而言，包括了“互动与整合机制”（彭正银，2002）、“信任机制和协调机制”（鄞益奋，2007）等。

（二）具体实践

一方面，陈尧天（2010）、曹军辉和刘志勇（2011）、申鲁菁（2016）等将合作网络治理运用于公共服务问题的研究中，将其视为是可以重塑公共服务多元主体治理结构，明确各主体在提升公共服务治理绩效方面的权力和责任关系的一种合理、高效的合作关系模式。马捷（2010）、郑长旭（2014）、张迪（2015）等将合作网络治理运用到环境领域，从合作主体、合作意识、合作机制和合作环境等方面，研究政府与社会组织在环境治理中的合作问题。赵守飞和谢正富（2013）研究了城市社区治理问题，认为合作治理是突破当前社区治理困境的重要途径。高月（2013）则试图建立一种多方参与的城市公共安全服务网络机制。龚阳（2015）提出了在网络治理理论指导下解决公共危机预警问题的策略。

另一方面，合作网络治理理论在养老服务领域的实践也较为突出：

一是从合作主体的角度分析：提供养老服务不光是政府的责任，还包括企业、非营利组织、社区居民等多元主体，各主体间并非孤立，要合理协调其利益关系，“通过参与机制、信任机制和协商机制进行互动并形成相互联结、相互支持的治理网络，构建治理复合体”（纪晓岚、刘晓梅，2016）[6]。要“建立畅通的利益表达、利益补偿和利益冲突化解机制，完善合作治理激励机制、监督机制，合理划分政府、企业、非营利组织等的权利与义务”（申海凤，2013）[7]。最终形成合作、联结的网络治理模式。

二是从政府角色与功能的角度分析：政府的角色定位及行为优化是实现社区公共服务有效供给的重要保障，为政府和社区互动合作关系的构建提供了参考价值（徐金燕、蒋利平，2013）[8]。在多元治理体系中，政府承担着指导及确立行为准则的责任，要增强和发挥政府的利益凝聚和机制整合功能（亓祥晨、彭万秋，2015）[9]。

三是从政府购买居家养老服务的角度分析。解决政府购买居家养老服务问题，就是要构建新的服务供给网络框架，集成网络关系，要适应网络环境变迁，培养治理型公共雇员，要突破责任困境，搭建无缝隙的责任框架（王荣达，2012）[10]。针对政府购买居家养老服务存在的问题，要转变政府职能、增加政策引导与扶持、建立激励机制等。

四是从合作网络结构的角度分析：学者们探讨了网络向心力、网络离心力与合作网络之间的关系，即“当网络向心力大于网络离心力时，合作网络得以达成。当网络离心力大于网络向心力时，合作网络趋于解体”（黄俊辉，2012）[11]。还有学者从网络结构、网络环境、网络效力三个维度分析了中国社区养老实践的三种模式（核心主导式社区养老、行政合作式社区养老、共享互助式社区养老），提出了相应的优化建议（马霄，2017）[12]。

二、研究的主要内容

我国主要有家庭养老、机构养老和社区养老式三种基本养老模式。从上世纪90年代开始，家庭养老模式便遭受了社会经济转型和计划生育等国家政策所带来的一系列影响，机构养老的发展也困难重重。诸多压力使得我国不得不借助于社会和政府的力量来解决养老问题，学者们研究的焦点也更多地集中到社区养老上。较早研究社区养老的是我国学者金德田（1995），他从“个体、家庭、社区以及政府”四大要素构建了社区养老的研究模型，认为可以通过社区服务很好地解决老年人的养老问题[13]。随后，许多学者从不同视角对我国的社区养老服务及其相关问题进行了深入研究，取得了丰硕成果。笔者通过阅读和梳理相关文献，总结了我国社区养老服务研究的几个主要内容。

（一）社区养老功能与意义

社区养老是中国应对人口老龄化的一种重要模式，其基本功能主要体现在：一是弥补不足。社区是老年人生活的主要场所，其感情交流、组织服务等功能，在保持家庭养老传统优势的同时，能够减轻家人照料的压力，弥补家人照料的不足（曾昱，2006）[14]；二是降低成本。社区养老服务充分利用社区资源和老年人原有的物质资源，投资少，养老成本低，减轻了政府财政负担（陈永生，2008）[15]；三是满足需求。社区养老可以满足老年人物质经济、精神支持等多方位的需求；四是提高服务质量。社区养老通常拥有专业服务人员，具有康复护理、家政服务等方面的专业知识，以满足老年人的不同需求，为老年人提供多样化、个性化的养老服务（毛满长、李胜平，2010）[16]；五是解决就业。社区养老服务中，政府通过开发公益性岗位，为下岗待业者提供更多的再就业机会，以达到解决就业与实现社区养老的双重目标（李学斌，2008）[17]。

社区养老在我国的养老服务体系建设中具有非常重要的现实意义。首先，在我国未富先老的现状下，社区养老有助于缓解养老压力。我国老年人口基数大、老龄化速度快、现有社会保障体系不完善，虽然2012年实现了养老金全民覆盖，但城乡差距仍然较大，仍有相当一部分老年人经济生活较为困难（曾斌，2016）[18]；其次，在家庭养老功能弱化，养老机构缺乏的双重现实下，我国正在探索形成一种基于居家养老、依托社区养老，并以机构养老为补充的社会化养老服务体系。社区养老不仅满足了老年人不愿意离开方便、熟悉的家庭和社区环境的心理需求，而且“社区”环境为老年人提供了更多的独立空间和更多参与社会活动的机会，能够减轻子女们的生活负担和心理压力。

（二）社区养老基本概念及内涵

表1 ：关于社区养老的概念及内涵

表1梳理了学者们关于社区养老概念及内涵的基本观点。从诸多研究中我们可以得出这样一个结论：虽然不同学者趋向于从不同角度来定义或研究“社区养老”，在其称谓、内容侧重上虽略有差异，但都基本认为，社区养老既不是家庭养老也不是机构养老，而是介于传统家庭养老与社会机构养老之间，充分吸纳二者优势，充分利用社区资源，将社会机构养老中的服务引入到社区中的一种新型养老模式。

总体上就社区养老概念和内涵而言，学者们关注的焦点在于：首先，由谁来提供养老服务。主要是由社区来提供养老服务，政府给予引导和支持；其次，为谁提供养老服务。社区养老的服务对象主要包括社区内有需要的老年人、生活不能自理或不能完全自理的老年人等；再者，如何提供养老服务。主要是社区通过成立养老服务机构，组织社区志愿者等有关服务机构和专业人士为老年人提供上门服务、托老服务等；最后，提供哪些服务项目或服务内容。社区养老旨在提供多元化的服务，满足不同层次老年人的不同需求，最基本的是保障老年人的基本生活需求，为其提供物质生活、衣食住行、家政咨询等服务。在此基础上，提供生活照料、康复护理等健康方面的服务以及文体娱乐、心理保健等精神慰藉方面的服务等。

（三）社区养老存在问题与对策

当前，在我国人口众多、经济转型、城镇化加速发展的背景下，社区养老服务在不断发展的同时也存在一些问题与不足。

一是深层认知不足。俗话说“百善孝为先”，受传统观念的影响，许多老年人和子女对社区养老的认识不够清晰，心理上不愿接受这种社会化的服务方式，参与社区活动的积极性也不高。同时，作为社区的管理者和一些职能部门，没有深刻认识到在严峻的老龄化背景下社区养老服务的重大现实意义，导致服务意识淡薄、政策措施不健全、市场化运作欠缺、监督不力等。

二是资金投入不足。经济基础是一切事业可持续发展的基本条件，就社区养老服务现状来看，社区养老资金缺乏，投入不足，难以满足老年人日益增长的需求。尽管政府对社会保障的投入逐年增加，但资金缺乏的问题仍然很严重，资金不足已成为制约社区养老发展的重要因素之一[28]。由于资金的局限，社区养老在服务标准、服务内容、服务方式、组织管理、基础设施建设等方面都会存在不足。

三是专业化有待加强。社区养老服务人员主要包括专职人员、兼职人员和志愿者，但由于薪酬待遇较低，一些专业人员不愿进入社区工作。一些吸纳和聘用的下岗工人和社会人员，大多凭借个人经验完成一些简单的家政类工作，专业知识和专业技能尚显不足。而社会志愿者也因数量少、缺乏稳定性，尚未形成组织规模。学者们还从其他角度分析了我国社区养老服务存在的问题（表2）。

表2 ：不同研究视角下我国社区养老服务存在的问题

总之，对社区养老服务存在问题的研究可以归纳为：一是从宏观观念及政策层面入手，探讨了社区养老服务中的思想认识、政府责任、法律制度、资金投入、组织管理等问题；二是从具体的微观层面入手，探讨了社区养老服务的具体服务项目、服务内容、基础设施建设、服务人员结构素质等问题。

基于上述问题，学者们提出了完善我国社区养老服务的对策建议：一是要提高思想认识，培育社区养老服务意识。要加大宣传力度，打破传统观念的束缚，不断引导和帮助人们提高对社区养老的认知，加强重视程度，培育良好的服务意识；二是要建立多元化的养老服务融资机制。除政府拨款外，通过发展慈善事业、鼓励企事业单位捐款等多种方式，拓宽资金来源；三是要提高专业化水平。培养和发展志愿者团队，针对不同养老服务需求，加强对服务人员和志愿者的专业培训；四是要充分发挥政府的主导作用，全面统筹和推进社区养老事业。进一步转变政府职能，加大政策扶持力度，通过创新手段，激发社会活力，调动社区、社会组织、企业、个人等参与社区养老服务的积极性；五是要建设社区养老服务网络，从服务队伍、服务设施等方面整合和合理利用社区资源，改善养老服务基础设施建设。此外，还从发展规划、服务范围、加强监管、评估评价等方面提出了相应的对策建议。

三、结语

我国对养老问题的研究起步较晚、起点较低，研究条件有限。近年来，随着人口老龄化的不断加剧，学者们明显意识到养老问题的严峻性和紧迫性，关于社区养老服务的研究成果不断涌现，为后续研究积累了丰富的经验，但养老问题特殊而复杂，对其研究还需持续和深入。

一是要进一步深化理论研究。从上述文献分析可以看出，研究或停留在对一些基本观点的描述上，或停留在对社区养老服务工作经验的一般性介绍及总结学习上，对一些问题或更深层次的原因缺乏较为系统、深入的理论剖析和解释性研究。因此，要进一步深化理论研究，加强理论与实践的结合，更好地发挥理论对实践的指导作用。

二是要更加注重跨学科研究，综合运用多种研究方法。社区养老是一个涉及多学科、多视角的复杂问题，现有研究中社会学、人口学的分析较多，经济学、政治学、心理学、法学等的研究有限，学科间也缺乏研究的关联性。因此，后续研究应更加注重多学科研究，采用文献与实证、描述与解释、定性与定量、综合与比较相结合等多种研究方法，深刻把握我国的社区养老服务问题。

三是要强化研究力度，深化研究内容。从上述分析来看，目前对社区养老服务的研究缺乏创新性，内容上大同小异，关联性、互补性不足，有些存在概念偏差、概念模糊、概念混用。有些忽视了对老年群体特殊性、异质性的研究。有些对老年人主体角色及其互动性缺乏研究。有些偏向于纯理论的构想及宏观规划，缺乏实践性和可操作性。有些虽然借鉴了国外社区养老的先进经验，但与我国国情相结合、与当地实际相结合的实质性研究不足。因此，在后续研究中要勇于创新，不断强化研究力度、拓展研究范围、细化研究对象、深化研究内容。

注释：

[1]张康之，程倩.网络治理理论及其实践[J].新视野，2010(6).

[2]刘波，王力立，姚引良.整体性治理与网络治理的比较研究[J].经济社会体制比较，2011，(5).

[3]蔡岚.合作治理规状和前景[J].武汉大学学报，2013，(3).

[4]王辉.合作治理的中国适用性及限度[J].华中科技大学学报（社会科学版），2014，(6).

[5]敬乂嘉.合作治理：历史与现实的路径[J].南京社会科学，2015，(5).

[6]纪晓岚，刘晓梅.网络治理视阈下的社会化养老服务研究：基于上海市WF街道的实证分析[J].华东理工大学学报（社会科学版），2016，(4).

[7]申海凤.合作治理视角下的兰州市虚拟养老模式的问题与对策研究[D].兰州：兰州大学，2013.

[8]徐金燕，蒋利平.治理理论视角下社区公共服务政府的角色定位及行为的优化[J].当代教育理论与实践，2013，(5).

[9]亓祥晨，彭万秋.政府与社会组织合作供给养老服务研究：基于元治理视角[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2015，(9).

[10]王荣达.网络化治理理论视角下的政府购买居家养老服务问题研究：以W市为例[D].辽宁：辽宁大学，2012.

[11]黄俊辉.公共服务供给中的网络治理困境[J].南京人口管理干部学院学报，2012，(1).

[12]马霄.网络治理视域下我国城市社区养老服务研究：基于社区服务网络结构模型的分析[D].山东：山东大学，2017.

[13]金德田.加快实现养老社会化的步伐[J].党政干部学刊，1995，(4).

[14]曾昱.社区养老服务：中国城市养老服务保障的新选择[J].天府新论，2006，(4).

[15]陈永生.对我国社区养老的可行性分析[J].北京城市学院学报，2008，(6).

[16]毛满长，李胜平.社区居家养老：中国城镇养老模式探索[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2010，(1).

[17]李学斌.我国社区养老服务研究综述[J].宁夏社会科学，2008，(1).

[18]曾斌.老龄化背景下我国社区养老模式研究[D].南宁：广西大学，2016.

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[30]曾奕婧.城市社区养老服务供给中的问题及原因分析[J].安徽行政学院学报，2017，(5).

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