新土改基层试验

熊平平 袁建胜

历经20年的“城乡土地双轨制”，既是推动过去中国经济高速发展的“底层算法”，如今也渐显与现实脱节的“疲态”，以土地谋发展的基层政府在发展模式上积重难返。如何重新设计土地制度，进一步释放政策与资源红利，已被正式提上议程。

2019年5月5日，中共中央、国务院颁布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（下称《意见》）。要求着力破解体制和机制障碍，以此促进城乡要素的顺畅流动和公共资源的合理配置，最终实现城乡融合发展的重大战略目标。

土地是农村的最核心要素。作为城乡融合发展的一个重点，《意见》提出改革完善农村承包地制度，稳慎改革农村宅基地制度，建立集体经营性建设用地入市制度，完善土地征收制度，缩小征地范围，规范征地程序。

事实上，农村土地制度改革在基层已有初步尝试。

2015年1月，北京市大兴区等33个地方被确定为试点，展开集体经营性建设用地入市，以及宅基地、征地改革的探索。2018年底，全国人大常委会决定将试点延迟一年。过去四年间，这些改革试验田都做了哪些事？各自经验背后有着怎样的改革逻辑？

为了回答这些问题，《财经》记者分赴多个试点地区展开调查。其中，浙江义乌在农村宅基地制度上尝试创新，广东南海、贵州湄潭则在集体经营性建设用地入市上走在前列。三地改革各有侧重，东西对比，更能窥见广袤中国土地改革内涵之复杂。

记者调查发现：这三个地区原本都面临同样问题：农村土地产权没有开放的情况下，大量土地与空间资源无法经由重组，带来更高的使用效率和收益，从而无法实现更大价值。这也是全国农村土地的普遍问题，解决的方法只有一个，那就是还权赋能，将封闭在集体内部的产权，向更大的社会与市场开放。

分隔城乡的土地之墙

“说起我们平洲，玉器行业无人不知。”陈梅说，“北京潘家园古玩市场里很多货都来自这里。”平洲玉器市场被业内人士认为是国内四大玉器市场、三大缅甸翡翠玉器加工生产批发基地之一，若论成品销量，也是全球之冠。

玉器市场只是一个村庄的部分。市场位于广东省佛山市南海区桂城平东村，被各类翡翠、玉镯、配饰装满的玉器店、赌石城、珠宝商城随处可见，繁忙、喧闹、快节奏，俨然是一座微型城市。

陈梅提到自己的店铺、平洲市场和平东村之时，总喜欢在前面加上一个“我们”，她在此地经营了20多年，心中感激它改变了自己和家庭的命运。

陈梅已年过四十，来自广西贵港，幼时家境贫寒，小学没毕业就出门闯荡。

如今陈梅是一家玉器店老板，在佛山买了房子，女儿考入大学，儿子还在读高中。陈梅从较落后的广西农村走出来，进入千里之外的小康生活。

陈梅是这里一位普通店主，她说，勤快一点，这里家里有数百万元存款的“外地老板”很多。

这是她口中来自外乡的“我们”，每一个故事背后，都有很多各地同乡羡慕的眼光，但在陈梅自己眼里，羡慕的是平东村的普通村民——“他们”。

平东村本地村民不需要这么辛苦，也不用起早贪黑地工作，只需要出租一楼店铺和楼上几层的住宅，每年租金就可达100多万元。

这100多万元显然比陈梅开店要好赚得多，陈梅的老家如今还是以农业为主，村子里已经人烟稀少，买下一间房子也不过几万元。

同样一块土地、一套房产，广西贵港和广东南海两地的农村却有着天壤之别，从这100万元的差价可以看出，土地作为最基本的生产要素，随着人口逐渐聚集，土地愈发稀缺，谁拥有土地，谁就获得发展权。

然而，在传统的制度环境中，这种发展权却无法得到充分的释放。

中国现行的土地制度有两个基础——全民所有制和集体所有制，依《宪法》规定，土地以城乡划界，城市的土地属于国有，农村的土地属集体所有。

城市国有土地依法有偿使用，即除法律规定范围内划拨土地外，其他一切国有建设用地须进入市场走招拍挂流程实现使用权的交易。

农村土地分为农田、建设用地（宅基地和经营性建设用地）和其他土地，农民可依法承包农田经营使用，无偿获得一块宅基地用来建造房屋，参与分红集体经营性建设用地产生的利润。但依照法律，农民和村集体组织都无权改变集体土地的性质，也不能进行任何形式的土地相关权益的交易。

市县政府是唯一的土地供应主体，农村各类土地只有被征收为国有建设用地后，才能进入土地市场交易，土地的属性和用途也由此改变。

中国人民大学经济学院院长刘守英对《财经》记者说，这套“城乡双轨”的独特制度及其变革是创造“中国奇迹”的秘密。

上世纪90年代中期以来，城乡之间围绕土地资源设置的这堵“墙”，使得包括土地在内的各种要素不断单向流往城市，在实现了中国快速城市化、工业化的同时，失血的乡村日渐衰败。

失去了发展空间的大量农民只能离开故土，将自己的劳动力投入到更赚钱也更容易改变生活水平的城市，原有的土地和房子作为资产遗留在农村，无法与城市发展一起增值。清华大学政治学系主任张小劲将此称之为“农民自带干粮进城”。

南海和义乌的发展历程都是如此，越靠近城市的农民资产，越容易升值和间接变现，距离稍远一些，资产就会趋向固化。

义乌市坑口村距离市区20公里，村子劳动力多是外出打工，村庄日渐凋敝，村支书徐登林告诉《财经》记者：“2015年一场大暴雨浇塌了好几幢老房子，幸好没有压死人。”

长期以来，坑口村村民年人均收入约1万元，远低于义乌农村人口平均收入。“不是我们村民不想修，改善老屋，当时主要是没地、没钱。”徐登林说。

贵州湄潭也有类似的故事，劳动力外流到东部，高附加值产业的缺位，外来资本只能在乡村外部徘徊，无法与当地资源产生更高效的互动。分隔城乡的这堵“墙”不仅在城乡之间，也竖立在东部与西部之间，发达地区与欠发达地区之间。

将农村的门开大一点

湄潭县是典型的西部山区，以茶叶、水稻、辣椒等农业生产为主，风景优美、气候宜人，距离重庆只有四五个小时车程，在炎热的夏季里却像是两个世界。

作为西部改革示范地区，多年来湄潭县经济持续增长，但仍与东部的义乌与南海无法相比。

有知情人士对《财经》记者介绍，湄潭县每年财政支出大约15亿元，县财政收入只能覆盖三分之一，其他均由中央和贵州省转移支付解决，城市发展所需公共设施及服务的费用，都来自于“土地财政”。

“有时候县里领导开玩笑说，我们赶紧卖地呀，不然工资都发不出来了。”他说，“但大家都清楚，没有外来资源的集聚和产业升级，仅靠土地财政是很难持续下去的。”

2010年开始，贵州试图打通与广东沿海发达地区通道，集中兴建了100多个县级工业园区，准备承接来自东部的产业转移。然而，产业转移如此迅速，它们并没有把这里当作主要目标，直奔东南亚而去。

“湄潭的产业园区还算可以，有企业入驻，还能开工，有不少县甚至只是做到了土地集聚、三通一平，连建筑物都没有。”上述知情人士说。

作为多山地的地区，没有经历过南海鄉镇企业主导的工业化进程，集体经营性建设用地资源本就缺乏，此次产业承接战略，又耗掉其中的大部分。湄潭县农村改革试验区办公室主任陶磊介绍，全县集体经营性建设用地总量5000多亩，目前有条件入市的1000多亩，最终做到入市的120亩。

在湄潭县国土局改革办主任梁鸿看来，全县大约10万户农民，农村建设用地总量9.4万多亩，在全国近3000个县中排名中游，土地资源其实不能算缺乏。

“集体经营性建设用地只是其中一小部分，再去除农村公用设施占地，大量资源沉淀在宅基地里，按照每户200平方米无偿划拨面积计算，只需要3万亩宅基地，实际上有些地方远远超过规定面积，有的农户甚至超过一半。”梁鸿说。

此次土地制度试点改革，湄潭县设计了一个逻辑严密的路径，以村集体为改革主体，将土地所有权、使用权、经营权分开，保持农村经营性建设用地集体所有权不变，建立集体土地市场交易使用权，尊重农民、使用权受让人、承租人的经营权，其中经营权证和林权证、土地承包证、不动产证（农民房产）一样可实现银行抵押贷款。

这一做法意味着湄潭集体土地市场已初步建立，更为重要的是，此项改革有望打通城乡土地市场。

按照正在推行的改革路径，进入集体土地市场流转的地块，在出让期限结束后，上游对接城市土地市场，进入国有土地管理体系；下游则在设计宅基地相关制度，在保证村集体成员居住的前提下，整理闲置宅基地和公共建设用地，有条件的转化为集体经营性建设用地，挖掘更多土地资源进入集体土地市场流通。

湄潭县农村改革试验区办公室副主任张雷介绍，湄潭希望通过此次改革，持续壮大农村集体经济的力量，同时提高农民收入水平，这一目标的前提是能够吸引更多的外部资源参与到湄潭城乡融合的发展，一起做大“蛋糕”。

“没有产业经济怎么发展，老百姓怎么富呢？现在外来资本对进入湄潭农村地区，带动产业发展有旺盛的需求，来自土地制度的支持是核心问题。”张雷说。

这一次，湄潭希望借由土地改革，将农村的门开大一点，让更多的外乡人参与其中。

放开集体土地抵押权

西式风格建筑，在南海农村里一片菜地之间格外惹人注目，这是一座被寄予“产业升级”厚望的幼儿园。

“（我们这里）过去都是破旧厂房，只能出租给万科做物料仓库，村集体经济很难有大的发展，但如今有了这座幼儿园，一定可以吸引高附加值产业，未来发展房地产都是好地段。”南海大沥镇太平村经联社社长陈锦华对《财经》记者说。

这所幼儿园的投资人是本地村民陈亮峰，留学归来后创业，由于政策的限制，他难以拿到国有土地，便想承租农村集体土地办学。

2015年3月20日，南海区大沥镇公共资源交易中心《大沥镇太平北海村大坦土地租赁竞投公告》显示，这片1.57万平方米的土地计划出租30年。

也是这一天，原国土资源部印发了农村土地三项改革试点实施细则，南海成为33地试点之一，正好承接的是农村集体经营性建设用地入市改革。

半年多之后，公告由出租改为出让使用权，期限仍然是30年，佛山市金顺隆物业投资有限公司为唯一竞拍单位，以底价5786万元拍到了这块地，陈亮峰是金顺隆公司的法人代表。

当地知情人士告诉《财经》记者，南海希望此次出租改为出让，为当地农地入市改革试点树立一个典型和提供经验。

同样是30年，土地出让金比租金更高，村集体获利更大，陈亮峰付出成本更高，承担风险更大，却更愿意接受出让的方式。

其中的奥秘在于抵押权。

对陈亮峰来说，出租和出让是两笔不同的账，出租按季度缴纳租金，不断投入成本，再加上幼儿园建设的投入，回报与利润被漫长的周期拖累；出让则不同，他可以迅速融资拿下土地，马上抵押给南海农商银行，贷款6800万元用于建设，随后将贷款还清，再将土地和建筑物一起抵押，从银行贷款1.2亿元，得益于金融资本的高效利用，幼儿园迅速进入运营轨道。

这块土地的出让，经过全村股东大会的民主投票通过，据《财经》记者了解，事后仍然有少数人觉得“卖亏了”，他们预期这块土地的升值空间更大。

广东省土地调查规划院总工程师侯学平对《财经》记者表示，土地作为一种资源要素，在市场中价格本身就是波动的，不能以事后的价格否认当时的交易。

南海国土局工作人员陈思颖则和陈锦华一样，关注的是未来该区域内所有资产的价格，她对《财经》记者表示，如果这块土地明显高出附近均价，肯定不会用于建造回报周期更长的幼儿园，高端幼儿园作为重要社会教育资源，对人才聚集和相关产业的隐性拉动，未来会推高村民自有资产的价格。

作为先行先试的“改革先锋”，集体经营性建设用地入市流转在广东省早已不是新鲜事。但是因为土地管理法的限制，这个市场发展得并不充分，2005年-2013年，南海区通过公开交易平台出租集体建设用地达1464宗，但出让集体建设用地只有88宗，出让和出租比例为6∶100。

此次配合改革试点工作，南海区出台了《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法》，实际上是对多年来农村集体土地经验的总结和系统化。

突破最大的，是集体土地抵押权的进一步开放，剔除了抵押权这根卡在南海集体土地市场的“鱼刺”，实际上给土地使用权执行人赋予了更完整的产权内涵，由此开放金融资本参与其中的通道，集体土地的利用与产业产生预期更为良好的互动，农民资产快速升值。

政府和农民做“土地买卖”

义乌国土局调控科科长李荣俊称义乌为“建在宅基地上的城市”。当地村民通常会在自家宅基地建起“四层半”的楼房，一层作仓库，二三四层出租给外地人居住，自己一家人住在楼顶的“半层”，这些楼房包围着整个城市。

如今，大量的宅基地和部分村集體经营性建设用地与国有土地客观上形成博弈，城市规划发展需要空间，需要大量土地，需要改善义乌“四层半”群立的城市形象。

另一方面，随着村集体经济的繁荣和壮大，村集体也有发展产业的驱动力，现有集体建设用地已经很紧张，村民的宅基地关系到居住、租金生计和社会稳定，不断推高的补偿金也让征地难上加难。

当地知情人士对《财经》记者介绍，因为市场需求的刺激，即使产权无法明晰、缺乏法律保障，城郊农民宅基地和“四层半”也早已以“长租”等不同形式，不分义乌内外居民，形成庞大的灰色宅基地买卖市场。

还有稍为偏远的乡镇融入城市，缩小贫富差距的内驱力。

李荣俊告诉《财经》记者，随着义乌城区的不断扩张，许多落后的镇村都被纳入城市规划红线内，村民有较强烈的愿望融入城市，但他们的知识、技能、财富积累都难以改变现状，现行的土地制度也无法让他们快速改变生活。

“如果自然发展，这些偏远地区想要发展到县城现在程度，至少20年。”李荣俊说。

同样是“三权分置”，义乌市与湄潭县有着不同的内涵，确立农民宅基地所有权、资格权（村集体成员及继承）、使用权的制度设计，为城郊和偏远乡镇的农民资产赋权，试图激活“沉睡的资产”。

在明确落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，给符合条件的农民发放“不动产权证”，允许宅基地使用权有条件转让。

佛堂镇湖滨村目前是一个典型的农业村，现有133户309人，但通过义乌城乡新社区集聚建设政策，90%以上的村民已经签订了易地安置协议，分到了蟠龙花园新社区新房。

蟠龙花园社区，距离市区约15公里，由多座20多层的住宅楼组成。

按照当地城郊农民建造“四层半”住宅的常规做法，义乌市采用1︰5的置换公式，即原有100平方米宅基地，可拿到500平方米国有土地上的建筑面积，包含住宅、商业地产和工业仓储，既保证居住，也可实现农民的租金收入。

李荣俊告诉《财经》记者：“比如一户村民有120平方米宅基地及其上的“四层半”房屋，可分得600平方米国有土地上的建筑，360平方米是商品房，240平方米是工业仓储和商业用房。可在新社区至少选到3套不同户型的房，1套自住不允许买卖，其他可以去市场交易。除此之外，村民还有240平方米的仓储可收租金，这笔买卖肯定不吃亏。”

不再征地拆迁，政府与农民做起了“宅基地买卖”，重新定义着农民宅基地产权的内涵，开放农村土地进入城市的另一条路径——让农民融入城市的同时，也将他们的资产与现有市场对接，实现保值与增值。

据义乌国土局提供给《财经》记者的数据显示，截至2018年上半年，置换权益已成交1万余宗，成交面积约60万平方米，成交金额约32亿元。置换权益可以质押，现已质押2074宗，质押面积25.4万平方米，质押金额15.25亿元。

建设用地的整合与分拆

在南海，宅基地并不是政府最感兴趣的资源，按当地国土部门的说法，宅基地以及农民自有住房已完全嵌入城市，成为其中的一部分，如果政府基于公共服务的需要，只需要凭借财政实力征用，并按市场价格给予农民高额补偿即可，这并没有多少难度。

反而是集体经营性建设用地的整合与统一利用，成为南海的下一个难题。

在南海，过去“村村点火、户户冒烟”的粗放发展模式已近黄昏，随着劳动密集型产业迁出珠三角，南海590个村级工业区大都面临产业升级。

解决这一问题，涉及对土地进行重新整理、统筹、规划，而农村集体建设用地的使用、开发管理权实际上一直掌握在全区2381个村级经济社手中，无法成片区进行整治和统筹。

因此，南海区参照国有土地储备制度设计了集体土地整备制度，即区一级成立集体土地整备中心，通过收购、托管等方式，对零星分散的存量农村集体经营性建设用地进行整合、土地清理及前期开发，以便未来进行统一招商和入市。

但这一制度执行起来难度非常大，据《财经》记者了解，整个2017年，全区仅九江镇完成两宗地块整备，涉及土地面积120亩。

在市场规则日渐深入人心的南海，产权越来越成为村集体“珍视”土地的重要因素，他们对更加开放的市场和更加顺畅的农村土地流转更感兴趣，但对政府主导的统筹与规划积极性不高。

与之相比，“分拆”却比“整合”好运作得多。

南海国土局政策法规科科长杜小刚表示，在现行的土地制度下，南海区所有的集体土地上的工商业建筑，一宗地产只能拥有一个使用权证，承租这些地产的可能有多个企业，它们既无法为办公空间进行资产登记，更无法拿到银行抵押贷款。

由此南海创设了集体经营性建设用地的产业载体项目，按规划、住建部门审定的建筑基本单元进行分割登记、分拆销售的开发项目，成为南海集体土地史上又一超前创设。

《财经》记者也见到了这一项目的落地，位于南海区石龙北路的南方生命健康产业基地，临近马路，基地内部建筑规整，十多个楼宇整齐排列。

据夏南社区居委会委员何广镣介绍，夏南二股份合作经济社通过一次性40年出让这块地，换得2亿元土地入市收益。该产业基地与中山大学合作，重点发展高端生物工程与高端医疗产业，包括健康医疗、养生公寓等综合项目。

“一部分是按照生命科技产业标准建设的车间，供生产研发使用，一部分为商业公寓，供办公使用。这个产业载体项目的特色就在于可以對建筑进行分割登记、分拆销售。”何广镣告诉《财经》记者，负责基地运营的均堡公司以层为基本分割单元预售物业，每单元面积在90平方米-120平方米之间，每平方米均价6000元。

2017年1月，该宗土地办理了集体土地使用证，随后均堡公司以项目部分土地使用权为抵押物，向银行申请抵押，获得1.7亿元贷款。

通过产业载体项目的方式，将更多产权权利赋予集体经营性建设用地，打通出让、租赁、抵押等环节。“让更多企业愿意选择集体土地，同时村民利益不受损，是南海对集体土地增权赋能的出发点。”杜小刚对《财经》记者表示。

城乡并轨大势

针对南海、义乌、湄潭的改革与努力，中央财经大学民营城市研究中心主任路乾对《财经》记者表示，三地代表了不同区域城乡关系的不同形态，也因此对不同类型的土地和空间有不同的需求。

但是，无论是哪种产业形态，这三个地区都面临同样的问题，那就是农村土地产权没有开放的情况下，大量土地与空间资源无法经由重组，带来更高的使用效率和收益，从而无法为农民、政府、产业发展创造出更大的价值。

这三个地方面临的问题是全国普遍的问题，具有广泛的代表性。解决的方法也是一致的，那就是还权赋能，将封闭在集体内部的产权，向更大的社会与市场开放。

土地制度牵动“国本”，其改革进程异常艰难和曲折，学术界从来都是争议不断、共识甚少。

在既往工业化与城市化的发展趋势下，各地方政府通过征地、卖地获得大笔地方财政收入，又为工业发展和城市化提供空间，“以地谋发展”模式通过土地制度变革实现土地资本化，促进了经济结构跃迁。

包括刘守英在内的诸多土地专家，也都指出这套制度背后存在弊端，尤其是城乡二元土地使用制度，对农村集体土地使用上存在诸多不公。

主要表现在：是集体经营性建设用地与国有建设用地未享有同等权利，未能形成城乡统一的建设用地市场；农村宅基地制度中有偿使用制度和自愿有偿退出机制不明确，宅基地难以取得与宅基地规模扩张并存，宅基地集体所有权与农民的财产权冲突，难以实现宅基地的用益物权；现行农村土地征收制度征地范围过宽、征地程序简单、补偿标准过低、安置方式单一、社会保障不足、纠纷调处和裁决机制缺乏，不利于维护农民的合法权益。

自1986年土地管理法立法开始，关于集体土地的改革呼声从来没停过，历经三次修订，集体建设用地使用权入市流转被立法者反复斟酌考虑，最终都未能纳入修法框架，熟知土地改革史的专家黄小虎，将之称为“曲折前行”。

当前恰逢土地管理法第四次修订，前三次修订搁置的争议再次带入新一届中央政府，2013年11月18日，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）发布，再次强调围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。

全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在多个场合肯定了十八届三中全会《决定》中关于土地制度改革内容，“土地制度方面的改革不需要出台新的文件，关键是把十八届三中、五中全会和十九大文件的有关规定落到实处就可以了。”

土地之所以如此重要，它不仅是“三农”的基础与保障，更是一种市场基础要素及能量释放的来源。在把蛋糕做大的同时，让更多人有蛋糕可吃，又对蛋糕进行了公平的分配，这是现行土地制度解决的可能方向。

南海、义乌、湄潭的发展尽管各有特色、程度不同，但所经历的逻辑都很明确——产业与市场发展的机会，在缺乏政策和管理的夹缝中迅速生长，如今已经触摸到政策的“天花板”，原有红利已渐消失，基层都在渴求进一步放开管制，在各地催生不同的做法，以赋能产业、经济和社会再次升级。

路乾表示，来自基层的土改表明，原先集体经济组织封闭的边界和僵死的成员权，已经无法适应生产力的发展，需要更大的改变，开放权利，以吸引更多的资源进入。权利开放提高了农民、村庄、政府、企业各方的收益，是中国城乡关系演进的必然趋势。